CC BY
17Внешнеполитический поворот России: куда ведёт новая дорога?
Сергей Константинович Песцов,
д-р полит. наук, профессор
Конфликт на Украине, присоединение Крыма к России, последовавшие за этим санкции и контрсанкции за короткое время привели к заметному охлаждению отношений РФ с Западом и активизации российских усилий по поиску возможных союзников в других частях света. Многочисленные публичные заявления и демонстративные шаги Москвы, призванные подчеркнуть смену вектора внешнеполитической активности РФ, дали основание многим отечественным и зарубежным комментаторам для характеристики наметившихся во внешней политике России перемен как «поворота на Восток» или «разворота в сторону Азии».
Однако, суммируя внешнеполитические шаги РФ последнего времени, довольно сложно согласиться с тем, что её новую международную политику в действительности характеризует стремление к радикальной переориентации на Восток. Более того, даже та часть инициатив, которая внешне соотносится с такой стратегией, существенным образом отличается от прежних представлений о целях и задачах интеграции России в АТР. Что же в действительности представляет собой оформляющаяся сегодня внешнеполитическая стратегия РФ, и каковы место и роль в ней так называемого восточного вектора?
Внешнеполитическая стратегия РФ:
прежние региональные приоритеты и новые тактические задачи
т~ч • • и и и и и
Всё более очевидной чертой российской внешней политики в последнее время становится не её радикальная географическая переориентация, а, скорее, новые тактические цели и задачи, которые ранее если и содержались в официальном дискурсе, то в неявной форме. Региональные внешнеполитические приоритеты РФ, по сути, остаются неизменными на протяжении довольно долгого времени. АТР, как можно увидеть, традиционно отводится третья по значимости позиция после СНГ и ЕС. Кризисный во взаимоотношениях России и Запада 2014 г. в этих приоритетах мало что изменил. Так, в течение этого года Президент РФ В. Путин нанёс девять визитов в страны ближнего зарубежья (шесть из них - в Белоруссию), шесть - в европейские страны, пять раз посетил государства АТР, причём три из пяти его визитов были связаны с участием в работе международных организаций (Форум АТЭС 9-11 ноября в Китае и Саммит G20 15-16 ноября в Австралии).
Но если в пространственном (региональном) аспекте перемены в российской внешней политике последнего времени не всегда заметны, то с точки зрения её
содержательного наполнения изменения очевидны. В рамках первого регионального приоритета - пространства СНГ - основные усилия РФ в 2014 г. были связаны с ускоренной и демонстративной мобилизацией оставшихся соратников. Для этого России потребовалось не только заключить договор о создании Евразийского экономического союза (ЕАЭС) с двумя наиболее последовательными партнерами - Белоруссией и Казахстаном, не только сохранить хрупкое единство до вступления этого соглашения в силу, но и привлечь к новому объединению колеблющихся союзников 1. Основным инструментом интеграции остатков постсоветского пространства, как и раньше, выступала «покупка» Москвой лояльности потенциальных партнеров.
Отнюдь не исчез и даже не уменьшил свою важность для российской внешней
и и 1—1 -»—V и
политики и второй региональный приоритет - Европа. В этом случае основной акцент был перенесен на поиск и актуализацию внутренних противоречий, способных ослабить общую позицию европейских государств. Опять же здесь нет ничего нового, отличие сводится лишь к интенсивности предпринимаемых в этом направлении усилий. Россия пыталась, иногда успешно, использовать тактику игры на внутриевропейских противоречиях ещё в период первой и второй «газовых войн» с Украиной, и теперь эта тактика превращается в главный инструмент внешней политики РФ на европейском направлении.
Разворот России к Азии: новое наполнение старой идеи
Идея укрепления РФ своих позиций на Востоке имеет весьма продолжительную историю. Отсчёт этому следует вести с первого обозначения тихоокеанских приоритетов внешней политики России, определения поэтапного подключения страны к интеграционным процессам в АТР тогда ещё Генеральным секретарем ЦК КПСС М. Горбачевым в далёком 1986 г. В 1987 г. была принята «Долговременная государственная программа комплексного развития производительных сил Дальневосточного экономического района, Бурятской АССР и Читинской области на период до 2000 г.», предполагавшая нарастить за пятнадцать лет на Дальнем Востоке экономический потенциал, равный накопленному в регионе за весь предыдущий советский период 2. Реализация этой программы с самого начала столкнулась с серьёзными трудностями, которые привели к её провалу.
Однако с тех пор российской руководство неизменно и всё более настойчиво подчёркивает стратегическую важность этой задачи. В основе идеи разворота России к Азии с самого начала лежали два взаимосвязанных соображения. Первое основывалось на признании факта сосредоточения в восточных районах
1 Договор о создании ЕАЭС был подписан 29 мая 2014 г. в Астане (Казахстан) и вступал в силу 1 января 2015 г.
2 Савченко А.Е. Почему программы развития Дальнего Востока не работают? // Россия и Китай: история и перспективы сотрудничества: материалы IV международной научно-практической конференции (Благовещенск - Хэйхэ - Харбин, 14-19 мая 2014 г.). Вып. 4 / Отв. ред. Д.В. Буяров и Д.В. Кузнецов. Благовещенск: Изд-во БГПУ, 2014.
уникальных природных и иных ресурсов, освоение которых способно обеспечить рывок в экономическом развитии страны. Второе базировалось на представлениях о наличии внешних (экспансия соседей) и внутренних (сепаратизм) угроз этим районам. В 1990-е гг. содержание российской «восточной» стратегии определялось главным образом противостоянием угрозам, возможность нейтрализации которых связывалась с экономическим подъёмом в Сибири и на Дальнем Востоке. Ускоренное развитие этих территорий призвано было ослабить возможные сепаратистские настроения и предотвратить вероятную экспансию со стороны
U TT U 1 U U
некоторых азиатских соседей. Не случайно миф о «китайской угрозе», практически забытый сегодня, в 1990-х гг. имел в России довольно широкое хождение.
По мере упорядочения внутренней ситуации в РФ и достижения всё более очевидных экономических успехов странами Азиатско-Тихоокеанского региона, представления об угрозах начинают отходить на второй план, уступая место идеям использования для развития восточных территорий возможностей, предоставляемых быстро растущими рынками АТР. Новая президентская программа «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 гг.» уже не предполагала самостоятельного рывка в развитии восточных районов, но ориентировалась на стабилизацию там экономической ситуации с помощью разработки и экспорта природных ресурсов. Реализация этой программы должна была обеспечить высокие темпы роста дальневосточной экономики, существенно превышающие среднероссийские. На практике же в период 1996-2002 гг. валовой региональный продукт сократился на 12,3%3.
Тем не менее РФ продолжала настойчиво наращивать инвестиции в экономику Дальнего Востока, в результате чего с 2002 по 2012 г. они увеличились в 13,3 раза 4. Но теперь эти инвестиции рассматривались федеральной властью уже не как средство экономического спасения Сибири и Дальнего Востока, а как инструмент реализации имеющегося у России потенциала, позволяющего ей не просто интегрироваться в АТР, но и существенным образом укрепить там свои позиции. Федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 г.», введённая в действие в апреле 1996 г., своей основной целью имела формирование необходимой инфраструктуры и инвестиционного климата для развития приоритетных отраслей Дальнего Востока и Забайкалья «с учётом геостратегических интересов и обеспечения безопасности Российской Федерации». Одновременно с этим постепенно меняется понимание российским руководством и самого потенциала, позволяющего рассчитывать на укрепление международных позиций России как на восточном, так и на западном направлениях. Под ним всё больше подразумеваются энергоресурсы, которые могут не только обеспечить финансовое благополучие, но и стать эффективным внешнеполитическим оружием. Неудивительно, что все
3 Стенографический отчёт о совещании по проблемам социально-экономического развития Дальневосточного федерального округа. 23 августа 2002 г. URL: http://archive.kremlin.ru /appears/2002/08/23/1620_type63378type63381_29304.shtml (дата обращения: 22.01.2015)
4 Савченко А.Е. Почему программы развития Дальнего Востока не работают?..
достижения последних лет, касающиеся российского прорыва в Азию, так или иначе связаны с нефтью и газом. Это проекты «Сахалин-1» и «Сахалин-2», строительство двух очередей нефтепровода «Восточная Сибирь - Тихий океан» и завода по производству сжиженного природного газа «Сахалин - Энерджи», расширение дальневосточных портовых мощностей по экспорту угля и проект сооружения магистрального газопровода «Сила Сибири».
Предположение о широких возможностях, которые способно открыть перед Россией обладание этим оружием, нашло своё отражение и в официальных документах, определявших контуры общей внешнеполитической стратегии страны. Вместо задачи «укрепления многосторонних начал в мировых делах», заявленной в Концепции внешней политики РФ 2008 г., в аналогичном документе 2013 г. Россия анонсирует задачу «формирования новой универсальной системы международных отношений»5. Соответственно, восточные территории теперь рассматриваются в качестве одного из важных опорных плацдармов, облегчающих решение этой задачи. Однако масштабные цели всё более отрываются от реальности. В 2013 г. при подведении итогов выполнения ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 г.» выяснилось, что за последние пять лет выполнить удалось лишь 37% предусматривавшихся ею мероприятий. Несмотря на это, созданное в 2012 г. Министерство по развитию Дальнего Востока представляет ещё более грандиозный проект государственной программы до 2025 г. с объёмом государственного финансирования в 38 трлн руб., что, исходя из анализа, в 14 раз превышает долгосрочные расчётные возможности российского бюджета 6.
Радикально изменившаяся внешняя и внутренняя конъюнктура уже привела к сжатию этого проекта до довольно скромного плана инвестиций в инфраструктуру
п
региона в размере 500 млрд руб., рассчитанного на период до 2018 г. Одновременно с этим очевидными становятся и некоторые другие перемены в восточной стратегии РФ.
Во-первых, наблюдается определённая трансформация текущих целевых ориентиров в азиатско-тихоокеанской внешней политике страны. Очевидно, что сегодня речь идёт уже не столько об интеграции в геополитическое пространство АТР или о стремлении к укреплению многостороннего сотрудничества. Главной задачей, как и на Западе, становится спешное и демонстративное укрепление контактов с возможными партнёрами в регионе, которые если и не поддерживают РФ в её противостоянии на Западе, то хотя бы сохраняют видимость нейтралитета.
5 См.: Концепция внешней политики Российской федерации 15 июля 2008 г. // KREMLIN.RU: официальный сайт Президента РФ. URL: http://kremlin.ru/acts/785 (дата обращения: 12.04.2012); Концепция внешней политики Российской федерации 12 февраля 2013 г. // MID.RU: официальный сайт Министерства иностранных дел Российской Федерации. URL: http://www.mid.ru/brp_4.nsf/newsline/6D84DDEDEDBF7DA644257B 160051BF7F (дата обращения: 12.04.2012).
6 Савченко А.Е. Почему программы развития Дальнего Востока не работают?..
7 На Дальний Восток денег нет // INTERFAX.RU: Интерфакс. URL: http://www.Interfax.ru/business/298726 (дата обращения: 04.10.2014).
Довольно прозрачно охарактеризовал меняющиеся целевые приоритеты российской политики в Азии Д. Медведев. Одновременно с призывом не рассматривать её как «бессмысленную месть Европе» он акцентировал внимание на следующем: «...усиление нашей страны в Азиатском регионе и её участие в формировании новой конфигурации сотрудничества, безусловно, способствуют увеличению нашего авторитета и в других местах, в том числе на Западе»8. То, что это не «бессмысленная месть», а вполне сознательная попытка повысить авторитет в конфликте с Западом, общей идеи сегодняшней азиатской политики РФ не меняет.
Второй важный нюанс связан с тем, что сам Азиатско-Тихоокеанский регион в современной ситуации сужается для России до нескольких отдельных государств, либо являющихся важными региональными игроками (Китай, Индия), либо гипотетически традиционно испытывающих симпатии к РФ и не слишком расположенных к её геополитическому оппоненту - США (Вьетнам, КНДР). И если в лице первых российские лидеры стремятся обрести политическую опору в АТР, то интенсификация контактов со вторыми рассчитана главным образом на демонстрационный эффект.
Основными же объектами внешнеполитического внимания РФ, безусловно, выступают растущие азиатские гиганты - Китай и Индия. В случае Индии традиционный акцент на ресурсно-энергетическую кооперацию дополняется проектами сотрудничества в военной сфере. Основное же значение для РФ в современной ситуации приобретает демонстрация налаживания «стратегического партнёрства» с КНР, несмотря на то, что её руководство отказалось от явной поддержки России в украинском конфликте. Вообще идея тесного геополитического союза с Китаем в качестве действенной альтернативы Западу давно приобрела популярность среди радикальных российских антизападников, голоса которых сегодня слышатся всё громче. «Историческая миссия российско-китайского союза, - полагают они, - заключается в том, чтобы „создать многополярный мир, где никто не будет подчиняться диктату единого центра"»9. С подобными представлениями, вероятно, можно встретиться и в Китае. Однако официальное руководство КНР, эксплуатируя подобного рода иллюзии, в реальности, похоже, придерживается тактики последовательного ограничения России, навязывая ей роль зависимого компаньона. Пока что Китай довольно комфортно чувствует себя в сложившейся системе международных отношений и использует предоставляемые ему возможности для собственного «мирного подъёма». Со своей стороны Москва мало что может предложить Пекину с тем, чтобы подтолкнуть его к радикальному пересмотру существующего регионального
8 Стенограмма выступления председателя правительства РФ Д. Медведева на пленарном заседании XIII инвестиционного форума «Сочи-2014». 19 сентября 2014 г. // GOVERNMENT.RU: официальный сайт Правительства РФ. URL: http://government.ru/news/14835/ (дата обращения: 03.03.2015).
9 Анти-НАТО: РФ и Китай объединяются для противостояния Западу // NEWSLAND.COM: информационно-дискуссионный портал. URL: http://newsland.com/news/ detail/id/1386580/ (дата обращения: 12.02.2015)
и международного порядка. Предлагаемая Китаю ресурсно-энергетическая кооперация, в рамках которой Россия, кажется, готова даже открыть доступ к своим стратегическим месторождениям, вряд ли способна привести к желаемым результатам. Проблема в том, что и КНР, и АТР в целом вовсе не обделены ресурсами, в т.ч. энергетическими. И позиция просителя, всё более очевидная с нарастанием противоречий РФ с ЕС и уже проявившаяся в недавно завершившихся её переговорах с Китаем о поставках газа, делает расчёты на создание реального стратегического партнерства довольно зыбкими. Очевидно, что поведение РФ в её отношениях с Китаем трудно назвать прагматичным. Более соответствуют действительности опасения, высказываемые целым рядом отечественных экспертов, связанные с вероятностью для России остаться «сырьевым придатком», только теперь не развитых, а развивающихся государств. Причём «придатком» не единственным и далее не самым важным.
Возможности укрепления России в Азии ныне существенным образом осложняются ещё одним обстоятельством. Дело в том, что, как отмечают многие, характерной чертой взаимоотношений между государствами АТР в последнее время становится усиление элементов соперничества. Это региональное пространство вообще отличает наличие значительно числа латентных конфликтов и противоречий, одним из главных участников которых, кстати, является Китай. Пока что благоприятная для РФ региональная атмосфера обусловливается её довольно ограниченным - экономическим и политическим - присутствием, что может измениться вместе с его увеличением. А поскольку поворот РФ к Азии неизбежно влечёт за собой перенос в регион её конфронтации с Западом, развитие событий способно приобрести неуправляемый характер, что вряд ли соответствует интересам большинства азиатско-тихоокеанских государств.
Исторически современна попытка поворота России к Азии далеко не первая. Два предыдущих решительных её похода на Восток - «имперский» и «советский» - начинались в похожих ситуациях и привели к весьма непростым последствиям. В конце XIX - начале ХХ в., в обстановке ухудшающихся отношений России с её старыми (Германия и Австро-Венгрия) и новыми (Франция и Англия) европейскими союзниками, она активизировала усилия, направленные на укрепление позиций на Дальнем Востоке. Этот поход привёл Россию к войне с Японией, поражению в этой войне и последующим революционным потрясениям. В середине ХХ в., в условиях эскалации «холодного» противостояния с Европой, стремление СССР расширить своё влияние в Азии с помощью поддержки северокорейского режима, коммунистических режимов в Китае и других азиатских странах привело к обострению конфронтации и продолжительному расколу Азии, вооруженному конфликту Советского Союза с бывшим союзником Китаем. Остается только надеяться, что современный поворот РФ на Восток не приведёт к столь же трагичным для неё и остального мира последствиям.
