CC BY
214
imhi^si
УДК 657.375.1
https://doi.org/10.31775/2305- 3100-2018-3-78-82
ВНУТРЕННИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ (МУНИЦИПАЛЬНЫЙ) ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В КОНТЕКСТЕ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ
У.Ю. Рощектаева, С.А. Рощектаев
Финансовый университет при Правительстве РФ (Краснодарский филиал), Краснодар, Российская Федерация
Аннотация. В настоящее время вопросы формирования институциональной структуры обеспечения финансовой безопасности входят в число стратегических приоритетов государственной политики, что свидетельствует о достигнутом в обществе консенсусе относительно значительной роли России в мировой финансовой системе. Одним из первоочередных направлений деятельности российского государства является оптимизация структуры органов государственной власти с целью повышения эффективности и результативности их деятельности. Особое внимание в данном процессе отводится реформированию системы органов государственного финансового контроля. В современной экономике имеет место большой круг проблем и неточностей в законодательном регулировании финансового контроля со стороны государственных органов. Такая ситуация приводит к значительному снижению качества эффективности финансового контроля со стороны государственных органов. В связи с этим, возникает необходимость в изучении и утонении роли, функции и места органов, осуществляющих государственный (муниципальный) контроль, в институциональной структуре, определение важности участия таких органов в процессе рационального использования бюджетных средств, в формировании и обосновании методики и методологии контроля за эффективностью планирования и расходования бюджетных средств, а также мероприятия по предупреждению нарушения законодательства в бюджетной сфере.
Ключевые слова: государственный контроль, муниципальный контроль, органы государственного (муниципального) контроля
Для цитирования: Рощектаева У.Ю., Рощектаев С.А. Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в контексте становления институциональной структуры // Научный вестник Южного института менеджмента. 2018. №3. С. 78-82. ЬИрт/Моь огд/10.31775/2305-3100-2018-3-78-82 Конфликт интересов отсутствует
INTERNAL STATE (MUNICIPAL) FINANCIAL CONTROL IN THE CONTEXT OF THE FORMATION OF THE INSTITUTIONAL STRUCTURE
Ulyana Yu. Roshchektaeva, Sergey A. Roshchektaev
Financial University under the Government of the Russian Federation (Krasnodar branch),
Krasnodar, Russian Federation
Abstract. At present, the issues of the formation of the institutional structure of financial security are among the strategic priorities of state policy, which indicates the consensus achieved in the society on the significant role of Russia in the global financial system. One of the priority activities of the Russian state is to optimize the structure of public authorities in order to improve the efficiency and effectiveness of their activities. Particular attention in this process is given to the reform of the system of state financial control. In the modern economy there is a large range of problems and inaccuracies in the legislative regulation of financial control by public authorities. This situation leads to a significant reduction in the quality of the effectiveness of financial control by public authorities. In this regard, there is a need to study and clarify the role, function and place of bodies exercising state (municipal) control in the institutional structure, determine the importance of the participation of such bodies in the process of rational use of budgetary funds, in the formation and justification of methods and methodology for monitoring the
effectiveness of planning and spending of budgetary funds, as well as measures to prevent violations of legislation in the budgetary sphere.
Keywords: state control, municipal control, bodies of state (municipal) control
For titation: Roshchektaeva U.Yu., Roshchektaev S.A. Context of the formation of the institutional structure. Scientific bulletin ofthe Southern Institute ofManagement. 2018;(3):78-82. (In Russ.) https://doi.org/10.31775/2305-3100-2018-3-78-82
There is no conflict of interests
Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в институциональной структуре бюджетных правоотношений реализуется органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований) в рамках всего публично-правового образования. Данный вид контроля, прежде всего, имеет целью значительное уменьшение рисков незаконного и нецелевого расходования бюджетных средств, в т. ч. в части полномочий в области контроля в сфере закупок (письмо Минфина России от 28.01.2014 № 02-11-09/3021).
Согласно п. 3 ст. 265 БК РФ конкретные контрольные мероприятия проводят следующие органы, представленные в таблице 1.
Таблица 1
Органы, осуществляющие внутренний государственный (муниципальный) контроль
Федеральный уровень Уровень субъектов РФ и муниципальных образований
Органы финансового надзора
Федеральное казначейство Органы государственного (муниципального) финансового контроля субъектов (муниципальных образований)
Органы, осуществляющие кассовое обслуживание (проведение кассовых операций)
Федеральное казначейство Финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований (уполномоченные ими органами)
До 02 февраля 2016 года надзор осуществляла упраздненная ныне Служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор). Функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере переданы Федеральному казначейству [1].
В полномочия органа внутреннего финансового контроля субъекта РФ (муниципального образования) входит осуществление контрольных мероприятий в организациях госсектора того публично-правового образования, которое создало этот орган (письмо Минфина России от 26.12.2014 № 02-10-11/67828). Порядок осуществления полномочий органами внутреннего финансового контро-
ля субъектов РФ (муниципальных образований) определяется правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (местных администраций) (письмо Минфина России от 04.02.2016 № 02-10-06/5822).
Функции органов внутреннего и внешнего государственного (муниципального) финансового контроля отчасти дублируются. В целях исключения излишнего дублирования процедур контроля по отношению одних и тех же объектов контроля могут заключаться соглашения об информационном взаимодействии между такими органами (письмо Минфина России от 24.06.2013 № 02-07-10/23809). Кроме того, целесообразна координация работы по планированию контрольных мероприятий между территориальными органами федерального органа финансового надзора и органами финансового надзора субъектов РФ (п. 5 письма Минфина России от 04.08.2015 № 02-10-09/45065).
Финансовым органам возможно наделение полномочий по формированию внутреннего финансового контроля, предусмотренными ст. 269.2 БК РФ, однако это возможно только в случае исключения возможности возникновения конфликта интересов (письмо Минфина России от 30.10.2013 № 02-11-005/46166). Подразделения учреждений или лица, наделенные должностными обязанностями, в задачи которых входит осуществление контрольных полномочий, в обязаны иметь автономию, как организационную, так и функциональную, по отношению к подразделениям учреждения (должностным лицам), которые обязаны осуществлять формирование и организацию исполнения бюджетов и (или) ведение бюджетного учета (письма Минфина России от 25.11.2013 № 02-11010/50647, от 18.12.2013 № 02-06-010/54151).
Регулируетсядеятельность указанных выше органов следующими документами:
1) Положением о Федеральном казначействе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 № 703;
2) Правилами осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденными постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1092;
3) Административным регламентом, утвержденным приказом Минфина России от 20.03.2014 № 18н;
4) нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами местных администраций;
5) стандартами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, утвержденными в каждом публично-правовом образовании (п. 3 ст. 269.2 БК РФ).
Полномочия органов по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля включают:
а) Органы финансового надзора (ст. 269.2 БК
РФ):
1. Последующий контроль за соблюдением:
- бюджетного законодательства РФ;
- иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
2. Контроль за полнотой и достоверностью отчетности:
- о реализации государственных (муниципальных) программ;
- об исполнении государственных (муниципальных) заданий.
6) Органы, осуществляющие кассовое обслуживание (при санкционировании операций) (ст. 269.1 БК РФ):
1. Контроль за непревышением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями.
2. Контроль за соответствием содержания проводимой операции коду вида расходов бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе.
3. Контроль за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета.
4. Контроль за соответствием сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве по контракту сведениям о данном контракте, содержащемся в реестре контрактов
Проанализировав положения действующих федеральных законодательно-нормативных актов можно отметить, что органы финансового надзора имеют право проверять только использование субсидий, предоставленных из бюджетов, а также вопросы государственных (муниципальных) закупок. Соответственно, проверку операций бюджетных (автономных) учреждений по приносящей доход деятельности эти органы, как правило, осуществляют только в той мере, в которой подобная деятельность повлияла на исполнение государственного (муниципального) задания [2].
Кроме того, при проверках полноты и достоверности отчетности о реализации государственных
(муниципальных) программ может осуществляться проверка увязки целевых показателей программ, в рамках которых бюджетными и автономными учреждениями предоставляются государственные (муниципальные) услуги, с соответствующими показателями государственных (муниципальных) заданий (письмо Минфина России от 30.12.2013 № 02-01-009/58131; п. 48 Порядка, утв. постановлением Правительства РФ от 26.06.2015 № 640).
К полномочиям соответствующих органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля относится проверка соблюдения финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, а также достижения ими показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными программами (пп. «б» п. 7 Правил № 1092) [3].
Наделение органов финансового надзора такими правами не означает, что они могут осуществлять контроль за деятельностью государственных органов (органов местного самоуправления) иных публично-правовых образований (письмо Минфина России от 12.09.2014 № 02-10-10/45828). Дело в том, что соблюдение целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов является не полномочием государственных органов (органов местного самоуправления), а обязательным требованием, устанавливаемым при предоставлении трансфертов в соответствии с бюджетным законодательством. Об объеме полномочий органов финансового надзора субъектов РФ при осуществлении контроля за соблюдением органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов см. также письмо Минфина России от 30.04.2015 № 02-10-09/25199 и п. 4 письма Минфина России от 04.08.2015 № 02-10-09/45065.
Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе передать полномочия по внутреннему муниципальному финансовому контролю органам местного самоуправления муниципального района на основании соглашения, заключаемого в соответствии с БК РФ (ч. 4 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», далее - Закон № 131-ФЗ).
Возможность передачи полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органу внешнего государственного (муниципального) финансового контро-
ля действующим законодательством не предусмотрена.
Органам внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля представлены полномочия с целью осуществления контроля в сфере закупок (п. 3 ч. 1, части 8 и 9 ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, далее - Закон № 44-ФЗ; Правила № 1092). На муниципальном уровне функции по контролю в сфере закупок, предусмотренные ч. 8 и ч. 3 ст. 99 Закона № 44-ФЗ, могут быть возложены на один орган местного самоуправления (п. 90 письма Минэкономразвития России от 30.09.2014 № Д28И-1889).
Проверки могут проводиться как на этапе планирования (утверждения планов закупок и планов-графиков), так и на этапе исполнения контрактов (договоров).
В соответствии с частями 11.2, 27.1 ст. 99 Закона № 44-ФЗ Федеральное казначейство осуществляет контролирующие процедуры по проверке качества и эффективности проведения органами государственного (муниципального) финансового контроля, которые представляют собой органы (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций), контроля за соблюдением Закона № 44-ФЗ. При осуществлении Федеральным казначейством подобных проверок в отношении органов внутреннего муниципального финансового контроля применяются положения ч. 2 ст. 77 Закона № 131-ФЗ.
Кроме того, контроль в сфере закупок, предусмотренный п. 2 ч. 1, ч.ч. 5 - 7 ст. 99 Закона № 44-ФЗ, осуществляет Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами (п. 1, п. 5.15.5 Положения № 703).
Должностные лица Федерального казначейства вправе запрашивать и получать на основании мотивированного запроса в письменной форме информацию, документы и материалы, объяснения в письменной и устной формах, необходимые для проведения контрольных мероприятий (п. 10 Правил № 1092). При этом перечень запрашиваемых документов и материалов не ограничен - он определяется должностными лицами самостоятельно, исходя из предмета (направления) контрольного мероприятия (письмо Минфина России от 30.04.2015 № 02-10-07/25390). Аналогично, если иное не установлено нормативными актами субъекта РФ или муниципального образования, должностные лица органа финансового надзора самостоятельно определяют перечень информации, необходимой для проведения контрольных мероприятий. Контрольная деятельность органа финансового надзора по
фактическому изучению законности совершенных финансовых и хозяйственных операций может включать исследование документов, подтверждающих факт оказания услуг, выполнения работ, закупки товаров за счет бюджетных средств [4].
Органы финансового контроля осуществляют проверку исполнения объектом контроля бюджетного законодательства РФ во взаимосвязи с другими правовыми актами (в том числе, соблюдения положений Трудового кодексаРФ, региональных и других нормативных правовых актов) в целях подтверждения правомерности и полноты принятия (исполнения) обязательств учреждения. Например, при проведении проверки должны быть учтены положения нормативных правовых актов и локальных актов учреждения, регулирующих порядок направления работников в служебные командировки.
Федеральное казначейство вправе запрашивать у органов финансового надзора субъектов (муниципальных образований) РФ информацию и документы в целях осуществления анализа исполнения этими органами полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля (п. 3 ст. 157 БК РФ).
Таким образом, поскольку перечень необходимых и достаточных для осуществления государственного (муниципального) финансового контроля документальной базы и материалов не определен, должностные лица могут запрашивать у объекта контроля любые документы, материалы, необходимые для проведения контрольного мероприятия, в том числе учредительные документы, локальные акты организации и т.п. (письмо Минфина России от 03.04.2018 № 02-09-09/21626).
Представление информации, документов и материалов по запросам контролирующих органов, допуск их должностных лиц в помещения и на территории объекта контроля, выполнение их законных требований, является обязанностью объекта контроля. Непредставление или несвоевременное представление объектом контроля запрашиваемых сведений (информации), представление недостоверных сведений или не в полном объеме, воспрепятствование законной деятельности должностных лиц органов финансового контроля влечет ответственность по ст. 19.7 и по ст. 19.4.1 КоАП РФ (п. 3 ст. 266.1 БК РФ).
Объектами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются органы, организации, индивидуальные предприниматели и физические лица, перечисленные в ст. 266.1 БК РФ (п. 7 Правил № 1092).
К объектам контроля, в частности, относятся любые государственные (муниципальные) учреждения (казенные, бюджетные и автономные). При
этом в бюджетных (автономных) учреждениях целью проведения контрольных мероприятий является проверка полного и достоверного отражения информации в отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.
Методами осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля согласно п. 1 ст. 267.1 БК РФ являются:
- проверки;
- ревизии;
- обследования;
- санкционирование операций.
Санкционирование операций относится к
полномочиям Федерального казначейства (финансовых органов субъектов РФ или муниципальных образований) (п. 2 ст. 269.1 БК РФ, п. 5.15 Положения № 703).
К контрольным мероприятиям органов финансового надзора (плановым и внеплановым) относятся проверки (выездные и камеральные, встречные), ревизии, обследования (п. 2 ст. 269.2 БК РФ, п. 3 Правил № 1092). При этом в рамках камеральных и (или) выездных проверок могу проводится встречные проверки.
Таким образом, государственный (муниципальный) финансовый контроль представляет собой действующий механизм осуществления финансово-правовой политики, существенным инструментом финансового механизма в институциональной структуре. Его роль заключается в формировании эффективной реализации финансовой стратегии и тактики, рациональном и обоснованном распределении и использовании бюджетных средств. В настоящее время продолжается становление институциональной структуры бюджетной системы Российской Федерации.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Рощектаева Ульяна Юрьевна, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Экономика и финансы» Финансового университета при Правительстве РФ (Краснодарский филиал), г. Краснодар, Россия. Тел.: (906) 434 66 33, е-шаИ: [email protected]
Рощектаев Сергей Александрович, доктор экономических наук, профессор кафедры «Экономика и финансы» Финансового университета при Правительстве РФ (Краснодарский филиал), г. Краснодар, Россия. Тел.: (905) 470 45 37, е-шаИ: [email protected]
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Рощектаева У.Ю. Формирование достоверной финансовой отчетности в условиях инфляции. Дис. ... канд. экон. наук. Краснодар, 2006.
2. Рощектаев С.А., Костенко К.С. Мониторинг качества финансового менеджмента главных распорядителей средств краевого бюджета // Международная научно-практическая конференция по актуальным вопросам экономики и гуманитарных наук в 2015 году. Материалы научно-практической конференции. Краснодар: Краснодарский ЦНТИ, 2015. с. 196-199.
3. Меликсетян С.Н. Роль органов государственного финансового контроля в обеспечении финансовой безопасности России // Международный бухгалтерский учет. 2018. №13-14. С. 15-18.
4. Мамонова И.В. Прикладные аспекты налогового администрирования - грубое нарушение правил учета доходов, расходов и объектов налогообложения // Налоги и финансы. 2014. №1 (21). С. 13-19.
REFERENCES
1. Roshchektaeva U.Yu. Formation of reliable financial statements in conditions of [dissertation]. Krasnodar, 2006. (In Russ)
2. Roshchektaev S.A., Kostenko K.S. Monitoring the quality of financial management of the main managers of the regional budget. In: International scientific-practical conference on topical issues of economics and humanities in 2015. Krasnodar, Krasnodar Center for Science and Technology, 2015. p. 196-199. (In Russ)
3. Meliksetyan S.N. The role of state financial control bodies in ensuring the financial security of Russia. International accounting. 2018; (13-14):15-18. (In Russ)
4. Mamonova I.V. Applied aspects of tax administration-gross violation of the rules of accounting of income, expenses and objects of taxation. Taxes and Finance. 2014; (1):13-19. (In Russ)
Статья поступила в редакцию 2.08.2018
ABOUT THE AUTHORS
Roshchektaeva Ulyana Yuryevna, Candidate of Economic Sciences, assistant professor of the Department «Economics and Finance» of the Financial University under the Government of the Russian Federation (Krasnodar branch), Krasnodar. Ph.: (906) 434 66 33, e-mail: [email protected] Roshchektaev Sergey Alexandrovich, Doctor of Economic Sciences, professor of the Department «Economics and Finance» of the Financial University under the Government of the Russian Federation (Krasnodar branch), Krasnodar, Russia. Ph.: (905) 470 45 37, e-mail: [email protected]
