CC BY
198
УДК 336.5.02
ВНЕДРЕНИЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
Терентьева Ирина Викторовна
Муромский институт (филиал) Владимирского государственного университета имени Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых кандидат экономических наук, доцент
e-mail: [email protected]
Аннотация. Статья посвящена вопросам внедрения на муниципальном уровне бюджетирования, ориентированного на результат. Это позволит повысить эффективность управления бюджетными средствами муниципального образования. Рассмотрены основные направления преобразований бюджетного процесса, а также деятельности отраслевых подразделений администрации муниципалитета в связи с переходом на бюджетирование по результатам.
Ключевые слова: бюджетирование по результатам, конечный результат, программа, экономическая эффективность, социальная эффективность
Performance budgeting introduction at municipal level Terentieva Irina Viktorovna
Abstract Article is devoted to questions of performance budgeting introduction at municipal level. It will allow raising a management efficiency of budgetary resources of municipality. Transformation of budgetary process and activity of administration of municipality in connection with performance budgeting introduction are considered.
Key words: performance budgeting, outcome indicator, programme, efficiency, effectiveness
Одной из важнейших задач на всех уровнях власти является повышение эффективности управления бюджетными ресурсами, предполагающее достижение заданного общественно-значимого результата в соответствии с установленными приоритетами социально-экономической политики с наименьшими затратами. В этой связи действенным инструментом является внедрение в практику муниципального управления концепции бюджетирования по результатам.
Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) или программноцелевое бюджетирование, представляет собой более прогрессивный по сравнению с традиционным затратным методом подход к бюджетному процессу, при котором расходование бюджетных средств связывается с ожидаемыми от него общественно-значимыми результатами.
Основными принципами бюджетирования, ориентированного на результат, являются:
- Взаимосвязь между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования, выраженными в количественных показателях. Это основополагающий принцип, реализуемый посредством внедрения системы соответствующих правил и процедур в бюджетный процесс.
- Самостоятельность главных распорядителей (прямых получателей) бюджетных средств. Наделение главных распорядителей (прямых получателей) бюджетных средств соответствующими управленческими полномочиями позволяет им более эффективно распоряжаться бюджетными средствами.
- Ответственность главных распорядителей (прямых получателей) бюджетных средств. Главные распорядители (прямые получатели) бюджетных средств несут всю полноту ответственности за достигнутые результаты в первую очередь перед местным сообществом.
- Заинтересованность главных распорядителей (прямых получателей) бюджетных средств в результативной и эффективной деятельности. Достигается внедрением комплекса взаимодополняющих материальных и нематериальных стимулов.
Данный подход был заимствован из практики частного бизнеса. В настоящий момент бюджетирование, ориентированное на результат, в том или ином виде используется в большинстве стран Европейского союза, США, Австралии, Новой Зеландии и других государствах. Российская Федерация также намерена перейти к подобной системе. Так, в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации «ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». В послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации указывается, что «основой формирования бюджета должны стать четко заданные цели проводимой политики и ожидаемые результаты, а само бюджетное планирование приобрести долговременный характер. При этом самостоятельность бюджетополучателей в распоряжении средствами должна сопровождаться их ответственностью за результаты работы». В настоящее время основные принципы нового подхода осваиваются на федеральном уровне на основе специально разработанной методики Минфина РФ. Однако одинаково необходимо внедрять прогрессивные методы управления расходами и на региональном, и на местном уровнях.
Остановимся на ключевых вопросах использования данной концепции на местном уровне. Можно выделить два основных направления преобразований, связанных с переходом на БОР: 1) Формат деятельности отраслевых
подразделений администрации муниципального образования; 2) Организация бюджетного процесса.
Рассмотрим их более подробно.
1. Формат деятельности отраслевых подразделений администрации муниципального образования
Для всех отраслевых подразделений администрации муниципалитета (главных распорядителей бюджетных средств) должен быть утвержден единый формат деятельности, включающий:
1. Формулирование стратегической цели (ей)
2. Определение тактических задач
3. Формирование бюджетных программ
4. Разработку показателей прямых и конечных результатов
Формулирование стратегической цели деятельности является ответом на
вопрос: «Чего предполагает добиться данный главный распорядитель
бюджетных средств в долгосрочной (среднесрочной) перспективе?». Стратегические цели по конкретному направлению формулируются с учетом общей социально-экономической стратегии развития муниципального образования специально созданными рабочими группами, включающими руководителей предприятий, учреждений, организаций, представителей общественности.
При определении стратегических целей рекомендуется исходить из следующих критериев [1, 4]:
- цель должна описывать желаемый общественно-значимый эффект от деятельности отраслевого подразделения в соответствующей области;
- количество целей отраслевого подразделения должно быть минимально, чтобы можно было сосредоточить усилия на их достижении;
- совокупность целей должна охватывать все направления деятельности данного отраслевого подразделения
- цели должны соответствовать области компетенции отраслевого
подразделения;
- цели должны быть потенциально достижимы;
- цели должны быть сформулированы кратко и ясно и не должны содержать описания средств и методов их достижения;
Формулирование тактических задач для каждой стратегической цели позволяет ответить на вопрос: «Каким образом будет достигнута данная стратегическая цель?». Тактические задачи отражают конкретные направления достижения стратегической цели, в рамках которых предусматривается получение количественно измеримых общественно-значимых результатов.
Следует избегать постановки задач, направленных на обеспечение деятельности самого отраслевого подразделения администрации муниципалитета. Сроки решения каждой из тактических задач не должны превышать срок достижения соответствующей стратегической цели.
Принципиальной особенностью подхода, ориентированного на результаты, является появление новой классификации расходов - программной, позволяющей группировать расходы, ориентированные на достижение
определенных целей (задач). Каждый главный распорядитель бюджетных средств должен выделить в структуре своей деятельности перечень муниципальных бюджетных программ, направленных на достижение
сформулированных задач.
Программа представляет собой комплекс мероприятий, обеспечивающих предоставление определенного типа бюджетных услуг внешним потребителям и направленных на достижение конкретной тактической задачи. Каждая программа характеризуется количественными показателями, с помощью которых может осуществляться мониторинг и оценка ее выполнения. Для реализации программных мероприятий выделяется определенный бюджет.
Существует три возможных подхода к выделению программных областей [2, с. 8]:
- по видам выполняемых функций, например, на уровне органов внутренних дел - патрульно-постовая служба, борьба с наркотиками, обеспечение безопасности дорожного движения, следственная работа;
- по категориям клиентов - получателей услуг, например, семьи с детьми, престарелые, инвалиды;
- способ предоставления услуг (вид учреждения), например в здравоохранении - поликлиники, больницы, санатории, скорая помощь.
К основным правилам выделения бюджетных программ относят [2, с. 9]:
- не следует смешивать разные основания для выделения программ на одном и том же уровне программной классификации;
- классификация должна строиться с учетом направления реальных потоков финансирования и других бюджетных реалий;
- структура программных областей должна отражать структуру целей и задач организации.
Для каждой программы должны быть определены количественные показатели результатов, включающие:
- прямые (непосредственные) результаты, характеризующие объем и качество муниципальных услуг, предоставляемых в ходе реализации программы внешним потребителям;
- конечные результаты, характеризующие эффект (общественную выгоду, пользу) для внешних потребителей от муниципальных услуг, предоставляемых в ходе реализации программы.
Именно показатели конечных результатов характеризуют степень решения задачи в рамках конкретной бюджетной программы, в то время как показатели прямых результатов являются средством ее решения.
Определение показателей прямых результатов не должно вызывать каких-либо сложностей, поскольку осуществляется в существующей практике и достаточно очевидно. И, напротив, в ряде случаев серьезные затруднения вызывает формализация конечного результата (эффекта) от предоставления бюджетной услуги.
Показатели конечных результатов должны отвечать следующим основным требованиям [4]:
- надежность (возможность манипуляции при получении данных должна быть сведена к минимуму, сбор данных должны проводить лица, не заинтересованные в результате);
- достоверность (должна существовать возможность проверки используемых показателей);
- объективность (показатели не должны создавать стимулов для исполнителей к улучшению отчетных данных за счет снижения качества услуг);
- прозрачность (следует избегать излишне сложных показателей, определение показателя должно обеспечивать однозначность его интерпретации, как специалистами, так и конечными потребителями услуг);
- своевременность и регулярность получения отчетных данных (информация должна предоставляться в сроки, необходимые для принятия решений);
- экономичность (получение отчетных данных должно производиться с минимально возможными затратами, по возможности показатель должен опираться на уже имеющуюся в наличии информацию).
По возможности должны быть определены фактические значения конечных результатов за отчетный период и оценочные значения за текущий период.
По нашему мнению, сбор информации, необходимой для расчета показателей конечных результатов, наиболее целесообразно возложить на местную статистическую службу. Соответственно, объем работы службы значительно возрастет (расчет новых показателей, проведение наблюдений, социологических опросов), возможно, потребуется привлечение
дополнительных специалистов. Самое главное - обеспечить независимость данной службы от органов местного самоуправления, для чего осуществлять ее финансирование из бюджетов других уровней.
Нельзя не отметить тот факт, что органы местного самоуправления имеют определенный опыт программного планирования - часть расходов местного бюджета осуществляется в рамках целевых программ. Однако между целевыми программами в российской практике бюджетирования и программами при программно-целевом бюджетировании имеются существенные различия.
Структура подавляющего большинства муниципальных целевых программ включает основные направления деятельности и мероприятия с указанием исполнителей, сроков исполнения, источников финансирования и финансовых затрат по годам. Ожидаемые результаты от реализации целевых программ либо вообще не упоминаются, либо не сформулированы в виде количественно измеримых показателей, а значит, и проконтролировать их выполнение будет весьма затруднительно. Кроме того, указанные результаты в действительности не отражают общественный эффект (пользу для общества) от реализации программы, а являются лишь необходимыми мерами для их достижения. Конечными результатами могут являться, например, процент снижения уровня преступности, процент предотвращенных правонарушений и т. п., но создание полноценной правовой базы правоохранительной системы, максимальное использование современных форм и методов работы, укрепление материальнотехнической базы правоохранительных органов сами по себе не являются показателями социального эффекта.
Целевые программы характеризуются комплексностью, направленностью на решение нескольких задач, в то время как программы, составляемые при бюджетировании по результатам, ориентированы на реализацию определенной
тактической задачи в рамках достижения стратегической цели, то есть по своей сути достаточно конкретны.
2. Организация бюджетного процесса
Поскольку бюджетирование, ориентированное на результат, задействует все стадии бюджетного процесса, переход к данной системе сопровождается существенными преобразованиями традиционных бюджетных процедур (планирования, исполнения, контроля, отчетности) в муниципалитете.
В первую очередь это касается стадии планирования расходов бюджета.
Во-первых, кардинально меняется объект финансирования: бюджетные программы вместо подведомственных бюджетополучателей при традиционном подходе. Соответственно смещается акцент при финансировании: расходы должны направляться не на обеспечение деятельности подведомственных бюджетополучателей, а на достижение конкретного общественного эффекта.
Во-вторых, в новой системе логичнее определять бюджетное задание исполнителям не по объему услуг (количество учащихся, посещений, вызовов, койко-дней и т.д.), а по целевым значениям конечных результатов (процент охвата детей школьного возраста системой начального и среднего образования, уровень успеваемости в школе и т. д.). Целевые значения общественнозначимых результатов устанавливаются на среднесрочную перспективу (три года) с учетом и на основе значений показателя конечных результатов за прошлые периоды.
Выделим следующие основные этапы планирования бюджета на принципах БОР:
1 этап: Определение среднесрочных лимитов финансирования по
направлениям расходов
На данном этапе финансовые органы должны спрогнозировать общую величину расходов бюджета и установить лимиты финансирования по каждому направлению расходов на среднесрочную перспективу - три года (планируемый бюджетный год плюс еще два года).
2 этап: Подготовка бюджетных заявок отраслевыми подразделениями и предоставление их финансовому управлению
Каждое отраслевое подразделение предоставляет финансовому управлению бюджетную заявку на финансирование сформированного перечня программ, обосновывающую минимально необходимые расходы для достижения установленных целевых значений конечных результатов.
Наряду с показателями затрат, прямых и конечных результатов бюджетная заявка может включать производные от них аналитические показатели продуктивности и эффективности, на основе которых удобно осуществлять анализ программ.
Продуктивность определяется по следующей формуле:
^ , Прямой результат ч
Продуктивность =--------=----------------------------------------------- (1)
Затраты
Расчет эффективности можно произвести по формуле:
_ , , Конечный результат
Эффективность =-----------=---------- (2)
Затраты
Индикатор продуктивности характеризует объем услуг, приходящийся на единицу затрат, а индикатор эффективности - величину общественно-значимого эффекта на единицу произведенных затрат.
3 этап: Формирование портфеля бюджетных программ, принятых к финансированию, для каждого отраслевого подразделения
Финансовое управление на основе анализа качества обоснования программ в бюджетных заявках по определенной методике и с учетом выделенных лимитов бюджетных средств формирует портфель программ, принятых к финансированию из бюджета для каждого отраслевого подразделения.
4 этап: Согласование сформированных портфелей программ на
трехсторонней основе
На данном этапе происходит согласование сформированных портфелей программ (целевых значений показателей конечных результатов, объемов финансирования, перечня программ) между финансовым управлением, соответствующим отраслевым подразделением и представительной властью (комиссией по бюджетной и налоговой политике). Вовлечение представительных органов власти в процесс подготовки проекта бюджета является особенностью программно-целевого бюджетирования, предоставляющей им возможность получать информацию об альтернативных вариантах, предпосылках, на которых базировались программные предложения.
По результатам согласования при необходимости происходит корректировка портфеля бюджетных программ как по показателям затрат, так и результатов. Таким образом, создается механизм, при котором главный распорядитель бюджетных средств несет ответственность за достижение конечных результатов и не может сослаться на недофинансирование (если конечно утвержденный объем был профинансирован полностью и своевременно) как причину их невыполнения.
5 этап: Рассмотрение и утверждение бюджета
В связи с активным участием представительных органов власти в период подготовки проекта бюджета, процесс его рассмотрения и утверждения займет меньше времени. Представление информации о расходах на планируемый год в разрезе бюджетных программ, направленных на решение конкретных задач и получение определенных результатов, делает ее более понятной для представительных органов власти.
В связи с переходом на бюджетирование, ориентированное на результаты, существенные преобразования затронут и этап исполнения местного бюджета. И в первую очередь, это касается казначейской системы исполнения бюджета муниципального образования.
Действующая в настоящее время система кассового обслуживания исполнения местного бюджета органами федерального казначейства характеризуется высокой степенью централизации в принятии решений и
преобладанием внешнего контроля за расходами главных распорядителей и получателей бюджетных средств. Все решения по финансированию бюджетополучателей принимает финансовый орган, а также совместно с органом федерального казначейства осуществляет контроль за целевым использованием средств (согласно бюджетной росписи, сметам). В ходе исполнения бюджета главным распорядителям бюджетных средств практически отводится формальная роль.
При бюджетировании, ориентированном на результаты, значительно возрастает ответственность главных распорядителей и прямых получателей бюджетных средств за конечные результаты своей деятельности. Это предполагает делегирование им управленческих полномочий для повышения оперативности и гибкости в распоряжении средствами. При этом внешний контроль расходов уступает место внутреннему контролю (силами самих главных распорядителей), поскольку финансовые органы интересует в большей степени конечный эффект и соблюдение общего лимита расходов.
Таким образом, существующая система казначейского исполнения бюджета муниципального образования не адекватна принципам БОР и требует значительных корректив.
На наш взгляд, необходимы следующие преобразования:
1) В органах федерального казначейства, обслуживающих исполнение местного бюджета, открыть лицевые счета только главным распорядителям и прямым получателям бюджетных средств. Лицевые счета должны отображать информацию о расходах в разрезе бюджетных программ, мероприятий, видов расходов (с указанием кодов бюджетной классификации).
2) Расширить полномочия главных распорядителей и прямых получателей бюджетных средств. Во-первых, главные распорядители (а не финансовый орган) должны полностью контролировать деятельность подведомственных бюджетополучателей. Во-вторых, главным распорядителям и прямым получателям бюджетных средств должна быть предоставлена возможность оперативного управления средствами (например, переброски средств между статьями в рамках программы, за исключением статей по заработной плате, нормативным расходам, связанным с питанием и т. п.).
В ходе исполнения бюджета главный распорядитель (прямой получатель) бюджетных средств должен проводить текущий мониторинг (отслеживание) значений показателей результатов и затрат для того, чтобы в случае их отклонения от запланированного уровня, предпринять необходимые меры по корректировке сложившейся ситуации.
При предлагаемой организации казначейской системы исполнения местного бюджета информацию о затратах главные распорядители (прямые получатели) бюджетных средств будут регулярно получать от органов федерального казначейства в виде выписки из их лицевых счетов. Самое главное здесь - это оперативность передачи данных (по мере совершения операций), для чего наиболее оптимальным является использование электронных средств связи.
Что касается показателей результатов, то для их мониторинга необходимо организовать соответствующие потоки информации (то есть определить, кто, какого рода данные и с какой периодичностью будет передавать). Так, информацию о прямых результатах главные распорядители могут получать от подведомственных бюджетных организаций, а о конечных результатах - от местной статистической службы.
С учетом информации о конечных результатах главные распорядители (прямые получатели) бюджетных средств смогут принимать обоснованные решения по расходованию бюджетных средств.
Заключительным этапом бюджетного процесса является предоставление отчетности о результатах произведенных расходов. Необходимо утвердить формат отчетов, а также периодичность их предоставления финансовым органам. Отчет должен быть представлен в таком формате, чтобы на основе содержащейся в нем информации можно было оценить степень выполнения запланированных показателей (результативность), причины отклонений фактических значений от плановых, предложения по проведению тех или иных мероприятий для улучшения деятельности (с оценкой затрат на их осуществление). Периодичность предоставления отчетов для финансовых органов может быть установлена квартальная.
Информация, содержащаяся в отчетах, служит основой для составления проекта бюджета на планируемый период. На основе анализа отчетов о результатах органы управления принимают решение о целесообразности продолжения финансирования той или иной бюджетной программы в объемах, заложенных на среднесрочную перспективу.
Отчеты о результатах произведенных расходов должны быть обязательно предоставлены для анализа и контроля представительным органам власти.
Местное сообщество также должно быть проинформировано об исполнении бюджета. Представление информации в виде конкретных показателей достигнутого общественно-значимого эффекта в различных сферах делает более прозрачной деятельность органов местного самоуправления и позволяет местному сообществу оценить ее качество.
Бюджетирование, ориентированное на результаты, смещает акценты в области контроля. Если при традиционном подходе применялся всеобъемлющий постатейный внешний контроль расходов, то в новой системе внешний контроль направлен на конечный результат (общественно-значимый эффект), а также агрегированные лимиты ассигнований по программам и расходы по отдельным статьям (например, заработная плата с начислениями, расходы на питание). Приоритет отдается внутреннему контролю расходов.
При внедрении бюджетирования по результатам важнейшее значение приобретает мотивация всех участников бюджетного процесса к результативности и эффективности своей деятельности, что, в конечном счете, является залогом успеха реформы на местном уровне.
Стимулы могут быть как материальными, так и нематериальными.
В первую очередь необходимо поощрять и как-то отличать, признавать заслуги отраслевых подразделений, достигших успеха во внедрении нового
подхода. Примеры хорошей работы и достигнутых результатов должны быть широко освещены. Движению вперед будет содействовать создание атмосферы состязательности между отраслевыми подразделениями за более успешное внедрение нового подхода. Данные меры основаны на потребности людей в уважении и признании.
Материальными стимулами могут являться премии сотрудникам и дополнительные средства на развитие отраслевого подразделения. Самое главное - заранее официально утвердить и довести до всех участников бюджетного процесса условия получения вознаграждения.
Одним из вариантов стимулирования может быть следующий. Если по итогам года главным распорядителем (прямым получателем) бюджетных средств получена экономия при достижении запланированных результатов, отвечающих необходимому качеству, то данная экономия остается в распоряжении данного главного распорядителя (прямого получателя) бюджетных средств и распределяется следующим образом:
1) часть сэкономленных средств идет в премиальный фонд и распределяется между сотрудниками в зависимости от их вклада в общую экономию (объем фонда формируется таким образом, чтобы максимальный размер премии составлял фиксированный процент от оклада, например, 50%);
2) часть экономии направляется на расходы на развитие (ремонт зданий, улучшение условий труда, приобретение оборудования) или на новые программы.
Наибольший эффект достигается при использовании нескольких стимулирующих мер, подкрепляющих друг друга.
Действенности системы стимулирования способствует сама концепция бюджетирования по результатам: четкая постановка целей, задач и результатов, предоставление необходимых полномочий главным распорядителям бюджетных средств, четкое разграничение ответственности за результаты, выраженность результатов деятельности в количественных показателях.
Список литературы:
1. Иванов С.Ю. Методические рекомендации и инструкции по заполнению формы бюджетной заявки и форм представления ведомственных целевых программ [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.nei.ru
2. Кларк Г. Андреева Е.И. Рекомендации по разработке программной классификации для федерального бюджета Российской Федерации [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.nei.ru
3. Кодекс лучшей практики в сфере управления муниципальными финансами [Электронный ресурс] / Фонд «Институт экономики города». -Режим доступа: http: // www.urbaneconomics.ru
4. Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, разработанные Минфином и Минэкономразвития от 3 июня 2004 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.minfin.ru
