CC BY
145
В. В. Леонов
ВОПРОСЫ ОБОРОНЫ И БЕЗОПАСНОСТИ В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ
В повседневной практической деятельности Федерального Собрания Российской Федерации вопросы правового регулирования обеспечения обороны и безопасности приобретают особое значение. Наличие и масштабы реально существующих угроз диктуют необходимость формирования максимально совершенного правового механизма противодействия новым вызовам, системы заблаговременного и оперативного предотвращения и нейтрализации угроз.
Практически на всех форумах, состоявшихся в последние годы в Совете Федерации и Государственной Думе (парламентских слушаниях, совещаниях, семинарах, "круглых столах)1, проведенными их профильными комитетами, отмечалось, что в Российской Федерации в сфере обеспечения обороны и национальной безопасности законодательная база сформирована и действует, но, вместе с тем, она нуждается в основательной переработке и совершенствовании как по форме, так и по содержанию.
Мониторинг, осуществленный в этот же период работниками аппарата Федерального Собрания, выявил отсутствие в законодательстве целостности и системности. Так, мониторинг антитеррористического законодательства свидетельствуют о том, что качество правового обеспечения в данной сфере по многим параметрам может быть существенно повышено. И, прежде всего, в радикальном изменении нуждался Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом". В нем фактически отсутствовали целостная система мер как предупредительно-профилактического противодействия терроризму, так и борьбы с ним, а также мер, направленных на ликвидацию последствий терактов. Не имели четкой правовой регламентации задачи и функции федеральных органов исполнительной власти "силового блока". Анализ показал, что необходима общефедеральная система прогнозирования и регулирования на ранней стадии социально-политических конфликтов, угрожающих безопасности государства и создающих почву для возможной террористической деятельности.
До настоящего времени отсутствует единая общепринятая методология ее формирования, не выработан понятийный аппарат, раскрывающий такие катего-
рии, как "национальная безопасность", "национальные интересы", "основные угрозы национальной безопасности", "обеспечение национальной безопасности", "стратегические цели России". В связи с этим, в российском законодательстве не только не раскрыто в достаточной степени содержание этих правовых категорий, но и не отражены реальные и действенные правовые механизмы адекватного противодействия новым вызовам и угрозам безопасности Российской Федерации.
После трагедии в г. Беслане был разработан и принят Федеральный закон "О противодействии терроризму" (2006 г.). В нем нашли отражение положения, предусматривающие введение особых правовых режимов защиты от террористических угроз, в том числе режимы террористической опасности, контртеррористической операции и чрезвычайного положения (что важно и для Вооруженных Сил). Включение в Закон указанных правовых норм и их законодательная регламентация имеют важное политическое и правовое значение, прежде всего, с позиции защиты граждан. Кроме того, данные режимы могут стать действенным инструментом консолидации сил в борьбе с терроризмом.
Давно назрела необходимость в принятии федерального закона "О национальной безопасности Российской Федерации", который призван закрепить реальные правовые механизмы адекватного противодействия новым вызовам безопасности Российской Федерации, определить юридическую ответственность должностных лиц, принимающих важные государственные решения в этой сфере, установить надежную и эффективную систему заблаговременного и оперативного предотвращения угроз безопасности Российской Федерации.
Остается недостаточной социальная защита лиц, осуществляющих борьбу с терроризмом и пострадавших в ходе проведения контртеррористических операций. Действенной мерой в этом направлении могло бы стать установление дополнительных выплат лицам, непосредственно осуществляющим борьбу с терроризмом, а также участвующим в проведении оперативно-служебных и боевых операций в условиях, сопряженных с реальным риском для жизни. Это способствовало бы укреплению кадрового потенциала органов, осуществляющих борьбу с терроризмом.
Немаловажное значение в борьбе с терроризмом и пропагандой экстремизма имеет позиция средств массовой информации при освещении ими событий террористического характера, а также степень ответственности журналистов за содержание и направленность представляемых материалов. Право населения и
средств массовой информации на получение и распространение законным путем информации об обстоятельствах террористической акции не подлежит сомнению. Однако, предание гласности такой информации должно исключать возможность ее использования террористами для достижения их целей, не затруднять реализацию контртеррористических операций и не ставить под угрозу жизнь и здоровье, как мирных граждан, так и сотрудников спецподразделений.
В целях совершенствования законодательства в сфере безопасности в 20052007 гг. парламентом был проведен ряд мероприятий, на которых особое внимание уделялось проведению оперативно-розыскной деятельности в зонах контртеррористических операций и консолидации международных усилий в противодействии терроризму и выработке концептуальных подходов формирования ан-титеррористического законодательства государств - участников СНГ, проблеме правового регулирования борьбы с международным терроризмом.
Например, 2007 году депутатский корпус продолжал уделять внимание ознакомлению с практикой правоприменительной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации по вопросам борьбы с преступностью и обеспечением общественной безопасности.
Так, 20-21 сентября 2007 г. в г. Петрозаводске состоялось выездное заседание Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности на тему "О состоянии и проблемах совершенствования правового регулирования общественной безопасности в Российской Федерации (на примере Республики Карелия)".
Актуальность указанной темы обусловлена тем, что эффективность обеспечения общественной безопасности напрямую зависит от правового регулирования в этой сфере. В настоящее время вопросы общественной безопасности, регламентируются многими нормативными правовыми актами, как федерального, так и регионального уровня. Следует отметить, что российское законодательство не содержит определения понятия «общественная безопасность». В статье 1 базового Закона Российской федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г. № 2446-1 закреплено общее понятие безопасности как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.
К основным объектам безопасности относятся: личность - её права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. При этом все указанные объекты в той или иной степени можно отнести к общественной
безопасности. Таким образом, общественная безопасность носит по-настоящему всеобъемлющий характер и затрагивает все направления жизнедеятельности государства и общества. Многоаспектность общественной безопасности, а также постоянный рост преступности вызывают необходимость постоянного совершенствования ее правового регулирования.
В ходе состоявшегося выездного заседания по основным направлениям обеспечения общественной безопасности выступили представители органов федеральной исполнительной власти, государственной власти Республики Карелия и науки. Основными темами выступлений являлись вопросы гармонизации законодательства в области противодействия преступности, терроризму и экстремизму, ксенофобии и межнациональной розни, совершенствования антикоррупционного законодательства, обеспечения безопасности дорожного движения, противодействия угрозам и рискам техногенного характера.
Обсуждение вопросов обеспечения общественной безопасности позволило выявить ряд актуальных проблем, требующих законодательного решения на федеральном уровне. В первую очередь к ним следует отнести существующий правовой пробел в определении понятия «общественная безопасность». Отсутствие единого понимания и трактовки указанного понятия являются сдерживающим фактором развития системы общественной безопасности, как на федеральном, так и на региональном уровнях, затрудняет правоприменение и тормозит законотворческий процесс в субъектах Российской Федерации. Во вторую очередь требует правового регулирования вопрос привлечения граждан к охране правопорядка.
Предложения по совершенствованию законодательства в сфере обеспечения общественной безопасности изложены в решении Комитета по итогам выездного заседания. Основными из них являются: предложение о разработке и утверждении новой редакции Концепции национальной безопасности, действующая редакция которой была принята в 1997 г., и сегодня не в полной мере отражает положение дел в сфере обеспечения безопасности государства; назрела необходимость принятия концептуального документа, определяющего основные понятия общественной безопасности и направления деятельности правоохранительных и иных органов по обеспечению общественной безопасности. Таким документом, по примеру Военной доктрины Российской Федерации, могла бы стать Доктрина (Концепция) общественной безопасности Российской Федера-
ции; подготовка и принятие федерального закона «Об участии граждан в охране правопорядка».
Указанное решение Комитета направлено в Администрацию Президента Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, в Совет Безопасности Российской Федерации, а также субъектам Российской Федерации, которые в свою очередь информируют Федеральное Собрание о результатах его рассмотрения.
Важной задачей, решение которой позволит повысить общее состояние безопасности является осуществление разумной миграционной политики, позволяющей использовать положительные экономические, демографические и иные эффекты миграции, а также обеспечение прозрачности миграционных процессов в стране. Продолжающаяся неэффективность отдельных направлений в миграционной политике государства оборачивается нарастанием внутренних угроз безопасности Российской Федерации вследствие слабо контролируемого потока мигрантов и роста преступности в их среде.
После принятия и вступления в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральных законов от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и от 10 января 2003 г. № 7-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" законодательно были установлены основания для осуществления административного выдворения и депортации иностранных граждан и лиц без гражданства. Основания для осуществления депортации иностранных граждан и лиц без гражданства установлены также в Федеральном законе от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 "О беженцах".
Однако механизмы осуществления этих процедур установлены недостаточно четко, что не позволяет в полной мере применять институт депортации в отношении соответствующих категорий иностранных граждан и лиц без гражданства.
Представляется, что упорядочению миграционных процессов на территориях государств - участников Содружества Независимых Г осударств будут способствовать рекомендации "О законодательном обеспечении регулирования миграционных процессов в государствах - участниках СНГ".
В целях совершенствования и дальнейшего развития действующего законодательства в сфере безопасности личности и государства целесообразно реализовать следующие перспективные задачи:
- ускорить рассмотрение и принятие федерального закона "О национальной безопасности Российской Федерации";
- активнее использовать Концепцию общего миграционного пространства государств - участников СНГ и Рекомендательного глоссария терминов и понятий как основы для дальнейшей работы по гармонизации национального законодательства стран Содружества в сфере регулирования миграции населения и синхронизации процедур, применяемых государствами Содружества, а также соответствующих перечней документов, применяемых государствами Содружества для регулирования данной сферы;
- ускорить работу по доработке проекта и принятию федерального закона "О противодействии коррупции", направленного на законодательное закрепление не только единого понятия "коррупция", но и перечня статей особенной части Уголовного Кодекса Российской Федерации, устанавливающих ответственность за преступления коррупционного характера, перечня субъектов, участвующих в реализации мер по противодействию коррупции, разграничения их компетенции.
Цель законодательного обеспечения обороны страны вытекала из программных установок государственной политики, а также приоритетов в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в Посланиях Президента Российской Федерации, и заключалась в создании и своевременном обновлении нормативной правовой базы - системы законодательных и других нормативных правовых актов, определяющих все аспекты реформирования Вооруженных Сил.
Созданная в Российской Федерации нормативная правовая база по вопросам военного строительства позволила сформировать военную организацию государства, обеспечить ее функционирование и определить структуру взаимоотношений между государственными органами, связанными с обеспечением военной безопасности страны. Принципиальным итогом работы законодателей за последние несколько лет стало принятие важнейших законов, а также ряда других документов, необходимых для обеспечения модернизации армии, таких, например, как Военная доктрина Российской Федерации, принятая в апреле 2000 г.
Вместе с тем, нормативной правовой базе, регулирующей вопросы модернизации армии, присущи, как и всему российскому законодательству такие серь-
езные недостатки, как несогласованность, противоречивость и фрагментарность. Кроме того, многие законодательные акты в данной сфере не имеют гарантированных механизмов их реализации.
Поэтому 2000-е годы выдались для Федерального Собрания весьма напряженными по корректировке действующего законодательства. Прежде всего, за этот период были внесены изменения и поправки в ряд важнейших федеральных законов, регулирующих обороноспособность Российской Федерации, в том числе, в базовый Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ "Об обороне" .
В целях модернизации армии были приняты пакеты законов по вопросам: воинской обязанности и призыва на военную службу, прохождения военной службы, образования военнослужащих, социальных гарантий военной службы, повышения дисциплины военнослужащих.
На заседании Совета Федерации 9 февраля 2005 г. в рамках "Правительственного часа" был рассмотрен вопрос "Итоги модернизации Вооруженных Сил Российской Федерации и перспектив их строительства", на котором выступил Министр обороны Российской Федерации С.Б. Иванов. Рассмотрение этого вопроса явилось логическим продолжением парламентских слушаний "Законодательные основы военной безопасности Российской Федерации: состояние и проблемы совершенствования", проведенных в ноябре 2004 г.
В развитие данной проблемы 21 июня 2005 г. в Генеральном штабе Вооруженных Сил Российской Федерации было проведено выездное закрытое заседание Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности по вопросу: "Проблемы и перспективы законодательного обеспечения строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации". В ходе заседания, нашли отражение наиболее острые проблемы законодательного обеспечения интеграции военной организации государства, первоочередные вопросы законодательного обеспечения строительства Вооруженных Сил, совершенствования принципов их комплектования и улучшения структуры, перспектив развития новых технологий и развития оборонно-промышленного комплекса.
В рамках Петербургского международного экономического форума неоднократно обсуждались тенденции развития оборонно-промышленного комплекса страны, система государственного управления данной сферы, нормативноправовые основы деятельности предприятий оборонных отраслей промышленности, а также вопросы государственного оборонного заказа.
Парламентом последовательно осуществлялся контроль за выполнением федеральной целевой программы "Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей" на 2004 - 2007 гг.
Однако нельзя ни обратить внимание на то, что в области строительства и подготовки Вооруженных Сил остается комплекс серьезнейших проблем, требующих оперативного вмешательства и разрешения. Сложилась парадоксальная ситуация - все силовые министерства и ведомства имеют законодательную основу своей деятельности в виде федерального закона, а Вооруженные Силы - нет. В этой связи назрела настоятельная необходимость серьезных подвижек в деле разработки проекта федерального закона "О Вооруженных Силах Российской Федерации". Данным законодательным актом будет продолжена линия на усиление централизации, повышение оперативности управления и, в целом, оптимизацию сферы национальной безопасности Российской Федерации.
В 2007 г. в сфере обороны основные усилия в своей деятельности парламент сосредоточил на следующих направлениях:
1. Совершенствование военной организации государства, отвечающей существующим угрозам и экономическим возможностям Российской Федерации.
2. Законодательное обеспечение участия Вооруженных Сил Российской Федерации в борьбе с терроризмом.
3. Выявление и разрешение проблем, связанных с реализацией Федеральной целевой программы «Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей на 2004-2007 годы».
В этой связи участие в законодательной деятельности осуществлялась через: во-первых, работу над проектами федеральных законов, имеющих самостоятельные предметы правового регулирования и относящиеся к законодательству об обороне и военной безопасности; во-вторых, совершенствование законодательства об обороне путём внесения изменений и дополнений в действующие федеральные законы; в-третьих, изучение и анализ существующей нормативноправовой базы в области обороны страны и определение направлений ее законодательного совершенствования; в-четвертых, мониторинг законопроектной и правоприменительной практики в зарубежных странах в военной сфере.
Приоритетом в деятельности являлась выработка предложений по дальнейшему совершенствованию нормативной правовой базы военной безопасности
Российской Федерации в части создания единой целостной системы, позволяющей регулировать широкий спектр правоотношений в указанной области.
Основное внимание обращалось на разработку и внесение соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство в целях исключения правовых коллизий и пробелов, устранения имеющихся противоречий, а также унификации терминов и понятий, применяемых в законодательстве об обороне. Изменения и дополнения вносились не только в законодательные акты, непосредственно относящиеся к обеспечению военной безопасности страны, но и в законы, относящиеся к другим отраслям, в том числе бюджетному, налоговому, административному, уголовному и другим.
В поле зрения законотворческой деятельности Федерального Собрания стоят и социальные вопросы. В этой части делается многое, но есть и проблемы.
Одной из причин пробуксовки военно-социальной политики как по отношению к контрактникам, так и другим категориям военнослужащих, является, ставшая уже "вечной", жилищная проблема. Последние решения руководства государства по преодолению этой проблемы, включающие жилищные сертификаты, иппотечно-накопительную систему, строительство собственными силами Министерства обороны, а также выделение служебного жилья внушают некоторую надежду.
Анализ многочисленных предложений по совершенствованию денежного довольствия и пенсионного обеспечения военнослужащих, позволяет высказать
ряд предложений.
Первое. Важно законодательно изменить структуру денежного довольствия военнослужащих, основу которого должны составлять достойные оклады по воинской должности и воинскому званию (не менее 80 % от общей суммы денежных выплат военнослужащим). Названное положение можно осуществить путем включения наиболее весомых дополнительных выплат в оклады по воинской должности и воинскому званию. При этом, повысив уровень денежного содержания военнослужащих минимум в 2 раза.
Второе. Необходимо решить вопрос с работающими военными пенсионерами, которым, помимо военной пенсии, следует при достижении определенного возраста (60 лет) выплачивать из Пенсионного фонда страховую часть трудовой пенсии. Такой законопроект в Правительстве имеется. На наш взгляд, в ближайшее время этот вопрос будет решен на законодательном уровне.
Третье. Предоставить военнослужащим и ветеранам военной службы статус федеральных льготников и восстановить отмененные социальные гарантии. Кроме того, восстановить почетное звание «Ветеран военной службы».
Четвертое. Урегулировать вопрос по зачету в страховой стаж жен военнослужащих периодов проживания в гарнизонах, где они не имели возможности трудоустроиться по специальности.
Пятое. Устранить неоправданное и существенное неравенство между денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил (и соответственно пенсий) и военнослужащих (пенсионеров) других федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная или приравненная к ней служба, а также военных судей и прокурорских работников.
В целях развития действующего законодательства, обеспечивающего модернизацию армии целесообразно реализовать следующие перспективные задачи:
- ускорить процесс доработки и внесения в Федеральное Собрание Российской Федерации проекта федерального закона "О Вооруженных Силах Российской Федерации";
- создать условия для восстановления престижности военной службы, сохранения и закрепления на военной службе профессиональных военных кадров; обеспечить укомплектованность войск, четкую регламентацию вопросов прохождения военной службы как по призыву, так и по контракту;
- предусмотреть законодательное регулирование процессов передачи технологий двойного назначения из оборонного сегмента в гражданский сектор;
- выработать предложения по уточнению действующей нормативной правовой базы с целью правового обеспечения разработки и перехода после 2010 года на новую перспективную систему подготовки и накопления мобилизационных людских ресурсов, соответствующую условиям развития Российской Федерации;
- разработать предложения по внесению изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и другие нормативные правовые акты, предусматривающих формирование системы долгосрочного программно-целевого планирования по системам вооружения, создаваемым для Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов;
- исключить внесение в законодательство изменений и дополнений, отменяющих, либо уменьшающих гарантии и льготы военнослужащим, если это не
компенсировано в полном объеме соответствующим повышением денежного содержания военнослужащим при индексации и обязательном ежегодном выделении в федеральном бюджете средств на эти цели.
Таким образом, анализ российского законодательства в области обороны показывает, что, несмотря на серьезные сдвиги в законодательном обеспечении обороны страны, пакет «военных» законов, регламентирующих это важнейшее направление деятельности государства, еще далек от совершенства и, как показывает практика, недостаточно эффективен. Несмотря на то, что многие законы приняты совсем недавно, ряд из них уже не соответствует реалиям времени.
Дальнейшее совершенствование нормативной правовой базы по обеспечению национальной безопасности возможно лишь при наличии основополагающей и научно обоснованной стратегии, отраженной в прагматичном документе практического характера. Стратегия обеспечения национальной безопасности должна обладать политико-идеологической направленностью, отражать общее видение направлений и подходов к обеспечению национальной безопасности, а также формулировать приоритетные задачи органам государственной власти. По своей сути этот документ должен быть понятен как всему российскому обществу в целом, так и отдельному гражданину в частности.
1 При подготовке статьи автор опирался на данные, содержащиеся в следующих источниках и литературе: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года о состоянии законодательства в Российской Федерации «Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики». М., 2006; Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года о состоянии законодательства в Российской Федерации «Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики». М., 2007; Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года о состоянии законодательства в Российской Федерации «Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики». М., 2008; Кукар А.А. Национальная безопасность Российской Федерации в прибрежных морских пространствах (правовой аспект): Монография. М., 2003; Материалы межведомственной военно-научной конференции «О совершенствовании военного планирования на основе программно-целевого метода и разработке (уточнении) соответствующей нормативной правовой базы (18.07.2006 г.). М., 2006; Научные основы национальной безопасности Российской Федерации: Материалы семинара, проведенного Комитетом Совета Федерации по обороне и безопасности 24 мая 2005 г. М., 2005; Озеров В.А. В интересах безопасности государства // Вестник Военного университета. 2007. № 3. С. 5-12; Озеров В.А. Военная реформа в Российской Федерации: конституционно-правовое обеспечение. М., 2001; Озеров В.А. Развитие оборонно-промышленного комплекса как фактор национальной безопасности государства // Оборонно-промышленный комплекс России. М., 2007. С. 125-128.
Например, см.: Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 31-ФЗ "О внесении изменения в статью 10 Федерального закона "Об обороне", создающий правовые основы применения Воо-
руженных Сил Российской Федерации для противодействия террористической деятельности; Федеральный закон "О внесении изменений в статьи 4 и 6 Федерального закона "Об обороне" (принят Государственной Думой 9 декабря 2005 года, Постановление № 2523-1У ГД), регулирующий вопросы установления штатной численности гражданского персонала в Вооруженных Силах Российской Федерации.
