CC BY
55
УДК 94(47)«1917»:336.22
Е.С. Кравцова
Вопросы реформирования института податной инспекции в России в феврале-октябре 1917 г.
В статье рассматривается проблема модернизации одного из фискальных органов России - Податной инспекции в один из самых сложных периодов нашей истории - с февраля по октябрь 1917 г. Большое внимание уделено деятельности Съезду инспекторов, на котором рассматривались самые злободневные задачи податной службы.
The article deals with the problem of modernization of one of the Russian fiscal authorities Tax inspection, which took place in one of the most difficult period in the history of Russia - from February to October 1917. Much attention is paid to the activities of the Congress of inspectors, which addressed the most pressing problems of taxation services.
Ключевые слова: податная инспекция, налоги, съезд, финансы, организация налогового ведомства.
Key words: taxpaying inspection, taxes, congress, finance, business tax administration.
Организации налоговой службы в Российском государстве уделяют внимание не большое количество исследователей, однако эта проблема является очень важной, поскольку от четкого механизма взимания сборов зависит наполняемость бюджета любого уровня.
В середине 80-х гг. XIX столетия ввиду острой необходимости был учрежден новый фискальный орган - податная инспекция. На первых порах количество служащих в ней не превышало 500 чел. для всей страны. Исключительное право назначать, распределять, переводить инспекторов по каждому из участков в губерниях предоставлялось Минфину. Деятельность инспекторов напрямую была связана с Казенной палатой, которой работник налоговой службы был обязан содействовать по разным поручениям, исходящим от вышестоящей организации, в том числе «по приведению в известность ценности недвижимого имущества». Новые чиновники имели право проводить ревизии в обществах, товариществах, проверять отдельных налогоплательщиков по раскладке казенных сборов и т. д. [9, с. 179-181]. В дальнейшем обязанности инспекторов расширялись, к примеру, в 1899 г. появилось «Положение о податных инспекторах», регламентирующее их деятельность.
© Кравцова Е.С., 2014
Податной инспектор Харьковской губернии называл более тридцати обязанностей, лежавших на нем как фискальном агенте в 1910 г. К ним относились: проверка в городской управе выдачи промысловых свидетельств и своевременной сдачи вырученных денег в казначейство; надзор за выборкой табачных и питейных патентов; наблюдение за назначением, взиманием (квартирного налога, гербового сбора, государственного налога с недвижимого имущества, окладных сборов с крестьян); выяснение состояния и ценности наследства; установление податного счета земель и наблюдение за распределение сборов между отдельными землевладельцами; ревизия казначейства внезапная (по поручению управляющего казенной палатой) и участие в срочной и т. д. [13, с. 9-10].
В 1912 г. П.Г. Гавриков (начальник окладного отделения Киев-
и V \ п и и
ской казенной палаты) писал: «В основу всей своей деятельности податные инспектора должны положить сознание того, что он не только служит фискальным органом Министерства финансов, в тесном смысле этого слова, но также, притом главным образом, является высшим агентом Министерства, надсматривающим над экономическим положением населения в целях возможного правильного распределения податного бремени и согласования этого бремени с его платежными силами» [7, с. 1].
При назначении на должность в 1885 г. податные инспекторы получали высшие (1800 р.) или низшие (1500 р.) оклады в год, величина которых сохранилась без изменения до 1914 г., когда был принят закон «Об изменении состава податного надзора и увеличении отпускаемых на его содержание из Государственного казначейства средств». Податному инспектору присваивался годовой оклад содержания, зависящий от местности, в которой он служил. В обеих столицах - по 3400 р. и далее с уменьшением по четырем разрядам местностей. Это было, конечно, прогрессивное решение, однако «даже начинающий инспектор в самом глухом уезде Нижегородской губернии имел теперь годовой оклад содержания на 44,4 % больше, чем в свое время тот же ветеран Моклоков [служил более всех податным инспектором в Нижегородской губернии - Е.К.] с его высшим окладом по Закону 1885 г. Правда, возросшая стоимость жизни сделала новые оклады чинов податного надзора по их покупательной способности ничуть не выше тех, что были у пионеров податного надзора в 1885 г.» [3, с. 134]. Повышенное жалование «съела» инфляция военного времени, а предусмотренных новым законом помощников и делопроизводителей забрали в армию.
Не изменила существенно положение этой группы чиновничества и Февральская революция 1917 г., которую большинство служащих встретили восторженно. Это был период
всеобщей эйфории, когда все граждане России не оставались равнодушными к судьбе своей страны [12, с. 50-58].
Так, 23 июня 1917 г. открылся Первый всероссийский съезд делегатов служащих в учреждениях Министерства финансов. На нем присутствовали представители от Временного правительства -Н.И. Харьковский, а также других государственных органов. В работе принимало участие 89 депутатов, делегированных 19 губернскими казенными палатами (Екатеринбурга, Новгорода, Оренбурга, Витебска, Тамбова, Петрограда и др.), представители от Государственного казначейства, Государственного банка, КВЖД, Податной инспекции (от Канцелярии податной инспекции -
A. Воскресенский, Л. Пиотровский, от Совета податных инспекторов -
B. Егенстов, И. Портянко), таможни и т. д. [2. Л. 22]. Перед съездом стояли следующие задачи: убедить правительство в том, что важно опираться на союзы служащих, так как только через союз можно «знать проводятся ли начала нового управления в жизнь; содействовать всеми мерами, чтобы такие лица (ставленники прежней власти, не принявшие новой) как можно скорее приспособить к новым условиям жизни» и др. Основной целью этого мероприятия было желание демократизации службы. После обсуждения предложенных вопросов, съезд вынес решения: дела по личному составу (о приеме на службу, повышениях и т. д.) разрешаются при участии самих служащих в лице выборных ими органов; участие в составе вышеуказанных органов не распространяется на лиц, являющихся ответственными руководителями отдельных органов данного учреждения; при несогласии начальника учреждения с мнением выборных органов, оба мнения представляются ими на усмотрение вышестоящего начальства.
В августе 1917 г. состоялся Первый всероссийский съезд податных инспекторов и их помощников, на который прибыло 132 делегата от 58 инспекторских организаций всех губерний и областей России, за исключением губерний, занятых неприятелем, а также Волынской губернии и Якутской области [8, с. 3]. Заседания проходили в здании Московского университета. На открытие первого заседания 7 августа 1917 г. прибыли председатель Государственной думы М.В. Родзянко, бывший министр финансов А.И. Шингарев, начальник Управления Московской казенной палаты Ф.И. Шевцов.
Большой интерес вызвало выступление представителя Новгородской податной инспекции А.И. Вербицкого, который указал, что «Империя рухнула, затяжная война требует все новые и новые расходы, поэтому требуется полная перестройка - нужно новое финансовое здание. Податные инспекторы не могут быть немыми свидетелями перестройки финансовой системы, на которую ориен-
тируется один Департамент окладными сборами сам по себе мало способный. Лучшие налоговые идеи Запада так перерабатываются Департаментом, что на местах их принять почти нельзя; насадители новых законов часто не знали Россию - многие видели ее только из окна салона-вагона. Из всех сел России ближе знали только одно село - Царское» [8, с. 11]. Выступающий подчеркивал, что зачастую взгляды из столицы и из провинции на одну и ту же проблему не совпадали, а иногда находятся и в полном противоречии, а мероприятия, которые проводились, снижали авторитет финансовых органов на метах. «Департамент окладными сборами, руководствуясь принципами экономии до последнего времени, в значительной мере расшатывал аппарат Податной инспекции» [8, с. 12].
Был затронут и вопрос о текущем политическом моменте, который оставался крайне сложным и противоречивым. Представитель Московской податной инспекции П.В. Хмелевской говорил: «Мы -инспектора - ближайшие на местах органы Министерства финансов, и представлено нам широкое поле деятельности, т. к. денежная сторона жизни государства пострадала настолько, что Россия близка к банкротству. Этих денежных знаков на руках населения масса, ценность рубля ничтожна, государственные займы не покрываются, налоги поступают неудовлетворительно и наблюдения за их поступлением почти нет: старая - полиция - упразднена, а новая - милиция - не приносит ни каких видимых достижений; некоторые виды действующих налогов настолько устарели, что подлежат отмене безотлагательно; новые виды налогов, введенные старым правительством, построены на случайном течении событий, бессистемны, а потому весьма неудачны. Подоходный налог - это фундамент будущих налогов - не испытан еще, но заранее можно сказать, что многое в нем тяжеловесно и непрактично как для плательщика, так и для податного надзора. Положение Родины настолько прискорбно, что заметно смущение даже некоторых представителей крайне левых партий. ... наша ближайшая задача сплотиться, чтобы спасти то, что еще не окончательно погибло» [8, с. 15]. При этом выступающий подчеркивал, что «Податные инспекторы близко стоят к народному карману, но руки их чисты» [8, с. 26].
Кроме рассмотрения общих вопросов, на съезде обсуждались и вопросы кардинальной реформы инспекции, были разработаны общие основания преобразования института фискальных агентов. «Податные инспектора выделяются в самостоятельный и независимый от казенной палаты институт с выборным началом при назначениях и перемещениях» [8, с. 34]. При этом отмечалось, что участковые, губернские (областные) податные инспекторы и их помощники, а также губернские и участковые податные учреждения (присутствия, губернские съезды, губернские советы) самостоя-
тельны в своей деятельности и независимы от других губернских учреждений. Для управления податными делами и определения налогов в каждой губернии должны быть созданы: а) участковые и губернские податные присутствия; б) съезды участковых податных инспекторов; в) губернские Советы [1. Л. 22].
Круг обязанностей фискального агента был значительно сужен: «на податного инспектора возлагается лишь общее наблюдение за взысканием налогов без фактического участия в деле взыскания», для чего агентам предоставлялось право ревизии органов взыскания. Основными функциями фискального агента определялись:
а) председательствование в участковых податных присутствиях;
б) проведение подготовительных работ по установлению размеров налогов и предоставление льгот; в) другие обязанности, предусмотренные другими специальными законами.
При податных инспекторах должны были состоять их помощники, канцелярии - участковые податные управления, и подчиненные ему органы наружной службы. Особое внимание обращалось на кандидатов в помощники податного инспектора. Это должны были быть подготовленные агенты для занятия должности податного инспектора, которые руководствовались бы в своей служебной деятельности указаниями податного инспектора в целях правильного изучения ими податного дела.
Участковые податные инспектора и их помощники должны были избираться без ограничения срока, они же выбирали из своего состава губернского податного инспектора на определенный срок. В результате обсуждения была составлена схема организации податной инспекции: «1. Первая инстанция: а) участковые податные присутствия с подсобными органами; б) участковая податная инспекция, при нем помощник и канцелярия; 2. а) аппеляционный институт: губернское податное присутствие во главе присутствия -губернский податной инспектор с необходимым числом его товарищей; б) Губернский съезд податных инспекторов и их помощников под председательством губернского инспектора - орган объединяющий и инструктирующий податных инспекторов; в) Губернский совет податных инспекторов: постоянный исполнительный орган не связанный с деятельностью губернского податного присутствия. Губернский совет должен был состоять при губернском податном инспекторе и собираться под его председательством; 3. кассационная инстанция - Сенат; 4. а) Всероссийский съезд податных инспекторов - орган объединяющий деятельность всей корпорации, принимает участие в рассмотрении законопроектов и других важнейших мероприятий правительства, касающихся податного дела и податной инспекции; б) совет Всероссийского съезда податных инспекторов - исполнительный орган Всероссийского съезда; 5. Ревизоры,
состоящие при центральных органах (Департамент окладных сборов) и назначались Министерством финансов из кандидатов, избираемых на Всероссийском съезде податных инспекторов» [8, с. 39-40].
Конечно, не могли податные инспекторы обойти вопрос об их финансовом положении. Еще в 1913 г. был внесен закон в Государственную думу «Об изменении состава податного надзора и об увеличении отпускаемых на его содержание средств», но он так и не был принят в жизнь. В целом «оклады податных инспекторов колебались от 2219 руб., до 3039 руб. В некоторых частях доход податных инспекторов доходил до 3,3-3,5 тыс. руб. Для младших и старших помощников еще меньше - старший помощник - от 1200 до 1600 руб., а младший - 750 руб.» [6, с. 13].
Конечно, этого жалования, особенно в условиях военной инфляции, служащим катастрофически не хватало, а ведь необходимо было принять во внимание, что в инспекции были люди, получившие высшее образование и прослужившие несколько лет в казенных палатах, имеющие огромный опыт и авторитет у населения. Это было особенно важно, так как, «действующие податные законы не являются вполне согласованными с основными признаками финансового права - уравнительностью и прогрессивностью обложения, в тоже время страдают оторванностью от жизни, неясностью изложения и малой доступностью для понимания даже интеллигентных плательщиков, почему проведение их в жизнь встречает затруднения и не даёт надлежащих результатов». В этой связи по решению съезда и было запланировано осуществить прибавку в размере 400 р. в год. Были утверждены также и прибавки на дороговизну служащим казенным палат [8, с. 46].
Также было принято решение об утверждении устава губернских (областных) союзов податных инспекторов. Главной его целью провозглашалось «улучшение постановки податного дела на местах и защита моральных, профессиональных, служебно-правовых и экономических интересов своих членов». Для ее успешного воплощения в жизнь предполагалось, например, обсуждать вопросы, касавшиеся изменений службы по податной инспекции, а также вопросы о после служебном обеспечении (пенсии) своих членов; принимать меры к возможно полному ознакомлению населения с его податными правами и обязанностями; брать на себя защиту моральных, профессиональных, служебно-правовых и экономических интересов своих членов и т. д.
Ведению и решению собрания подлежали следующие дела: определение ближайшего направления деятельности Союза; обсуждение мероприятий по улучшению постановки податного дела; образование в интересах членов Союза всякого рода учреждений взаимопомощи; разрешение конфликтов между членами Союза и
рассмотрение жалоб и заявлений на действия членов, противоречащих служебной и товарищеской этике, а в случае надобности -образование примирительных камер - судов чести или товарищеских судов; определение размера членских и других взносов и т. д. В состав союза могли входить податные инспектора и их помощники [8, с. 75].
Также съездом было принято решение о создании Всероссийского союза податных инспекторов и их помощников, целями которого были: «а) содействие местным союзам к возможному лучшему исполнению их членами своего служебного долга в интересах государства и общества и б) защита моральных, профессиональных, служебно-правовых и экономических интересов членов тех местных союзов, которые входят в состав Всероссийского Союза», при этом указывалось, что «губернские и областные Союзы, сохраняя автономность в вопросах местной и внутренней жизни, обязуются поставлять Всероссийский союз в известность о всех своих действиях и выступлениях, имеющих общее значение» [8, с. 83].
Потенциальными направлениями работы съезда могли быть: обсуждение насущных задач и вынесение заключений по вопросам финансового законодательства, применения на практике действующих законов; обсуждение вопросов, связанных с профессиональным, служебно-правовым и экономическим положением членов местной организации и вынесение по ним заключения и т. д.
В последний день работы, в целях устранения недочетов в реализации податного дела и в положении податного института - I Всероссийский съезд податных инспекторов и их помощников, заявив «о полной готовности отдать все свои силы на служение родине, постановил:
1. Податные законы должны быть пересмотрены и приведены в соответствие с демократическим строем государства, т. е. в соответствие с принципами уравнительности и прогрессивности обложения; они должны быть общедоступно изложены, а издания в их развитие и разъяснение инструкции должны действительно способствовать правильному и однородному их применению в жизни. Инструкция по подоходному налогу должна быть немедленно предоставлена.
2. Обсуждение податных законопроектов в Министерстве, равно выработка инструкций и делопроизводственных форм, должны производиться при непременном участии с правом решающего голоса опытных в практике податного дела представителей Податной Инспекции из числа Инспекторов, избранных Всероссийским Съездом в центральный исполнительный орган Союза Инспекторов и их Помощников.
3. Институт Податных Инспекторов должен быть реорганизован и поставлен вне служебной зависимости от Управляющих Казенными Палатами и от Казенных Палат.
4. Назначение Министром Финансов на должности Податных Инспекторов и их Помощников, равно перемещения Податных Инспекторов и их Помощников должно производиться по общему кандидатскому списку, составленному на основании рекомендательных списков Губернских Съездов Податных Инспекторов и их Помощников.
5. Ревизии Податных Инспекторов и их Помощников должны производиться ревизорами в присутствии представителей местной Податной Инспекции. Копия отчета по ревизии сообщается обревизованному лицу.
6. Число податных участков должно быть заблаговременно, до 1 января 1918 г., приведено в соответствием с количеством возложенной на инспекторов работы, причем для определения размеров нормального подоходного участка, соответствующая нормам должны быть выработаны в Департаменте при обязательном участии представителей Податной Инспекции из числа лиц, избранных на Всероссийском Съезде Податных Инспекторов и их помощников в центральный исполнительный орган Союза Инспекторов.
7. Вознаграждение служащих в канцеляриях податных инспекторов должно быть доведено до такого размера, чтобы Податные инспектора не встречали затруднений материального характера при приглашении на службу в канцелярию подходящих для работы людей. Соответственные нормам вознаграждения должны быть выработаны в Департаменте при непременном участии означенных в предшествующем пункте представителей Податной Инспекции.
8. Учитывая важность возложенных на должностных лиц Податной Инспекции обязанностей, срочно необходимо перевести их материальное положение в возможное соответствие с чрезвычайной современной дороговизной и тем освободить их от материального гнета, стесняющего их служебную деятельность» [8, с. 116-118].
Решения съезда практически сразу же попытались провести в жизнь. Например, было принято решение о создании организации податных инспекторов в Ярославской губернии. В уставе Ярославского Союза отмечалось, что «Податная инспекция организуется в своей служебной деятельности на соответствующих новому государственному строю началах самоуправлению, в целях улучшения постановки податного дела и защиты своих интересов. Аппаратом самоуправления податных инспекторов, объединяющими ее служебную деятельность, учреждались - Податной совет и Податной комитет. Указанные учреждения имели право непосредственного отношения с организацией Всероссийского Союза Податных инспек-
торов, центральными учреждениями Министерства Финансов, всеми губернскими учреждениями и различными организациями, причем копии препровождает к Управляющему казенной палаты».
Высшей организацией самоуправления признавался податной съезд, на котором должны были разбираться и разъясняться в подробностях требования различных законоположений и инструкций, касающихся податного дела, «в целях правильного и единообразного их применения, а также разрешения недоумений и сомнений». Он же должен был определять порядок и способы исполнений, возложенных на податных инспекторов обязанностей, проводить обсуждение докладов по различным отраслям их деятельности, проектов мероприятий и циркуляров управляющего казенной палаты по общему направлению деятельности податной инспекции; давать оценку служебной деятельности отдельных членов податной инспекции и т. д. Кроме этого, особо отмечалось, что ведению съезда подлежат вопросы о назначении, перемещения и увольнении членов податной инспекции, эти заключения должны были передаваться управляющему казенной палаты, который информировал бы министра финансов [2. Л. 1-4].
Устав был передан для утверждения юридическому совещанию при Министерстве финансов, которое постановило, что «Проекты являются совершенно неприемлемыми как в виду полнейшего смещения понятий, положенных в их основу, так и ввиду явного противоречия их положений действительной постановки об организации органов административного управления вообще и податного надзора в частности» [2. Л. 19].
На совещании было отмечено, что податная инспекция есть орган исполнительной государственной власти и ее призвание «всецело определяется запросами центральной администрации и ее воззрениями на наиболее эффективный способ постановки податного надзора». Вместе с тем лица, составляющие податную инспекцию, являлись назначенными прямыми должностными лицами -чиновниками, осуществляющими в своей деятельности не свои самостоятельные интересы, а на интересы государства, причем лица эти объединяются между собой случайным признаком - назначением от правительства, и исполняют одни функции государственного властвования. «При таком служебном, не самостоятельном характере податной инспекции, применение к этой инстанции и ее деятельности начал самоуправления представляется совершенно невозможным» [2. Л. 19].
«Представляется не правильная попытка построить осуществление чужих интересов на началах самоуправления, т. к. эти начала могут иметь применение лишь там, где данное совещание имеет ясно сознаваемые самостоятельные интересы» [2. Л. 20]. Особо
юридическое совещание выделяло пункт, в котором говорилось о том, что в случае «не достижения согласия с управляющим казенной палатой, податные комитеты могут откладывать вопрос до ближайших податных съездов, где мотивируют постановления Министерства финансов». Совещанием подчеркивалось, что «эти пункты стоят в коренном противоречии с общепризнанными началами устройства административных органов власти и порядка их деятельности, признаваемыми действующим нашим законодательством. Вся ответственность за правильность и незамедлительность разрешения дел, подлежащих ведению тех или других установлений и должностных лиц, всецело возложено на их начальство (управляющего казенной палатой)» [2. Л. 21].
Однако этот спор так и остался незаконченным. Большевики, придя к власти в Октябре 1917 г., сохранили инспекцию и часть кадров, пожелавших работать в изменившихся условиях. Лишь в 1919 г. Департамент окладных сборов был преобразован в Главное налоговое управление Наркомфина РСФСР, а податную инспекцию переименовали соответственно в налоговую.
Список литературы
1. Государственный архив Российской Федерации (далее - ГАРФ). Ф. 6996. Оп. 1. Д. 531.
2. ГАРФ. Ф. 6996. Оп. 1. Д. 532.
3. Ефимкин А.П., Харламов В.А. Нижегородские мытари: 1885-1921. -Н. Новгород, 2000. - Т. 1.
4. Захаров В.Н., Петров Ю.А., Шацилло М.К. История налогов в России. IX - начало ХХ в. - М., 2006.
5. Истории налоговой политики России: конец XIX, XX и начало XXI столетия / отв. ред. И.В. Караваев. - М., 2008.
6. К пересмотру штатов податной инспекции // Спутник чиновника. - 1914. -№ 4. - С. 12-16.
7. Основные задачи податного и оценочного дела (руководство для податных инспекторов, земских и городских управ по разным вопросам податного и оценочного дела) / сост. П.Г. Гавриков. - Киев, 1912.
8. Первый всероссийский съезд податных инспекторов и их помощников. -М., 7-17 авг. 1917 г. - М., 1918.
9. Полное собрание законов Российской империи. - Т. 5. - СПб., 1887.
10. Сапилов Е.В. Государственные доходы, расходы, налоги в дореволюционной России. - М., 2001.
11. Толкушкин А.В. История налогов в России. - М., 2001.
12. Тропов И.А. Революция и провинция: Местная власть в России (февраль-октябрь 1917 г.). - СПб., 2011.
13. Честухин А.А. Практические приемы и указания по деятельности податного инспектора. - Харьков, 1911.
