CC BY
20
О. В. ФОНОВА
ВНЕДРЕНИЕ ДВУХУРОВНЕВОЙ СХЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ НАЧАЛЬНОГО И СРЕДНЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Ключевые слова: профессиональное образование, нормативное подушевое финансирование, бюджетное финансирование, бюджетные ассигнования, фонд развития
Key words: professional education, normative per capita financing, budget financing, budget allocations, development fund
Современное состояние образования в России характеризуется недостаточностью бюджетных средств, выделяемых государством. В этих условиях все остальные проблемы, связанные с содержанием и качеством образования, доступностью качественного образования для различных слоев населения, более полным удовлетворением запросов учащихся, развитием связей с рынком труда и др., отодвигаются на второй, а то и на третий план. В условиях острого дефицита финансовых ресурсов в связи с экономическим кризисом такая расстановка приоритетов выглядит обоснованной. Кроме того, можно полагать, что большинство названных проблем возникло из-за недостаточного финансирования.
Недостаток финансирования в сфере образования целесообразно, на наш взгляд, рассматривать с трех позиций:
— недостаток средств, выделяемых из бюджета, как количественная характеристика проблемы финансирования образования, т. е. собственно недостаток средств;
— недостаточно эффективное (или недостаточно обоснованное) распределение бюджетных средств между уров-
ФОНОВА Оксана Викторовна, аспирант кафедры финансов и кредита Мордовского государственного университета.
нями образования и образовательными учреждениями как качественная характеристика проблемы финансирования образования;
— неэффективное использование полученных бюджетных средств образовательным учреждением как качественная характеристика проблемы финансирования образования.
Внутри системы образования тоже есть потери в силу ухода части средств из государственных учебных заведений в частные структуры из-за слабости и противоречивости нормативно-правовой базы образования, долгов государственных учебных заведений по коммунальным платежам и нечеткости методики их зачета государственными финансовыми органами, недостаточно эффективного распределения ресурсов государственного бюджета вследствие несовершенства структуры подготовки специалистов и предоставления образовательных услуг по ряду секторов образовательной сферы.
Это особенно актуально для Мордовии, которая не располагает богатыми природными и инвестиционными ресурсами, но имеет качественный человеческий потенциал, поэтому ей следует рассматривать финансирование образования как инвестиции в человеческий капитал. Первоочередное и определяющее значение при этом имеет профессиональное образование.
Проведенный анализ системы начального и среднего профессионального образования (НПО и СПО) республики показал, что их современная структура не в полной мере соответствует существующим и перспективным потребностям отечественной промышленности, сферы услуг, агропромышленного комплекса в квалифицированных кадрах среднего звена, рабочих и мастеров. В дополнение к этому в Мордовии, как и в других субъектах РФ, в сфере НПО и СПО существует проблема неэффективных расходов.
Оценка эффективности расходов консолидированных бюджетов республики за 2008—2009 гг. в сфере НПО и СПО, проведенная с учетом показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, описанных в Постановлении Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 3221, показала, что по итогам 2008 г. общий объем неэффективных расходов в сфере НПО и СПО составил около 96,21 млн руб., в 2009 г. — около 117,90 млн руб.
В частности, в 2008 г. объем неэффективных расходов в сфере НПО составил 52,51 млн руб., или 20,60 % от общего объема расходов на НПО; в сфере СПО — 43,70 млн руб., или 37,70 % от общего объема расходов на СПО. В 2009 г. объем неэффективных расходов в сфере НПО составил 64,50 млн руб., или 17,90 % от общего объема расходов на НПО; в сфере СПО — 53,40 млн руб., или 29,00 % от общего объема расходов на СПО. Таким образом, несмотря на увеличение неэффективных расходов на НПО и СПО, наблюдается снижение их доли в общем объеме расходов бюджета на НПО и СПО.
Неэффективные расходы республиканского бюджета связаны в основном с дисбалансом в структуре работающих и излишней численности кадров. Для сокращения объема неэффективных расходов в республике, начиная с 2007 г., проводится работа по оптимизации сети государственных учреждений начального и среднего профессионального образования. Так, за период с 2007 г. по сегодняшний день проведена реорганизация 18 государственных учреждений профессионального образования.
Для выхода из сложившейся ситуации необходимо обеспечить приближение содержания образования к современным потребностям рынка труда, повышение степени участия работодателей в организации образования, развитие социального партнерства с работодателями. Модернизация механизма государственного финансового обеспечения НПО и СПО должна проводиться с учетом мероприятий в области реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации. Основные направления совершенствования экономических механизмов в сфере профессионального образования, на наш взгляд, должны заключаться во внедрении механизмов, способствующих развитию экономической самостоятельности образовательных организаций (учреждений) для повышения эффективности использования ресурсов, выделяемых на образование. В частности, нормативный метод финансирования образования оценивается более эффективным по сравнению со сметным финансированием.
С 1 сентября 2007 г. все общеобразовательные учреждения перешли на нормативное подушевое финансирование и новую систему оплаты труда. Они получили финансовую самостоятельность. Учитель стал получать заработную плату
в зависимости от результатов своей деятельности. В целом по республике обеспечен рост заработной платы учителей в среднем на 47 %2. Согласно Программе развития образования Республики Мордовия на 2007—2010 гг., утвержденной Постановлением Правительства РМ от 27 февраля 2007 г. № 763, в настоящее время ведется активная деятельность по разработке и внедрению новых механизмов нормативного подушевого финансирования учреждений НПО и СПО.
Необходимость внедрения механизма нормативного подушевого финансирования НПО и СПО в Мордовии определила ряд факторов: повышение эффективности расходования бюджетных средств, направляемых на профессиональное образование; повышение объективности в планировании финансовых ресурсов образовательных учреждений; повышение мотивации и создание условий развития собственной хозяйственной деятельности учебных заведений, а также предоставление дополнительных образовательных и иных услуг; заинтересованность в повышении качества деятельности, мотивированности населения в получении услуг данного учреждения и повышение конкурентных начал в деятельности учебных заведений.
При переходе к бюджетному финансированию образовательных учреждений НПО и СПО на основе базовых нормативов неизбежен риск сопротивления некоторых образовательных учреждений, поскольку при новых условиях финансирования возможно снижение объема финансирования для некоторых из них, так как в силу ряда причин фактические объемы финансирования иногда превышают средний отраслевой уровень.
На наш взгляд, основной недостаток предлагаемых в различных методиках нормативов финансирования федерального и регионального уровней состоит в том, что они рассчитываются с учетом сложившегося уровня бюджетных расходов на образование и их структуры и не учитывают общего объема расходов. Они предлагают ограничиться сложившимся объемом финансирования, всего лишь перераспределив его между образовательными учреждениями. Такой подход не направлен на повышение качества образовательной услуги путем увеличения финансовых потоков. По нашему мнению, все эти методики должны быть переориентированы на обновление и модернизацию учебно-материальной базы, что
будет способствовать успешному формированию экономики, основанной на знаниях.
Следующий возможный негативный аспект введения нормативного подушевого финансирования образования основан на ориентации на число обучающихся. В связи с тем, что расчет бюджетных ассигнований, выделяемых образовательному учреждению при новых условиях финансирования, определяется числом учащихся, увеличивается риск двух-и трехсменной работы учреждения, целью которой будет увеличение числа обучающихся, что негативно скажется на качестве образовательных услуг. Кроме того, в силу отсутствия в Мордовии института кадрового мониторинга потребностей отраслей народного хозяйства в определенных специалистах это может привести к возникновению структурных диспропорций в подготовке специалистов с начальным и средним профессиональным образованием.
По нашему мнению, при разработке норматива подушевого финансирования следует учитывать, что они должны выполнять не только функции обеспечения текущего финансирования, но и стимулировать образовательные учреждения выбирать определенную стратегию развития, а не выполнять чисто фискальную функцию, закрепляя негативные тенденции существующего кризисного экономического состояния системы образования. Государство должно экономически стимулировать образовательные учреждения к повышению качества предоставляемой образовательной услуги, т. е. нормативы подушевого финансирования должны выполнять еще стимулирующую и регулирующую функции.
Чтобы сохранить необходимый баланс между числом обучающихся и качеством предоставляемых образовательных услуг, мы предлагаем вводить расчет коэффициента предельной загрузки образовательного учреждения и коэффициента предельной нагрузки преподавательского состава в качестве обязательного условия получения бюджетных ассигнований. Совершенно очевидно, что единый норматив (федеральный и региональный) не может учесть все нюансы, которыми образовательные учреждения отличаются друг от друга и которые влияют на стоимость обучения в них. Предварительный расчет вышеуказанных коэффициентов позволит снизить риск необъективной оценки потребности в бюджетных ассигнованиях образовательных учреждений НПО и СПО различных направлений подготовки.
Мы предлагаем двухуровневую схему регионального бюджетного финансирования НПО и СПО на основе нормативного подушевого финансирования. Эта методика основана на условном разделении бюджетных источников финансовых ресурсов образовательных учреждений НПО и СПО на основную и дополнительную составляющие. При этом основное финансирование образовательного учреждения может производиться на основе норматива затрат на одного обучающегося. За основу норматива финансовых затрат на одного обучающегося следует условно учесть обязательный минимум, обеспечивающий бесперебойность образовательного процесса. В частности, это может быть фонд оплаты труда педагогических работников и коммунальные услуги, так как эти затраты имеют четкое методологическое описание. Кроме того, норматив финансовых затрат может определяться одинаково для учреждений НПО и СПО, так как они являются однотипными.
Дополнительное бюджетное финансирование учреждений НПО и СПО будет основываться на показателях эффективности деятельности конкретного учреждения. Соответственно, оно будет выступать как поощрение за высокие показатели, т. е. чем выше эффективность, тем значительнее сумма дополнительного бюджетного финансирования. Таким образом, появляется необходимость в так называемом «фонде поощрения (развития)» и интегральном коэффициенте деятельности. Фонд развития учреждений НПО и СПО будет определяться пропорционально основному финансированию с учетом возможностей бюджета.
Интегральный коэффициент деятельности рассчитывается на основании коэффициентов, отражающих эффективность деятельности учреждений НПО и СПО, а именно: коэффициента загрузки учреждения, коэффициента трудоустройства выпускников, коэффициента успеваемости учащихся в конкретном учреждении НПО и СПО.
Следует отметить, что при распределении бюджетных ассигнований по бюджетной классификации обязательная часть бюджетного финансирования будет являться предметом совместного ведения учреждения НПО и СПО и курирующего его органа власти, а дополнительная составляющая — только образовательного учреждения.
Предлагаемая методика имеет ряд достоинств: у образовательного учреждения появляется заинтересованность в
повышении эффективности своей деятельности; выдержан гарантированный минимум финансирования, поэтому данная методика не приносит ущерба образовательному процессу; у контролирующих органов появляется возможность оперативно принимать решения и по оптимизации сети учреждений НПО и СПО.
В то же время для достижения прозрачности нормативного бюджетного финансирования НПО и СПО предлагаем ввести несколько контрольных мер: конкурсная процедура бюджетного финансирования государственного заказа на обучение, воспитание и подготовку кадров; публичность отчетности администрации образовательного учреждения за полученные бюджетные средства перед госзаказчиком; документационное обеспечение финансовых потоков (смета, договор, калькуляция, кредитные карточки); компьютеризация контроля потоков обучающихся между образовательными учреждениями.
В результате внедрения этой методики можно достичь положительных результатов. Например, рациональное планирование необходимых объемов финансовых средств в региональном бюджете на реализацию государственных обязательств по предоставлению НПО и СПО; распределение бюджетных средств на основе прозрачной формулы и доведения их до автономного учреждения НПО и СПО; разграничение компетенций, полномочий и ответственности государственных и муниципальных органов управления за реализацию образовательных программ НПО и СПО; повышение обоснованности маневрирования регионально-муниципальными финансовыми ресурсами при реализации образовательных программ НПО и СПО для обеспечения доступности качественного профессионального образования; демонстрация реальных затрат на реализацию образовательной программы НПО и СПО для всех субъектов образовательной политики (правительство, работодатель, общество, домохозяйство); переход от финансирования «образовательных учреждений» к финансированию востребованных образовательных программ НПО и СПО, что будет стимулировать конкурентные отношения в профессиональном образовании между государственными и негосударственными учреждениями НПО и СПО за учащихся; оптимизация региональной сети учреждений НПО и СПО; стимулирование
конкурентоспособности управленческого и педагогического персонала; повышение заинтересованности образовательных учреждений в рационализации структуры своих расходов и эффективном использовании финансовых ресурсов.
Для сокращения объема неэффективных расходов Министерству образования Республики Мордовия необходимо продолжить работу по установлению соответствия структуры и объемов подготовки специалистов и рабочих массовых профессий потребностям экономики республики и республиканского рынка труда, а также по повышению качества подготовки специалистов; по разработке и внедрению новых образовательных стандартов, технологий и программ, ориентированных на запросы работодателей, в НПО и СПО; по привлечению работодателей в организации подготовки специалистов в учреждениях НПО и СПО; по оптимизации кадрового состава образовательных учреждений.
В условиях финансового кризиса введение двухуровневой схемы регионального бюджетного финансирования НПО и СПО на основе нормативного подушевого финансирования обеспечит более высокую жизнеспособность образовательных учреждений, чем другие схемы привлечения финансовых ресурсов, а также позволит снизить долю неэффективных расходов республиканского бюджета.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 См.: О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. № 322 // Интернет-версия системы «Гарант». URL: http://iv2. garant. ru/SESSION/PILOT/main.htm (дата обращения: 01.06.2010).
2 См.: Послание Главы Республики Мордовия Государственному Собранию от 25 января 2008 года // Изв. Мордовии. 2010. 30 янв. № 13. С. 1—5.
3 См.: О программе развития образования Республики Мордовия на 2007—2010 годы: Постановление Правительства Республики Мордовия от 27 февраля 2007 г. № 76 // Изв. Мордовии. 2010. № 32-8. 5 марта. С. 7—12.
Поступила 30.06.10.
