CC BY
182
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2008. № 4 (17). С. 38-42. © А.В. Шевцов, 2008
УДК 342.9
ВОПРОСЫ КВАЛИФИКАЦИИ ОБЪЕКТИВНЫХ ПРИЗНАКОВ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ, ПРЕДУСМОТРЕННЫХ ЧАСТЯМИ 1, 2 СТАТЬИ 7.24 КОАП РФ
А.В. ШЕВЦОВ
Рассматриваются проблемы, возникающие при квалификации органами прокуратуры и судами объективных признаков правонарушений, предусмотренных частями первой и второй статьи 7.24 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.
Отсутствие до настоящего времени комплексных научно-правовых исследований и методических рекомендаций по вопросам квалификации проступков, посягающих на порядок распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, пользования указанным объектом, довольно негативно сказывается на работе органов прокуратуры и судебных органов.
Единой точки зрения об объекте правонарушения, предусмотренного ст. 7.24 Кодекса об административных правонарушениях (далее - КоАП) РФ, среди авторов научнопрактических комментариев не существует. Можно выделить, как минимум, три группы мнений:
1. Объектом правонарушения, предусмотренного ст. 7.24 КоАП РФ, являются отношения собственности [1];
2. Объектом правонарушения, установленного ст. 7.24 КоАП РФ, признается собственность, в частности федеральная собственность [2];
3. Объектом правонарушения по ст. 7.24 КоАП РФ выступает порядок распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, пользования указанными объектами [3].
Такой разнобой, на наш взгляд, вызван тем, что одна группа авторов имеет в виду родовой объект правонарушения по отношению к наказуемому деянию, предусмотренному ст. 7.24 КоАП РФ, другая группа - видовой, а третья - непосредственный объект. Таким образом, неустранимого противоречия между приведенными точками зрения нет.
Однако сложность в квалификации непосредственного объекта правонарушения, установленного ст. 7.24 КоАП РФ, всё же существует, поскольку в административном, как и в уголовном, законодательстве отсутствует четкая правовая характеристика родовых (собственности), видовых (федеральной собственности) и непосредственных объектов правонарушений.
Родовым объектом правонарушения, предусмотренного ст. 7.24 КоАП РФ, безусловно, являются отношения собственности, как это видно из названия гл. 7 КоАП РФ.
Видовым объектом данного правонарушения необходимо признать отношения федеральной собственности как части отношений собственности вообще наряду с отношениями собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности.
На наш взгляд, непосредственным объектом правонарушения, предусмотренного ст. 7.24 КоАП РФ, выступает порядок распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта.
Понятие «непосредственный объект правонарушения» не стоит путать с понятием «предмет правонарушения», правовая характеристика котрого имеет определяющее значение для квалификации правонарушения, предусмотренного ст. 7.24 КоАП РФ. Предметом данного административного правонарушения является объект нежилого фонда, находящийся в федеральной собственности.
К объектам нежилого фонда относятся: комплексы зданий, строений и сооружений; отдельно стоящие здания, строения и сооружения; встроенно-пристроенные нежилые помещения в объектах жилищного фонда; здания, строения и сооружения, отнесенные в установленном порядке к памятникам истории, архитектуры и культуры (в том числе нежилые помещения в жилых зданиях - памятниках); культовые здания, строения и сооружения.
Случается, что органы прокурорского надзора допускают грубые ошибки при квалификации предмета правонарушения, предусмотренного ст. 7.24 КоАП РФ, на стадии возбуждения дела об административном правонарушении.
К примеру, заместитель прокурора Ханты-Мансийского автономного округа нарушением порядка использования объекта нежилого фонда со стороны общества посчитал расконсервацию геологоразведочных скважин и осуществление добычи углеводородного сырья.
Арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для привлечения общества к ответственности по основаниям ч. 2 ст. 7.24 КоАП. По мнению суда, правоотношения по использованию нефтяных скважин нельзя квалифицировать как правоотношения по использованию нежилого фонда, поскольку нефтяные скважины относятся к сооружениям топливно-энергетических, металлургических, химических и нефтехимических производств, а нежилой фонд составляют помещения, дома, здания, не предназначенные для постоянного проживания граждан и используемые для нужд непромышленного характера [4].
Объективная сторона правонарушений, предусмотренных в:
1) ч. 1 ст. 7.24 КоАП РФ состоит в том, что виновный распоряжается объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, без разрешения специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти;
2) ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ состоит в том, что виновный использует объект нежилого фонда, находящийся в федеральной собственности: а) без надлежаще оформленных документов (в том числе без вышеуказанного
разрешения); б) с нарушением установленных норм и правил эксплуатации и содержания объектов нежилого фонда.
Квалификация административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.24 КоАП РФ, по объективной стороне. Как известно, квалификация по объективной стороне предполагает сопоставление признаков совершенного деяния с его юридической характеристикой, содержащейся в соответствующей статье КоАП РФ.
Однако в ст. 7.24 КоАП РФ лишь названы действия, но не раскрываются их характеристики. В этом случае, решая вопрос о признании или непризнании совершенных конкретных действий соответствующими признакам объективной стороны состава, правоприменитель должен прежде всего осуществить систематическое толкование понятий, указанных в Кодексе («распоряжение объектом нежилого фонда», «использование объекта нежилого фонда»), чтобы установить, какие действия охватываются этими терминами.
Несоблюдение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, обычно выражается в том, что виновный: продает, обменивает, вносит в уставный капитал хозяйственного общества, сдает объекты в аренду без согласия собственника; предоставляет объекты в аренду под видом совершения других сделок - хранения и т. п.
Одним из нетривиальных случаев распоряжения федеральным объектом нежилого фонда без разрешения специально уполномоченного органа государственной власти является ситуация, когда арендатор (индивидуальный предприниматель) передает указанное имущество субарендатору [5].
В соответствии с Примечанием к ст. 2.1 КоАП РФ лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несет административную ответственность как должностное лицо.
Анализ судебной практики показывает, что помимо договора аренды и субаренды объектов нежилого фонда, находящихся в федеральной собственности, более или менее часто встречаются договоры: о взаимном сотрудничестве, о совместной деятельности, имущественного найма, безвозмездного пользования, на право использования.
Мы поддерживаем мнение А.Н. Гуева о том, что под действие ч. 1 ст. 7.24 КоАП РФ подпадает, например, государственное унитарное предприятие, сдающее своё здание в аренду без согласия федерального органа исполнительной власти [6].
Однако арбитражные суды с подачи органов прокуратуры возлагают всё бремя административной ответственности исключительно на арендаторов, в то время как арендодатели, как правило, не несут никакой ответственности. Органы прокуратуры практически не выносят постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях в отношении должностных лиц по ч. 1 ст. 7.24 КоАП РФ [7], поскольку, видимо, не считают руководителей ФГУП и ФГУ субъектами правонарушения.
Квалификация административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ, по объективной стороне. Объективную сторону правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ, составляют два альтернативных противоправных действия. Не претендуя на полноту рассмотрения из-за ограниченного объёма работы, обратимся только к одному из них, первому.
Использование находящегося в федеральной собственности объекта нежилого фонда без надлежаще оформленных документов может осуществляться в передаче в пользование указанного объекта: без заключения договора аренды (иного договора); без документов о государственной регистрации договора аренды в установленном законом порядке; по договору аренды с истекшим сроком действия; без документов, подтверждающих согласие собственника федерального имущества.
Как правило, все эти действия сопровождаются тем, что виновное лицо не перечисляет плату за пользование государственным имуществом в федеральный бюджет, однако наличие этого условия совсем не обязательно для привлечения к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ.
В соответствии со ст. 655 ГК РФ передача нежилого помещения арендодателем и принятие его арендатором осуществляется по передаточному акту или иному документу, который должен быть подписан обеими сторонами. Если какая-либо из сторон уклоняет-
ся от подписания передаточного акта, это рассматривается как отказ стороны от исполнения своих обязательств по договору. Обязательство арендодателя считается исполненным после передачи объекта аренды арендатору и подписания передаточного акта.
Как утверждает А.Н. Гуев, оконченными все упомянутые правонарушения (и по
ч. 1, и по ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ) считаются с момента совершения любого из указанных нарушений [8].
Момент окончания правонарушения, совершенного по ст. 7.24 КоАП РФ, имеет большое значение для правильной квалификации деликта. Для того чтобы деликт считался оконченным, необходимы доказательства фактической передачи и использования нежилого помещения. Подтвердим это утверждение следующим примером из судебной практики:
«Арбитражный суд Приморского края пришел к правильному выводу, что указанный договор свидетельствует лишь о намерениях сторон вести совместную деятельность путём использования помещения столовой. Доказательств фактической передачи и использования предпринимателем названного помещения прокурором суду не представлено.
Установив обстоятельства дела и оценив совокупность представленных по делу доказательств, суд обеих инстанций сделал правильный вывод об отсутствии в действиях предпринимателя состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.24 КоАП РФ» [9].
При квалификации правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ, возникает непростой вопрос: как толковать понятие «надлежаще оформленные документы»? Следует отметить, что при возбуждении (рассмотрении) дел об административных правонарушениях органы прокуратуры (судебные органы) к таким документам чаще всего относят «разрешение специально уполномоченного органа государственной власти», указанное в ч. 1 ст. 7.24 КоАП РФ.
При толковании гражданского и административного законодательства мы пришли к выводу о том, что к надлежаще оформленным документам относятся:
1) трёхсторонний (письменный) договор аренды между собственником, арендодате-
лем (унитарным предприятием или федеральным учреждением) и арендатором.
Отсутствие договора является основанием для привлечения юридического лица к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.24 КоАП РФ [10];
2) документы о государственной регистрации договора аренды.
В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» именно государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права;
3) разрешение специально уполномоченного органа государственной власти - это не что иное, как согласие собственника федерального государственного унитарного предприятия или федерального государственного учреждения на сдачу нежилого помещения в аренду.
Юридически оно выражается в согласовании трехстороннего договора аренды с территориальным управлением Росимущества (которое и выступает в качестве третьей стороны договора). Впрочем, иногда договор остается двухсторонним, а формой выражения фактического согласия служит виза руководителя территориального управления Росимущества на договоре аренды.
Помимо Федерального агентства по управлению федеральным имуществом (Росимущества), к специально уполномоченным органам в отдельных случаях могут относиться Федеральное агентство по промышленности (Роспром) [11], Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА) [12] и любые другие агентства, осуществляющие функции по управлению государственным имуществом в подведомственной им сфере.
К примеру, Роспром является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом в сфере машиностроения, металлургической, химической, нефтехимической, биотехнологической, медицинской, легкой, лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей, авиационной, судостроительной, электронной промышленности, промышленности средств связи, радиопромышленности, промышленности
боеприпасов и специальной химии, химического разоружения, промышленности обычных вооружений [13].
Следует иметь в виду, что существует Перечень федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Роспрома, утвержденный распоряжением Правительства РФ [14].
Аналогичным образом существуют перечни федеральных государственных унитарных предприятий и (или) федеральных государственных учреждений и организаций, находящихся в ведении различных агентств и министерств, в отношении которых эти специально уполномоченные органы осуществляют функции по управлению государственным имуществом, в том числе дают разрешения на распоряжение федеральным нежилым фондом.
В этом случае агентство или соответствующее министерство выражает свое согласие (предварительное, последующее) на сдачу объекта нежилого фонда, находящегося в федеральной собственности, в официальном письме.
Таким образом, для разрешения специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти характерно именно письменное согласие (трехсторонний договор, визирование двухстороннего договора, письмо).
Для квалификации правонарушения, посягающего на использование объекта нежилого фонда, находящегося в федеральной собственности, имеет значение не только отсутствие разрешения специально уполномоченного органа исполнительной власти, но и сама процедура получения такого разрешения, срок оформления договоров аренды федерального имущества.
Процедура получения согласия собственника федерального имущества в части срока урегулирована малоизвестным (оно отсутствует в СПС «Гарант» и «Консультант-Плюс») Распоряжением Минимущества РФ от 28 июня 2001 г. № 1810-р «Об утверждении максимального срока оформления договора аренды федерального имущества».
Согласно этому распоряжению, максимальный срок оформления договоров аренды нежилых помещений и других объектов фе-
дерального имущества составляет один месяц. Исчисление срока начинается с даты представления арендатором (балансодержателем) полного пакета необходимых документов, соответствующих установленным требованиям (в том числе органов юстиции, осуществляющих регистрацию сделок с недвижимым имуществом).
В заключение отметим, что юридические составы правонарушений, предусмотренных ч. 1 и 2 ст. 7.24 КоАП РФ, и прежде всего такие их элементы, как объективная сторона, непосредственный объект и предмет правонарушения, решают задачи, связанные с квалификацией административных деликтов и привлечением виновных лиц к ответственности.
1. См., например: Гуев А.Н. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. -М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ»: Издательский Дом «ИНФРА-М», 2002. - С. 213.
2. См., например: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под ред. Ю.М. Козлова. -М.: Юрист, 2002. - С. 298-299.
3. См., например: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под общ. ред. проф.
Э.Н. Ренова. - М.: Норма, 2005. - С. 219.
4. См.: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 04.10.2004 г. № Ф04-7040/2004 (5089-А75-32) // СПС «КонсультантПлюс».
5. См.: Постановление ФАС Центрального округа от 18.01.2005 г. № А-62-5450/2004 // СПС «КонсультантПлюс».
6. Гуев А.Н. Постатейный комментарий к КоАП РФ. - М.: ИНФРА-М, 2002. - С. 213-214.
7. За исключением дел в отношении индивидуальных предпринимателей в случае совершения ими действий по распоряжению федеральным нежилым фондом (к примеру, субаренды) в пользу другого лица (как правило, такого же индивидуального предпринимателя).
8. Гуев А.Н. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. - М., 2002. - С. 214.
9. См. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 17.01.2007 г. № Ф03-А51/06-2/5274 // СПС «КонсультантПлюс».
10. См.: Постановление ФАС Поволжского округа от 01.04.2004 г. № А49-5/04-221АДМ/7; Постановление ФАС Московского округа от 22.04.2004 г. № КА-А41/2714-04 и др. // СПС «КонсультантПлюс».
11. См.: Постановления ФАС Уральского округа
от 07.12.2006 г. № Ф09-10821/06-С1; от
12.12.2006 г. № Ф09-11004/06-С1; от
16.01.2007 г. № Ф09-11881/06-С1; от
23.01.2007 г. № Ф09-12067/06-С1; от
19.02.2007 г. № Ф09-499/07-С1 // СПС «Кон-сультантПлюс».
12. См.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 23.05.2006 г. № А56-44708/2005 // СПС «КонсультантПлюс».
13. См.: Положение о Федеральном агентстве по промышленности, утв. постановлением Правительства РФ от 16 июля 2004 г. № 285 (с изменениями от 30 декабря 2005 г., 14 декабря 2006 г.) // СЗ РФ. - 2004. - № 25. -Ст. 2567.
14. См.: Распоряжение Правительства от 9 февраля 2005 г. № 149-р (с изменениями от 31 мая, 14 июня, 14 декабря 2005 г., 13 августа, 22, 28 декабря 2006 г., 6 апреля 2007 г.) // СЗ РФ. - 2005. - № 7. - Ст. 593.
