CC BY
87
ТУТИкоВА И.А., tutikovai@mail.ru Адъюнктура (докторантура); Нижегородская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации, 603950, г. Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3
TuTIKovA I.A.,
tutikovai@mail.ru
Postgraduate courses
(institution of doctoral candidacy);
Nizhny Novgorod Academy of the Ministry
of the Interior of the Russian Federation;
Ankudinovskoe highway 3,
nizhny novgorod, 603950,
Russian Federation
ВНЕСУДЕБНЫЙ ПОРЯДОК РАССМОТРЕНИЯ ЖАЛОБ УЧАСТНИКОВ УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ: ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ
Реферат. Рассматриваются проблемы контрольно-надзорного механизма на досудебных стадиях уголовного процесса. Проводится сравнительный анализ механизмов судебного контроля, прокурорского надзора и ведомственного контроля, осуществляемого руководителем следственного органа. отмечаются как преимущества, так и недостатки этих процедур в свете правоприменительной практики. Значительное внимание уделяется анализу судебной и внесудебной разновидностей жалобы. Делается вывод, что право на обращение с жалобой в компетентный орган есть элемент самозащиты субъектом своих прав и законных интересов в сфере уголовного судопроизводства, включая его досудебные стадии. Исследуются вопросы, связанные с выбором субъекта разрешения жалоб участниками уголовного процесса и лицами, вовлеченными в уголовно-процессуальные отношения. обосновывается необходимость ликвидации ведомственного контроля, субъектом которого является руководитель следственного органа, и передачи полномочий по разрешению несудебных жалоб в исключительное ведение органов прокуратуры. Подвергается критике современная организация прокурорского надзора и предварительного расследования, при которой роль прокурора принижена, а роль руководителя следственного органа, напротив, преувеличена. Предлагается сохранить полномочие по разрешению жалобы только за прокурором (руководителя следственного органа исключить), с одновременным четким разделением юрисдикции между судом и прокурором. обоснованы меры по повышению эффективности разрешения жалоб во внесудебном порядке (организационно-технические, уголовно-процессуальные и уголовно-правовые меры). Выражается солидарность с «Доктринальной моделью уголовно-процессуального доказательственного права Российской Федерации», разработанной нижегородской школой процессуалистов, подчеркивается связь высказанных предложений с заложенной в ней концепцией досудебного уголовного производства и института следственных судей.
Ключевые слова: жалоба, досудебные стадии, уголовно-процессуальные отношения, уголовный процесс, прокурорский надзор, ведомственный контроль.
EXTRAJUDICIAL ORDER TO RESOLVE COMPLAINTS OF THE PARTICIPANTS OF CRIMINAL PROCEDURAL RELATIONS: WAYS OF EFFICIENCY IMPROVING
Abstract. The issues of control and supervision mechanism's functioning at the pre-trial stages of criminal proceeding are considered. comparative analysis of mechanisms of judicial control, prosecutor's supervision and departmental control, exercised by the investigative body's head, is conducted. Advantages and disadvantages of these procedures in the light of law enforcement practice are noted. Judicial and extrajudicial types of complaints are analyzed. The right to bring a complaint to competent authorities is considered as an element of subject's protection of his/her rights and legitimate interests in the criminal proceedings' sphere, including its pre-trial stages. The issues, associated with choosing the subject of complaints' resolving by criminal proceedings participants and persons, involved in criminal procedural relations, are studied. The author proves the necessity to eliminate departmental control (conducted by the investigative body's head) and to empower prosecution bodies to resolve extrajudicial complaints. Existing organization of prosecutor's supervision and preliminary investigation (when the prosecutor's role is depreciated unlike the role of investigative body's head) is criticized. It's stated that only prosecutor (not the head of investigative body) should be empowered to resolve complaints. The powers of court and prosecutor should be accurately differentiated. Measures to improve the efficiency of extrajudicial complaints' resolving (organizational and technical, criminal procedural and criminal legal measures) are argued. The doctrine model of criminal procedural evidence law of the Russian Federation, developed by the Nizhny Novgorod processualists, is considered. The connection between
© 2015 LS&LP. Open Access. This article is distributed under the terms of the Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 Internationa! License (http://creativecommons.Org/licenses/by-nc/4.0/legalcode).
the author's proposals and model's conception of pre-trial criminal proceedings and the institution of co-investigating judges is noted.
Keywords: complaint, pre-trial stages, criminal procedural relations, criminal proceedings, prosecutor's supervision, departmental control.
В соответствии со ст. 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Все решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
На наш взгляд, право на обращение с жалобой в компетентный орган есть элемент самозащиты субъектом своих прав и законных интересов, в том числе в сфере уголовного судопроизводства. Обращаясь в суд с жалобой, человек борется за свои права, пусть даже ложно понятые, но при этом он объективно приводит в действие правовой контрольно-надзорный механизм восстановления справедливости, законности, прав личности. Таким образом, преследуя личные цели, он способствует становлению реального правопорядка, обеспечивает контроль за процессуальной деятельностью следователя, дознавателя.
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - УПК РФ) предусматривает возможность для участников уголовного процесса обратиться с жалобой на действия должностных лиц, ведущих предварительное расследование, к руководителю следственного органа, прокурору или в суд. Таким образом, УПК РФ дает исчерпывающий перечень государственных органов, в обязанности которых входит рассмотрение жалоб участников уголовного судопроизводства. Принципиальное различие между ними в том, что одни из них относятся к органам судебной власти, а другие - к органам исполнительной власти и прокуратуры. Исходя из общего смысла нашего закона и официальной правовой доктрины, следует признать приоритетность механизма судебного контроля по сравнению с потенциалом прокурорского надзора и ведомственного контроля в качестве процессуальной гарантии прав, свобод, законных интересов лиц и законности на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Очевидно, что данное принципиальное положение не подлежит пересмотру и составляет основу нашего уголовного судопроизводства.
УПК РФ не дает разъяснений по поводу того, что такое жалоба и чем она отличается от других обращений граждан в официальные органы. Общее указание на это есть в статье 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»*, где жалоба определяется как просьба гражданина о восстановлении или защите его прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
В научной литературе жалобу определяют по-разному [1, с. 132], но в целом есть общая позиция в понимании того, что жалоба, во-первых, является правопритя-занием, то есть официальным обращением с просьбой к органу, уполномоченному разрешить правовой вопрос, принять решение по такому вопросу, во-вторых, имеет ретроспективный характер: жалоба всегда направлена на то, что имело место в прошлом (этим она отличается от ходатайства, имеющего проспективную направленность).
По нашему мнению, жалоба - это один из видов обращения лица, выполненного в письменной форме и заключающегося в официальной просьбе о восстановлении или защите его прав, свобод, законных интересов или прав, свобод, законных интересов других лиц, которое подано в порядке, предусмотренном действующим Уголовно-процессуальным кодексом. Разумеется, жалоба должна быть подана субъекту, уполномоченному ее разрешать.
Следует заметить, что в обществе растет осознание значения института жалобы как средства самозащиты человеком своих прав в юридической среде. В большей степени это справедливо, конечно, по отношению к судебным жалобам. Не случайно в последнее десятилетие отмечается тенденция к увеличению числа обращений граждан в суды с жалобами в
* О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: федер. закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ: ред. от 24 нояб. 2014 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 19. Ст. 2060; URL: http://www.pravo. gov.ru (дата обращения 25 июня 2015 г.).
порядке ст. 125 УПК РФ: прирост составил 2,2 раза [2, с. 1]. Согласно данным, полученным нами в ходе диссертационного исследования, 96 % взрослых дееспособных граждан знают о наличии института жалобы в уголовном процессе, хотя только 37,4 % опрошенных изъявили готовность самостоятельно воспользоваться им в случае необходимости*. Эти показатели коррелируют с данными, полученными иными исследователями: 93,3 % опрошенных граждан осведомлены о своем праве на обращение за защитой нарушенных прав в суды Российской Федерации, а 91,5 % знают о праве на обращение за защитой нарушенных прав в Европейский суд по правам человека [3, с. 18].
Обращение с жалобой в суд означает выбор гражданином пути на самостоятельную защиту своих прав в споре с представителями государственной власти. обращение с жалобой к прокурору или руководителю следственного органа
- это, на наш взгляд, проявление более традиционного для нашего общества способа защиты своих прав, а именно: человек полностью доверяет и полагается на контрольно-надзорный публичный орган, отказываясь от самостоятельной борьбы и надеясь, что государство (чиновник) восстановит его в правах и обеспечит исполнение закона.
В этом плане следует указать на характерный для нашего правового развития правозащитный потенциал прокуратуры. Иллюстрацией доверия граждан к прокуратуре и их склонности к патерналистскому способу защиты своих прав служит то, что ежегодно в органы прокуратуры поступает свыше 3,5 млн обращений граждан. Благодаря жалобам за последние 3 года устранено 12 млн нарушений прав участников уголовного процесса [4, с. 12-14]. Показательно то, что при ответе граждан на вопрос: «Деятельность каких государственных органов, по Вашему мнению, имеет наибольшее значение для реализации Вашего конституционного права на обращение?»
- первой указали прокуратуру (51,2 %), а далее - суд (43,9 %), уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Федерации (30,3 %), органы внутренних
* Всего нами было опрошено 537 человек в Нижегородской области, Краснодарском и Ставропольском краях.
дел (29,4 %), федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации (27,3 %), иные структуры (2,7 %) [3, с. 19].
Аналогичные данные были получены и нами в ходе опросов граждан. Мы убедились в том, что приоритет по рассмотрению обращений граждан отдается органам прокуратуры и судам. Между тем увеличение поступления жалоб в указанные государственные структуры имеет двоякую природу. С одной стороны, это свидетельствует об укреплении судебной власти и усилении роли прокуратуры в правовос-становительной деятельности государства, а с другой стороны, подобная тенденция позволяет сделать вывод о том, что участники уголовного процесса сомневаются в объективности разрешения жалоб руководителем следственного органа, в том числе и по причине непрозрачности и неясности процедуры их рассмотрения.
В обществе небезосновательно распространено мнение о «круговой поруке» в правоохранительных органах, что сказывается на выборе субъекта рассмотрения жалобы. Опыт работы автора данной статьи в качестве следователя позволяет утверждать, что руководитель следственного органа заинтересован в том, чтобы при рассмотрении жалобы оправдать действия подчиненного ему следователя, допустившего нарушение закона. Ведь некачественная работа следователя свидетельствует и об упущениях со стороны самого начальника. По-видимому, руководитель следственного органа не всегда склонен уделять должное внимание разрешению жалобы, поскольку рассчитывает на то, что если заявителя не устроит его ответ, то последний всегда может обратиться к прокурору или в суд. В связи с этим, действительно, можно говорить об условной объективности разрешения указанным должностным лицом жалоб лиц на следователя.
Представляется, что, наделяя руководителя следственного органа полномочием по рассмотрению жалобы участника уголовного процесса, законодатель ставил цель сократить число жалоб, поступающих в прокуратуру или в суд, то есть создать некий фильтр. В основе подобного положения лежит концепция реформы предварительного расследования, реализованная Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уго-
ловно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"»*. Как известно, основной целью этой реформы было предоставление большей процессуальной самостоятельности следователю и независимости от прокурора [5, с. 66-70; 6, с. 114-116]**. В результате часть полномочий прокурора по процессуальному надзору за органами предварительного следствия перешла к руководителю следственного органа. Ожидалось, что отстраненность, невовлеченность прокурора в предварительное следствие сделают более объективным и беспристрастным прокурорский надзор; якобы нельзя одновременно осуществлять надзор и расследовать (руководить расследованием).
Однако реалии таковы, что подача жалобы руководителю следственного органа является лишь формальностью и совершается только для соблюдения своеобразной негласной последовательности (поэтапности) обращения в государственные органы по восстановлению нарушенного права. Это подтверждается данными, полученными по итогам обобщения судебного контроля, которые показывают, что каждая четвертая жалоба, по которой в порядке ст. 124 УПК РФ было отказано в удовлетворении, изначально является законной и обоснованной и должна быть удовлетворена во внесудебном порядке. Смеем предположить, что происходит сращивание прокурорского надзора и ведомственного контроля. А отдельные полномочия прокурора и руководителя следственного органа, в том числе и обязанность по рассмотрению жалоб, стали дублироваться.
Деятельность руководителя следственного органа не должна быть загружена рассмотрением жалоб участников уголовного процесса, а должна быть направлена на осуществление качественного ведомственного контроля за соблюдением законности его подчиненными. По этой
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. N 24. Ст. 2830.
** Мы вполне разделяем критические оценки этой реформы, которые даны в работах нижегородских процессуалистов, придерживающихся принципиально иной позиции относительно организации и деятельности обвинительной власти — субъекта публичного уголовного преследования.
причине предлагаем исключить руководителя следственного органа из числа субъектов рассмотрения жалоб, оставить данное направление исключительно органам прокуратуры. Можно привести несколько доводов в пользу этого. Во-первых, очень сложно убедить граждан в том, что руководитель будет беспристрастно рассматривать жалобу на подчиненного ему следователя; во-вторых, органы прокуратуры занимают особое место в системе правоохранительных органов и за долгие годы правозащитной деятельности заслужили уважение среди населения России; в-третьих, на сегодняшний день прокуратура ведет открытую, доступную для граждан статистику обращений, это свидетельствует о том, что механизм предоставления данной информации налажен, со стороны государства не потребуется новых расходов и перестановки кадров.
Признавая относительную результативность прокурорского надзора, считаем, что повысить эффективность рассмотрения обращения участников уголовного процесса к прокурору, в том числе с жалобами, можно путем введения электронной базы, в которой будут отражены фамилия, имя, отчество, сведения о должности прокурора, занимающегося разрешением конкретной жалобы, а также о том, какое решение принято по обращению. Данную информацию заявитель сможет получить при введении идентификационного номера, который будет предоставлен ему после подачи им жалобы. Отметим, что материалы проверки по жалобе также должны быть доступны для ознакомления указанному лицу, это позволит ему убедиться в том, что проверка действительно проведена и решение, принятое по жалобе, - не отписка.
В свою очередь, каждый заявитель должен быть предупрежден об ответственности за дачу в обращении ложных сведений. Соответственно, как нам представляется, жалоба должна подаваться только в письменном виде, несмотря на то, что Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» допускает возможность подачи жалобы через Интернет или устно, а УПК РФ не закрепляет форму, процедуру подачи и рассмотрения жалобы. Таким образом, наличие письменной жалобы,
сведения по которой не подтвердились, является основанием для проведения проверки в отношении лица, ее заявившего. Инициатором такой проверки может быть только должностное лицо, рассматривающее жалобу, если у него возникли сомнения в правдивости поступившего обращения или имеются фактические данные, подтверждающие, что жалоба носит надуманный, компрометирующий характер. Из этого следует, что каждый участник уголовного процесса, а также лица, вовлеченные в уголовно-процессуальные отношения, должны четко понимать и разграничивать свои права и обязанности, данные им определенным статусом в уголовном деле на стадии предварительного расследования.
Но прежде чем данный механизм станет эффективным, процедура разрешения жалоб должна стать доступной и понятной для того, кто обращается за восстановлением своих нарушенных прав и законных интересов. В связи с этим считаем необходимым, во-первых, исключить дублирование функций контрольно-надзорных органов, во-вторых, если уголовно-процессуальный закон предусмотрел различные механизмы обжалования и субъектов, уполномоченных разрешать жалобы, то каждый из них должен обладать четкой юрисдикцией. При этом, конечно, между ними должно быть тесное взаимодействие, ведь вся деятельность правоохранительных органов направлена на охрану и защиту прав человека и гражданина.
Подводя итог вышесказанному, можем утверждать, что возникла потребность внесения следующих изменений в действующий УПК РФ:
1. Исключить руководителя следственного органа из числа субъектов, уполномоченных разрешать жалобы лиц на решения, действия, бездеятельность следователей.
2. Оставить в качестве субъекта, уполномоченного разрешать такого рода жалобы, только прокурора.
3. Четко разделить между судом и прокурором юрисдикцию по рассмотрению жалоб участников досудебного уголовного производства.
4. Сохранить за судом юрисдикцию по вопросам, обозначенным в части первой статьи 125 УПК РФ.
5. Оставить за прокурором остальные спорные вопросы, которые могут стать предметом жалобы заинтересованного лица.
Полагаем, что такие меры позволят гражданам избежать неразберихи в определении органа, уполномоченного разрешать жалобы, и сократят повторное поступление жалоб, ранее рассмотренных руководителем следственного органа, в прокуратуру и далее - в суд. Необходимо также отметить, что реализация указанных мер будет успешной при одном условии -проведении реформы предварительного расследования. На наш взгляд, качественно преобразовать контрольно-надзорный механизм в досудебном уголовном производстве, приводимый в движение жалобами лиц, могли бы организация досудебного уголовного производства по типу «полицейского дознания» и введение института следственных судей. Обе эти меры предусмотрены в «Доктринальной модели уголовно-процессуального доказательственного права Российской Федерации», разработанной нижегородской школой процессуалистов [7]. В ней с очевидностью прослеживаются два принципиально различных контрольно-надзорных механизма: судебный контроль следственного судьи и надзор прокурора за следствием, под которым понимается производство следователем (оперуполномоченным) гласных и негласных следственных действий и иных действий обеспечительного характера.
Список литературы
1. Уголовный процесс России: учебник / А.С. Александров [и др.]; науч. ред. В.Т. Томин. М.: Юрайт,
2003.
2. Бондар А.В. Судебный контроль как средство правовой защиты участников уголовного судопроизводства от возможных нарушений при проведении предварительного расследования // Судебный вестник Нижегородской области. 2012. N 3 (29).
3. Беляков П.А. Защита прав граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления // Законность. 2014. N 4.
4. Чайка Ю.Я. Деятельность органов прокуратуры Российской Федерации по защите конституционных прав граждан // Прокурорская и следственная практика. 2014. N 1 (56). С. 12-14.
5. Александров А.С., Белов С.Д., Кухта А.А. Реформа предварительного расследования // Уголовное право. 2007. N 5.
6. Александров А.С., Поспелова Ю.С., Сивин И.А. Дифференциация форм прокурорского реагирования на неправомерные решения органа предварительного следствия // Юридическая наука и практика. Вестник Нижегородской академии МВД России. 2011. N 1 (14).
7. Доктринальная модель уголовно-процессуального доказательственного права Российской Федерации. URL: http://www.iuaj.net/node/1766 (дата обращения: 22 марта 2015 г.).
References
1. Aleksandrov A.S. [i dr.]. Ugolovnyy protsess Rossii [Criminal proceedings Russia]. Moscow, Yurayt Publ.,
2003.
2. Bondar A.V. Sudebnyy kontrol'kaksredstvo pravovoy zashchity uchastnikov ugolovnogo sudoproizvodstva ot vozmozhnykh narusheniy priprovedeniipredvaritel'nogo rassledovaniya [Judicial review as a remedy participants in criminal proceedings against possible violations during the preliminary investigation]. Sudebnyy vestnik Nizhegoro-dskoy oblasti - Judicial Herald of the Nizhny Novgorod region, 2012, no. 3 (29).
3. Belyakov P.A. Zashchita prav grazhdan na obrashchenie v gosudarstvennye organy i organy mestnogo sa-moupravleniya [Protecting the rights of citizens to appeal to the state bodies and local authorities]. Zakonnost'
- Legality, 2014, no. 4.
4. Chayka Yu.Ya. Deyatel'nost' organov prokuratury Rossiyskoy Federatsii po zashchite konstitutsionnykh prav grazhdan [The activities of the prosecution of the Russian Federation to protect the constitutional rights of citizens]. Prokurorskaya isledstvennayapraktika - Prosecutorial and investigative practice, 2014, no. 1 (56), pp. 12-14.
5. Aleksandrov A.S., Belov S.D., Kukhta A.A. Reformapredvaritel'nogo rassledovaniya [Reform of the preliminary investigation]. Ugolovnoepravo - Criminal law, 2007, no. 5.
6. Aleksandrov A.S., Pospelova Yu.S., Sivin I.A. Differentsiatsiya form prokurorskogo reagirovaniya na nepra-vomernye resheniya organapredvaritel'nogosledstviya [Differentiation of forms of prosecutorial response to unlawful decisions of preliminary investigation]. Yuridicheskaya nauka i praktika. Vestnik Nizhegorodskoy akademii MVD Rossii
- Legal science and practice:Journal of Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia, 2011, no. 1 (14).
7. Doktrinal'naya model' ugolovno-protsessual'nogo dokazatel'stvennogo prava RF [Doctrinal model of criminal procedure law of evidence of the Russian Federation]. Available at: http://www.iuaj.net/node/1766 (Accessed 22 March 2015).
