CC BY
24
В.Л. Семенов*
ВНЕШНИЙ ДОЛГ: РОССИЯ И ОПЫТ ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКИ
Международный финансовый кризис 1997-1998 гг., вызвав потрясения на финансовых рынках Азии и в других регионах мира, привел к серьезному ухудшению валютно -финансовой ситуации в России. Постоянно ведутся переговоры с внешними кредиторами об урегулировании российских внешних обязательств. Хотя в 90-е годы страна уже использовала зарубежный и накопила собственный опыт внешних заимствований и долгового урегулирования, для нее по-прежнему был бы полезен уникальный опыт, накопленный в ходе урегулирования долгового кризиса в Латинской Америке в 80-е и начале 90-х годов.
В 1993 г. Россия стала правопреемником всех долговых обязательств бывшего СССР, которые в сумме оценивались в 71-81 млрд. долл. К этому времени в структуре всего долга очень высокая доля приходилась на краткосрочные обязательства (около 20 млрд. долл.). В условиях обострившихся валютно-финансовых трудностей Россия неоднократно была вынуждена задерживать выплаты не только амортизации, но и процентов по кредитам. Ситуация напоминала то, что происходило в Латинской Америке в 1982-1985 гг., т.е. в самом начале долгового кризиса. Разница, однако, состояла в том, что к этому времени в мире и кредиторами, и должниками (в первую очередь латиноамериканскими) был накоплен огромный опыт долгового урегулирования, были созданы защитные механизмы, позволяющие существенно смягчить последствия неплатежеспособности даже крупного должника. К этому времени значительно увеличились ресурсы международных финансовых организаций, резервы коммерческих банков.
Иной была и ситуация в мировой экономике. В частности, начало — середина 90-х годов характеризовалась ростом в экономически развитых государствах, пониженными процентными ставками и высокими ценами на сырье, в том числе на нефть, в то время, как в начале 80-х годов мировая экономика была подвержена кризисным явлениям, ставки на ссудный капитал были высокими, а цены на сырье — низкими. Вместе с тем особенностью ситуации в России было то, что она (в отличие от латиноамериканских государств) вступила в МВФ, которому в вопросах долгового урегулирования принадлежит ключевая роль, только 1 июня 1992 г.
С самого начала переговоров с кредиторами Россия заняла позицию, предусматривающую безусловную выплату ею всех обязательств, а также достаточность правительственных гарантий при изменении сроков выплаты долгов. Со своей стороны Запад проявил понимание уникальности российской ситуации и политической значимости успешного осуществления рыночных реформ в России. Это выразилось, в частности, в рассмотрении вопросов, связанных с оказанием ей экономической помощи на заседаниях семерки с приглашением российского президента, в быстром принятии России в МВФ, формировании объемных пакетов кредитов, а также в предоставлении Парижским клубом десятилетней отсрочки по российскому долгу. В 1992 г. в соответствии с решениями "семерки" в Вашингтоне объем западной помощи России должен был составить 24 млрд. долл. Реально было получено 13,6 млрд. долл. в виде кредитов. Краткосрочные отсрочки по долгам составили 7,2 млрд. долл. Кроме того, 6 млрд. долл., предназначенные для фонда стабилизации, Россия сама решила не брать в связи со значительной инфляцией. Таким образом, в отличие от латиноамериканских стран (в начале 80-х годов), Россия в 1992 г. сразу же получила значительный объем кредитов правительств западных стран. Во взаимоотношениях с Россией страны Запада с самого начала делали основной акцент не на бесперебойное получение с нее платежей по долгу (что было характерно для позиции кредиторов в отношении латиноамериканских стран в начале 80-х годов), а на имеющие долгосрочный характер
* Семенов Виктор Леонидович, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Института Латинской Америки
РАН.
экономические и политические выгоды от реализации российских реформ и полнокровного включения России в мировую экономику^.
В начале 1998 г. внешний долг России оценивался в 130,8 млрд. долл. При этом задолженность самой России составляла 33,8 млрд. долл., а часть долга, перешедшая от бывшего СССР, — 97,8 млрд. долл. В середине 1999 г российский внешний долг увеличился до 150 млрд. долл. Анализ динамики обслуживания внешнего долга России в 1994-1997 гг. и структуры внешних кредитов, предоставленных ей в этот период, позволяет сделать два существенных вывода:
1) при обслуживании задолженности Россия стремится в первую очередь выполнить обязательства по займам, полученным ею после распада СССР, а платежи по долгу бывшего Советского Союза осуществляет по остаточному принципу; фактический коэффициент обслуживания российского долга (отношение платежей по обслуживанию к экспорту товаров и услуг) значительно отстает от расчетного и заметно уступает средней долговой нагрузке на экспорт государств Латинской Америки;
2) в структуре внешних заимствований велик удельный вес международных финансовых организаций, и их доля продолжает расти. В настоящее время ее величина значительно выше, чем у латиноамериканских государств в период выхода из долгового кризиса.
Задолженность России международным финансовым организациям (МВФ и МБРР) увеличилась с 3,54 млрд. долл. в начале 1994 г. до 17,4 млрд. долл. на 1.10.97 г. При этом удельный вес этих обязательств в общем объеме российского внешнего долга увеличился с 3,2% до более 13%. Еще, примерно, 2,75 млрд. долл. составляла задолженность России ЕБРР. Если учесть, что кредиты международных финансовых организаций Россия начала получать только с 1992 г., то их доля в притоке нового ссудного капитала в страну гораздо выше, чем удельный вес в накопленной задолженности. В частности, доля МВФ и МБРР в общем притоке кредитных ресурсов в Россию в 1994 г. составила 31%, а в 1997 г. — 43,4%. В странах Латинской Америки доля кредитов МБРР и МВФ в общем притоке ссудного капитала составила в среднем за период с 1987 г. по 1994 г., по нашим подсчетам, 20,4% при наибольшем значении в 23,2% в 1989 г. В последние годы, в связи с ростом латиноамериканских заимствований в форме облигационных займов на международных рынках капитала значение этого показателя заметно снизилось.
Важно отметить, что значение кредитов международных финансовых организаций не ограничивается просто самим размером предоставленных ресурсов. Как показал латиноамериканский опыт, можно говорить о двух аспектах их влияния на экономическое развитие государств: прямом и косвенном. Первое определяется достижением непосредственных целей предоставляемого финансирования, например, стабилизации валютных резервов, осуществления того или иного конкретного проекта. Вместе с тем, прямое влияние в большинстве случаев значительно уступает косвенному эффекту от получаемых займов. В нем (в этом эффекте), в свою очередь, также можно условно выделить две составляющие. Одна из них связана с выполнением условий финансирования, как правило, состоящих в осуществлении определенных мер в сфере экономической политики. На первом этапе урегулирования долгового кризиса в регионе предлагавшиеся меры (например, по достижению актива платежного баланса с целью увеличения выплат в счет обслуживания внешнего долга) отличались большей жесткостью, и их влияние на развитие стран региона нередко было негативным (декапитализация экономики, снижение темпов роста). В дальнейшем программы мер, включающие укрепление бюджетной дисциплины, изменение налогового законодательства, стимулирование экспорта, либерализацию цен, процентных ставок и многие другие, стали носить более гибкий и сбалансированный характер и, в конечном итоге, преследовали цель увеличения внутренних накоплений и повышения эффективности экономики. Представляется также существенным то, что и сами латиноамериканские страны научились вести переговоры с фондом и добиваться большего учета своих интересов в разрабатываемых программах. Хотя в ходе их осуществления имели место социальные издержки, можно говорить о положительном, в целом, эффекте от их реализации для экономического развития государств региона. Будучи одним из условий реорганизации задолженности и оказания помощи странам региона, они, как показывает, в частности, пример Чили, посредством укрепления рыночных начал в экономике, уменьшения размеров госсектора, либерализации внутреннего рынка, развития экспортных производств позволяют повысить эффективность экономической деятельности, платежеспособность государства, снизить уязвимость государств региона от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры, создать экономическую базу для решения социальных проблем.
Еще одним следствием получения финансовых ресурсов международных финансовых организаций является повышение доверия к экономике страны-рецептора, к ее государственным и частным институтам со стороны международных инвесторов, что сопровождается увеличением притока капитала, реорганизацией имеющейся задолженности, улучшением условий предоставления займов, и, в свою
4 Более подробно о структуре российского долга, условиях его погашения и переговорах по этому поводу см.: Хейфец Б. А. Внешний долг России: Структура, динамика, стратегия управления // Россия и современный мир. 1999, № 4.
очередь, оказывает влияние на внешнеторговые связи, передачу технологий и другие аспекты экономической деятельности.
Эти выводы в полной мере применимы и к России. Значение ее сотрудничества с международными финансовыми организациями не сводится только к получению от них на льготных условиях значительных финансовых ресурсов. Гораздо важнее то, что при их поддержке она смогла урегулировать свои обязательства перед Парижским и Лондонским клубами, стать полноправным членом Парижского клуба, повысить доверие международных инвесторов. В частности, с 1997 г. Россия начала получать облигационные займы на международных рынках капитала, которые в том же году составили 33% всего притока заемных ресурсов. Увеличился и приток в Россию прямых иностранных инвестиций.
Однако в 1998 г. финансовая ситуация в России стала неуклонно ухудшаться, что непосредственно связано с последствиями международного финансового кризиса. Только от снижения цен на нефть Россия потеряла в 1998 г. 6 млрд. долл. экспортных доходов. Эта сумма превышает все приходящиеся на указанный год выплаты по ее внешнему долгу. В связи с возникшей на международных рынках капиталов повышенной "нервозностью" Центральному банку России в целях предотвращения оттока капиталов неоднократно приходилось значительно повышать учетную ставку, которая в период с января по начало августа 1998 г. колебалась в диапазоне от 60% до 150%. Это предопределило быстрый рост платежей по обслуживанию внутреннего государственного долга. Сам же долг достиг 40 млрд. долл. По данным Министерства финансов России, на обслуживание всего государственного долга в течение первых 9 месяцев 1998 г. было потрачено 34% всех расходов государственного бюджета. Такого бремени страна долго выдерживать не могла, и в августе разразился тяжелейший кризис.
Для того, чтобы лучше разобраться в причинах столь неблагоприятного развития финансовой ситуации и в допущенных российскими руководителями ошибках и просчетах, представляется целесообразным сравнить ситуацию в России и в Бразилии — стране, сопоставимой с Россией по численности населения и уровню развития. Бразилия, так же как и Россия, испытала на себе негативные последствия мирового финансового кризиса, принимала меры по сдерживанию оттока капиталов и недопущению девальвации национальной валюты. В ноябре 1998 г. она получила от международных финансовых организаций и правительств западных стран пакет кредитов в объеме 41 млрд. долл., в марте, после девальвации в январе 1999 г. реала, ей выделен очередной транш в 9,3 млрд. долл. Можно говорить о начале позитивного перелома в финансово-экономической ситуации в этой стране.
Наглядное представление о сравнительной динамике финансовой ситуации в России и Бразилии позволяют получить данные о среднем спрэде (по отношению к облигациям Федерального казначейства США) на ценные бумаги, размещаемые этими двумя странами на международных рынках капитала. Согласно данным ЮНКТАД за сентябрь 1997 г., январь 1998 г. и июнь 1998 г., в России этот показатель непрерывно рос, составив в указанные периоды, соответственно, 311, 617 и 683 базисных пункта. В Бразилии динамика рассматриваемого показателя была значительно более благоприятна: увеличившись со 190 до 335, он затем понизился до 311 (см. График 1). Эти данные отражают сравнительный уровень доверия иностранных инвесторов и его изменение. Если в отношении России доверие инвесторов было неизменно ниже, чем по отношению к Бразилии, и его уровень постоянно сокращался, то в Бразилии в 1998 г. произошел позитивный перелом в оценке степени риска вложений в эту страну, и доверие инвесторов начало расти.
Значительные различия в уровнях доверия иностранных инвесторов и в траектории их изменения в течение рассматриваемого периода объясняются целым рядом факторов.
Если сравнить уровни долговой нагрузки (отношение выплат по внешнему долгу к экспорту) двух стран, то становится очевидным, что в Бразилии они значительно выше. В 1997 г. только платежи процентов по бразильскому внешнему долгу составили 23,7% к экспорту, в России же все платежи по долгу (включая амортизацию) составили в том же году 5,8 % ее экспорта. Очевидно, однако, что один только этот показатель не может в нашем случае служить критерием остроты долговой ситуации.
Прежде всего представляется важным отметить, что Бразилия к настоящему времени располагает гораздо более сильной и устойчивой финансовой системой, более совершенной системой сбора налогов. В частности, если сумма собираемых в России налогов за год не достигает и 10% от ВВП, то в Бразилии этот показатель более чем в два раза выше — 25-26%. О слабости российской финансовой системы свидетельствует тот факт, что объем обязательств российских банков (кроме Сбербанка) перед иностранными финансовыми институтами на 1 августа 1998 г. достигал 86% их совокупного капитала. В Бразилии на долю иностранцев приходится значительно меньшая доля внутреннего краткосрочного долга. В этой стране в руках нерезидентов находится лишь 10% деноминируемых в долларах краткосрочных облигаций (в этих облигациях вложения нерезидентов концентрируются в наибольшей степени), в то время как в России в середине 1998 г. на долю нерезидентов приходилось свыше 42% всего долга, аккумулированного в ГКО, или 17 млрд. долл. Именно невозможность осуществлять значительные выплаты по внутреннему долгу нерезидентам было решающим обстоятельством при объявлении Россией моратория по внешним платежам в августе 1998 г.
Бразилии удалось довольно быстро погасить первую волну "азиатского" финансового кризиса осенью 1997 г. путем повышения более чем в два раза (до 43%) учетной ставки, а также разработки пакета мер, позволявших получить за счет бюджетной экономии и роста налогообложения около 18 млрд. долл. к концу 1998 г. В результате проведения крупномасштабной приватизации государственного имущества прямые инвестиции в экономику Бразилии значительно увеличились и составили в 1997 г. 19,3 млрд. долл. (9,1 млрд. в 1996 г.). В сентябре 1998 г. в целях сдерживания оттока капиталов из страны бразильское правительство было вынуждено поднять учетную ставку до уровня более 40%. Однако "бегство" капиталов полностью остановить не удалось. Всего за период с апреля до начала ноября золотовалютные резервы Бразилии снизились с 75 млрд. долл. до 43 млрд. долл. 13 ноября было объявлено о предоставлении Бразилии Международным Валютным фондом, Всемирным банком и МАБР и правительствами западных стран пакета займов общим объемом в 41 млрд. долл. Важным условием его предоставления стало обязательство Бразилии снизить бюджетный дефицит, который в первой половине
1998 г. составил 7,3% ВВП. Бразилия приняла обязательство добиться положительного сальдо бюджета в
1999 г. (без учета платежей по обслуживанию государственного долга) в размере 2,6% ВВП. С этой целью правительство разработало программу, предусматривающую получение дополнительных ресурсов в объеме 23,5 млрд. долл. за счет увеличения сбора налогов (на 11 млрд. долл.) и мер экономии (12,5 млрд. долл.)
Для России многие достигнутые Бразилией показатели пока недостижимы. В частности, объем прямых иностранных инвестиций в российскую экономику составил в 1997 г. только 3 млрд. долл., а золотовалютные резервы, снизившись в августе 1998 г. до 8 млрд. долл., в середине 1999 г. составляли около 13 млрд. долл. В то же время учетная ставка в России в течение рассматриваемого периода была значительно выше — 60-150%. Не была готова Россия осенью 1998 г. и принять обязательство по достижению первичного профицита госбюджета в 1999 г. в размере 4% ВВП с указанием источников получения необходимых для этого ресурсов.
В число факторов, предопределивших недоверие инвесторов несмотря на выделение в июле 1998 г. России объемного финансового пакета, входят (и не в последнюю очередь) неустойчивая политическая ситуация, слабое правительство (известно, в частности, что накануне отказа иностранных инвесторов пролонгировать обязательства по ГКО Государственная Дума отклонила предложенный правительством пакет мер по увеличению сбора налогов), коррупция, недостаточная "прозрачность" российской финансовой системы, не позволившая международным финансовым организациям эффективно контролировать использование предоставленных финансовых ресурсов. По всем этим "параметрам" Россия также уступает в настоящее время Бразилии. Не следует сбрасывать со счетов и то обстоятельство, что Бразилия является импортером нефти и снижение цен на нее облегчило финансовую ситуацию в этой стране.
Подводя итог, можно утверждать, что основными факторами, "сработавшими" в 1998 г. в пользу Бразилии, были (по отношению к России): более устойчивая и совершенная финансовая система, включая систему сбора налогов, более устойчивая политическая ситуация, существенно меньшее участие нерезидентов во внутреннем краткосрочном долге, снижение международных цен на нефть. Россия не смогла устоять в условиях сочетания слабой внутренней ситуации и сильного негативного влияния внешнего финансового кризиса.
России к концу 1998 г. удалось договориться с иностранными кредиторами о схеме урегулирования задолженности по ГКО, а также о приходящихся на 1998 г. платежах по обязательствам Лондонскому клубу. В соответствии с соглашением, подписанным с клубом в октябре 1997 г., Россия в декабре 1998 г. должна была в счет обязательств перед международными коммерческими банками выплатить наличными 578 млн. долл., а еще 362 млн. долл. платежей переоформить в облигации Внешэкономбанка (ВЭБ). Однако российской стороне удалось добиться существенного облегчения условий оплаты, что практически выразилось в выплате наличными только 216 млн. долл. и переводе в облигации ВЭБ со сроком оплаты в 2015 г. обязательств на сумму в 724 млн. долл.
После объявления моратория по внешним обязательствам и девальвации рубля Россия перестала принадлежать к узкому кругу стран, которым ресурсы международных финансовых организаций выделялись в первую очередь. Теперь Россия потеряла статус "привилегированной" (в указанном выше смысле) нации, и ее место заняли другие страны, в том числе и Бразилия. Этим странам выделены и еще, возможно, будут выделяться объемные пакеты ресурсов. Необходимо также принять во внимание повышенную потребность в ресурсах со стороны некоторых развитых стран (прежде всего Японии) для преодоления последствий мирового финансового кризиса и осуществления в связи с этим структурных реформ в экономике. На выделение кредитов России уже оказывают и будут еще некоторое время оказывать негативное влияние и такие факторы, как возобновление военных действий в Чечне и неожиданная отставка М.Камдессю, который немало способствовал в прошлом их получению. Об этом свидетельствует и затяжка с выделением первого транша в 640 млн. долл. из нового резервного кредита МВФ России в 4,5млрд. долл., одобренного в июле 1999 г.
России, очевидно, при осуществлении в ближайшие годы своих программ выхода из кризиса и развития экономики необходимо в большей мере ориентироваться на собственные ресурсы. Учитывая специфику российской ситуации, при решении данной проблемы представляется необходимым больше внимания уделять не техническим вопросам реорганизации долговых обязательств, а структурным реформам в экономике, которые бы позволили активизировать внутреннее производство, произвести совершенствование финансовой системы (включая банковскую систему и систему сбора налогов) увеличить ее "прозрачность". Снижение долгового бремени невозможно без соблюдения финансовой дисциплины, проведения бездефицитной бюджетной политики. Основной проблемой России является не изыскание внешних заемных ресурсов само по себе, а, прежде всего, их эффективное использование. Внешние займы часто используются на исполнение бюджетных обязательств, а некоторая их часть вообще оказывается за пределами страны. Необходимо пересмотреть роль краткосрочных кредитов с тем, чтобы избежать уязвимости страны при погашении краткосрочных обязательств в будущем.
Если сопоставить те объемы платежей по долгу, которые должна была бы осуществлять ежегодно Россия в начале следующего столетия без учета возможности пролонгирования ею своих обязательств, с экспортом, то долговое бремя станет вполне соизмеримым с тем, которое несли латиноамериканские страны в период долгового кризиса — 40-50%. Решение проблемы региональной задолженности тогда было найдено в использовании различных вариантов снижения долга: конверсии долга в акции и облигации, выкупе долговых обязательств со скидкой, снижении процентных ставок. Эти формы снижения долгового бремени использовались применительно к государствам региона как по отдельности, так и в виде пакета взаимосвязанных мер, в частности в рамках так называемого плана Брейди. Острота российской долговой ситуации позволяет России добиваться от западных кредиторов использования аналогичного подхода к себе. Речь, в первую очередь идет о снижении обязательств, которые достались России от Советского Союза. Осенью 1999 г. на переговорах с Лондонским клубом Россия впервые официально поставила вопрос о списании значительной части из задолженности в 32 млрд. долл. обязательств бывшего СССР. Ведутся нелегкие переговоры. Вместе с тем очевидно, что кредиторам в сложившейся ситуации выгоднее иметь твердые гарантии по сниженному долгу, чем с существенно большим риском находиться неопределенное время в ожидании выплат по всей сумме обязательств.
Сравнение опыта государств Латинской Америки с российской ситуацией позволяет сделать вывод о наличии у России значительных неиспользуемых резервов в управлении внешним долгом. Они состоят, прежде всего, в недостаточном использовании конверсии внешнего долга в акции и операций по выкупу российских долговых обязательств со скидкой. В частности, за счет конверсии в акции в период с 1985 г. по 1989 г. было обеспечено свыше 55% всего снижения долга (18,4 млрд. долл. из 33,1 млрд. долл.) Бразилии, Чили, Мексики и Аргентины. Погашение внешних обязательств акциями (российских банков) уже использовалось в качестве одного из вариантов оплаты просроченной российской задолженности по ГКО.
При урегулировании двусторонних государственных обязательств России необходимо расширять практику оплаты долга товарными поставками, применявшуюся при урегулировании долга с восточноевропейскими странами, Южной Кореей и некоторыми другими государствами.
Следует также активизировать переговоры с развивающимися государствами по возврату их долгов, накопившихся в период существования Советского Союза. Этому должно способствовать и членство России в Парижском клубе с декабря 1997 г. В число "перспективных", с этой точки зрения, стран в ближайшие годы могут войти Ирак и Ливия, в случае снятия с них международных санкций.
