CC BY
29
УДК 336.717
ВЛИЯНИЕ РЕФОРМЫ ЖКХ НА ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ СУБЪЕКТОВ РЕФОРМИРУЕМОЙ СФЕРЫ: РЕЗУЛЬТАТЫ И ПРОБЛЕМЫ
Ю.А. РЕВИН,
аспирант кафедры менеджмента, экономики и финансов E-mail: [email protected] Южно-Сахалинский институт экономики, права и информатики
В статье отмечается, что в связи с коренными преобразованиями в жилищно-коммунальном хозяйстве страны проблема создания эффективной системы управления данной сферой на разных уровнях экономики (федеральном, региональном, муниципальном) приобрела в последнее время большую актуальность. Проанализировано влияние реформы ЖКХ на взаимодействие и полномочия субъектов реформируемого сектора. Сделан вывод о том, что в процессе реформы субъекты ЖКХ заняли новые рыночные позиции. Такая перестановка явно препятствует справедливому и рациональному распределению их прав, обязанностей и ресурсов. Главная проблема заключается в том, что перераспределение зон ответственности произошло без учета возникших коммерческих интересов новых рыночных субъектов и требований к качеству жилищно-коммунальных услуг.
Ключевые слова: реформа, жилищно-коммунальное хозяйство, взаимодействие, управляющая организация, общее собрание собственников, ресур-соснабжающая организация, ресурс, жилищно-эксплу-атационная организация, коммунальная услуга, жилищная услуга, общее имущество многоквартирного дома, рынок, жилищное законодательство
Современное толкование действующей нормативной базы позволяет сделать вывод о правовой и экономической обоснованности деления сферы ЖКХ на жилищную и коммунальную составляющие. В связи с этим имеет смысл проанализировать содержание компонентов, их основные преобразования и дать сжатые исторические характеристики. Это позволит определить расстановку сил
рыночного влияния, возможные перспективные сценарии развития сферы и ее положение в настоящее время.
Принятие 01.03.2005 Жилищного кодекса РФ обозначило начало реформы жилищно-коммунального хозяйства. Эта дата также ознаменовала два важнейших события:
— переход к рыночной системе хозяйствования;
— точку отсчета жизненного цикла нового рынка.
Сейчас участники рынка ЖКХ отличаются широким разнообразием организационно-правовых форм собственности (в отличие от периода управления исключительно муниципальными и государственными унитарными предприятиями). В системе также появился новый компонент — общее собрание собственников. Это орган, представляющий всю совокупность потребителей конкретного многоквартирного дома в отношениях с управляющей организацией. Однако в большинстве случаев связующим звеном между потребителем (нанимателем или собственником жилья в многоквартирном доме1) и ресурсоснабжающей организацией является все та же управляющая организация.
Итак, согласно положениям Жилищного кодекса РСФСР схема взаимодействия состояла из
1 Об утверждении Правил предоставления коммунальных услуг и Правил предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов: постановление Правительства РФ от 26.09.1994 № 1099.
потребителя, муниципальной жи-лищно-эксплуатационной организации2 (ЖЭО), местной (городской, сельской, производственной и т.п.) администрации3 и ресурсоснабжа-ющих организаций. Правовая организация ЖКХ в 1980-х — 1990-х гг. регламентировала четкое деление услуг ЖКХ на коммунальные и прочие (жилищные), что до сих пор используют в своих аналитических трудах такие эксперты в области ЖКХ, как Е.А. Каменева [1] и А.А. Мартенс [2]. При этом ЖЭО и ресурсоснабжающие организации как муниципальные и государственные унитарные предприятия являлись соподчиненными органам государственной власти и местного самоуправления. Представители местных администраций считались средним звеном менеджмента, ЖЭО и ресурсоснабжающие организации — низшим. Представители органов государственной власти соответственно выступали высшим звеном (рис. 1).
Поскольку закрепление жилого фонда за предприятиями ЖКХ происходило нормативно, конкуренция отсутствовала. До реформы структура сферы состояла фактически из потребителя и консолидированного поставщика жилищно-коммунальных услуг, состоящего из ЖЭО и ресурсос-набжающих организаций. С 1999 г., когда реформа ЖКХ получила официальное развитие, потребитель стал принимать активное участие в контроле за качеством жилищно-коммунальных услуг, но реализовать это право в полной мере не мог в силу невозможности перехода к другому поставщику услуг и отсутствия стандартов качества. Не было и встречного движения со стороны ЖЭО по улучшению услуг. При отсутствии конкуренции стимул к повышению качества жилищно-коммунальных услуг со стороны ЖЭО отсутствовал.
Интересно, что с 2005 г. происходило непрерывное изменение подходов к реформированию рынка ЖКХ, поскольку методы 1999-2000-х гг. оказались малоэффективными при решении задач повышения
2Жилищный кодекс РСФСР: утвержден Верховным Советом РСФСР 24.06.1983 (в редакции от 20.07.2004).
3 Об утверждении Правил предоставления коммунальных услуг и Правил предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов: постановление Правительства РФ от 26.09.1994 № 1099.
Рис. 1. Схема организации контроля предоставления услуг ЖКХ до реформы
качества жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) и своевременности расчетов с поставщиками ЖКУ. Со стороны потребителя в настоящее время выступает общее собрание собственников жилья. ЖЭО стали именоваться управляющими организациями4 (УО). Они создаются в форме частных коммерческих организаций. У собственников жилья также появилось право учреждать собственные некоммерческие управляющие организации в форме товарищества собственников жилья (ТСЖ) или путем голосования выбрать способ непосредственного управления (в некоторых случаях работать без УО).
Таким образом, произошла децентрализация управления жилищно-коммунальным хозяйством. Государство отошло от распределения ресурсов в ЖКХ, так как изношенность жилого фонда стала основной причиной роста дотаций из муниципальных бюджетов, направляемых на финансирование ЖЭО.
На собственника новый Жилищный кодекс РФ возложил следующие обязанности:
1) содержание общего имущества многоквартирного дома;
2) проведение общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме при осуществлении управления многоквартирным домом по ключевым вопросам;
3) выбор одного из способов управления многоквартирным домом;
4) создание совета многоквартирного дома в случае, если дом не управляется ТСЖ или потребительским кооперативом;
5) ежегодное проведение общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах;
' Жилищный кодекс Российской Федерации (п. 2 ч. 5 ст. 20).
6) заключение договоров с УО в случае выбора непосредственного способа управления многоквартирным домом с количеством квартир более 12.
В итоге из системы взаимодействия субъектов ЖКХ были исключены государственные и муниципальные органы управления. Появился дополнительный орган управления общим имуществом — общее собрание собственников жилых помещений. В настоящее время состояние сферы ЖКХ определяется договорными отношениями, удовлетворенностью населения качеством жилищно-коммунальных услуг, качеством процессов взаимодействия УО и ресурсоснабжающих организаций.
Определим, каким образом реформа повлияла на систему взаимодействия между субъектами данной сферы.
Выбор способа управления при помощи общего собрания собственников оказывает существенное влияние на обязательства и требования ЖЭО и ресурсоснабжающих организаций. В механизме выбора управляющей организации путем голосования проявляется элемент рыночных отношений. Настоящая реализация рыночных механизмов для ЖКУ на практике труднореализуема. Отсутствие систем открытого позиционирования ЖЭО на рынке и критериев оценки качества их работы ограничивает выбор собственником подходящей управляющей организации. Таким образом, условия для формирования конкурентной рыночной среды не созданы, конкуренция ограничена. По мнению А.А. Мартенс, в этих условиях потребителю трудно определить соблюдение баланса стоимости ЖКУ и ее качества, которая ассоциируется с оптимальной ценой [2].
При выборе способа управления с управляющей организацией новый закон предусматривает обязанность УО осуществлять поставку коммунальных ресурсов конечным потребителям5 (рис. 2). Из этого следует обязанность УО собирать оплату за предоставленные коммунальные услуги. Однако в условиях регулируемых цен УО лишена права закладывать в плату стоимость услуги за посредничество. Поэтому при выборе способа управления
5 Жилищный кодекс Российской Федерации (ч. 1, ч. 2.3, ч. 10,
ч. 11 ст. 161, ч. 2, п. 2, 3 ч. 3 ст. 162).
Рис. 2. Схема взаимодействия субъектов ЖКХ после реформы
с управляющей организацией УО лишены возможности покрывать транзакционные издержки.
Рассчитываясь за жильцов по коммунальным услугам, УО не могут повлиять на качество продукции ресурсоснабжающих организаций. Однако в соответствии с законом УО обязаны оказывать качественные жилищно-коммунальные услуги и производить перерасчет. Парадокс ситуации заключается в юридической трансформация жилищно-коммунального ресурса в жилищно-коммунальную услугу в пункте схемы с управляющей организацией. При этом технические характеристики ресурса до и после трансформации остаются неизменными. Но ответственность за качество тепло-, водо-, энергоснабжения перед собственниками и нанимателями теперь возлагается на УО. Фактически управляющая организация вступает в отношения купли-продажи жилищно-коммунального ресурса с отсрочкой платежа. Но низкое качество жилищно-коммунального ресурса и несвоевременность расчетов потребителей становится серьезной проблемой в цепи взаимоотношений участников рынка. Ее наличие приводит к возникновению просроченной дебиторской задолженности и угрозе банкротства УО. Данные статистики подтверждают рост такого риска в 2007-2009 гг. Проиллюстрируем эту проблему на примере Сахалинской области (табл. 1).
Проведем анализ состояния тренда уровня возмещения затрат в Сахалинской области на ЖКУ за рассматриваемый период по данным скользящей средней (рис. 3).
Анализ данных рис. 3 показывает, что с 2007 по 2009 г. наблюдается ярко выраженный понижающий тренд фактического уровня возмещения затрат населения по ЖКУ. С 2009 по 2011 г. происходила
Таблица 1
Показатели возмещения затрат за ЖКУ по Сахалинской области в 2007-2012 гг.
Год Трехзвенная скользящая средняя, % Установленный уровень возмещения населением затрат за ЖКУ, % Фактический уровень возмещения населением затрат за ЖКУ, % Среднедушевой доход населения в месяц, руб. Трехзвенная скользящая средняя, руб.
2007 - 95,3 85,9 20 513 -
2008 83,43 91,9 84,8 25 007 24 623,00
2009 80,90 87,5 79,6 28 349 28 027,67
2010 78,97 86,3 78,3 30 727 30 448,00
2011 78,87 86 79 32 268 32 144,33
2012 - 83,1 79,3 33 438 -
84 82 80 78 76
Трехзвенная скользящая средняя, %
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Рис. 3. Тренд фактического уровня возмещения затрат на ЖКУ за 2007-2012 гг по Сахалинской области
35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Трехзвенная скользящая средняя, руб.
Рис. 4. Тренд среднедушевого дохода населения Сахалинской области за 2007-2012 гг
стабилизация оплаты за ЖКУ. Возможно, такое положение вызвано финансовыми и организационными факторами. Финансовый фактор платежеспособности населения обусловлен среднедушевыми доходами. Организационные факторы связаны с изменением подходов управления денежными потоками в сфере ЖКХ. Проанализируем среднедушевой доход населения Сахалинской области за 2007-2012 гг. (табл. 2).
Графически представим тренд изменения среднедушевого дохода населения за рассматриваемый период (рис. 4).
При сравнении трендов среднедушевого дохода и фактического уровня возмещения затрат по ЖКУ очевидно, что между двумя этими двумя показателями отсутствует какая-либо связь.
Поэтому поведение тренда фактического уровня возмещения затрат по ЖКУ однозначно обусловлено организационными факторами сферы ЖКХ: к 2009 г. весь ликвидный жилой фонд был распределен между ЖЭО на конкурсной основе, и с 2009 г. активизировалось региональное субсидирование коммунальной сферы.
Ресурсоснабжающие организации реформа ЖКХ практически обошла стороной. Незначительные преобразования реализованы корректировкой правил поставки коммунальных ресурсов в условиях меняющегося законодательства. Кроме того, в государственных программах по энергосбережению и энергоэффективности в завуалированной форме заложено принуждение потребителей компенсировать ресурсоснабжающим организациям энергопотери в инженерных сетях, которые чаще всего возникают по их халатности. Отсюда и достаточно прохладное отношение ресурсоснабжающих организаций к общедомовым приборам учета. Между тем потребность в установке общедомовых приборов учета в условиях рыночной экономики должна выражаться не только в экономической заинтересованности потребителя, но и осуществляться в рамках обычной хозяйственной деятельности ресурсоснабжающей организации.
Фактически, место ресурсоснабжающих организаций, методы работы, их цели и задачи в системе ЖКХ не изменились. Главная задача нововведений в нормативное обоснование ресурсоснабжения заключается не в повышении качества ЖКУ или эффективности управления сферой, а в решении проблемы компенсации затрат ресурсоснабжающих организаций за счет дополнительных денежных средств потребителей.
Единственным преобразованием, изменившим расстановку сил рыночного влияния, стало наличие зависимости управляющих и ресурсоснабжающих организаций от принимаемых потребителем ре-
Таблица 2
Среднедушевой доход населения Сахалинской области за 2007-2012 гг., руб.
Год Среднедушевой доход населения в месяц Трехзвенная скользящая средняя
2007 20 513 -
2008 25 007 24 623
2009 28 349 28 028
2010 30 727 30 448
2011 32 268 32 144
2012 33 438 -
шений на общем собрании собственников жилых помещений в многоквартирном доме.
Необходимость самоорганизации потребителей путем проведения общих собраний продиктована важностью единого органа, способного представлять интересы большинства. Однако наличие такого органа не решает проблемы качества коммунальных услуг в случае задолженности по оплате за коммунальные услуги у отдельных потребителей. Если исполнителем коммунальной услуги выбрана УО, то возникновение у нее задолженности перед ресурсоснабжающими организациями из-за нескольких неплательщиков влечет наложение санкций в виде снижения качества услуг на всех собственников в многоквартирном доме.
Введение общего собрания собственников также не решает проблемы гражданской ответственности собственников жилых помещений за общее имущество дома. Решение вопросов по общему имуществу зависит от мнения большинства, которое не всегда учитывает интересы собственников, более всех страдающих от низкого качества общего имущества (кровля, подвал и т.п.).
Таким образом, законодательство поставило в жесткую зависимость будущее имущества потребителя от выбора УО. При этом на практике существующие УО не всегда способны предоставить желаемое качество услуги, а их настолько мало, что выбирать зачастую не из кого. Однако выбор управляющей компании осложняется необходимостью определиться с возможными способами управления. От этого зависит организация взаимоотношений с ресурсоснабжающими организациями. И когда речь идет о поставке коммунальных ресурсов, очевиден конфликт экономических интересов УО и ресур-соснабжающих организаций. Если деятельность УО сводится к трансформации ресурсов в услуги, то УО как рыночная структура должна получить право установить свою наценку, связанную с необходимостью покрытия своих издержек.
Технология поставки ресурса такова, что своевременно проконтролировать его качество для УО невозможно. Кроме того, сама реформа вроде бы диктует условия рыночных механизмов в пользу покрытия издержек перекупщика, действующего в целях извлечения доходов, и получения им прибавочной стоимости. Надо заметить, что подобными схемами успешно пользуются ресурсоснабжающие организации. Они перешли им в наследство от предыдущего уклада. По сути мало что изменилось и в настоящее время. Иначе дело обстоит с УО. Их обязали расплачиваться за ресурс, который они не в состоянии учесть и проконтролировать его качество.
Итак, реформированы принципы взаимодействия участников сферы в пользу организации условий для свободной конкуренции. Но говорить о положительных результатах реформы ЖКХ, по-видимому, преждевременно. Анализ показывает, что большая часть преобразований происходит в области взаимодействия потребителей с управляющими организациями. У собственников многократно усложнились процедура управления общим имуществом дома, взаимоотношения с УО. Акцент проблем переместился в сторону отношений «УО — потребитель». Ресурсоснабжающие организации вынесли за проблемную сферу, создав своего рода щит неприкосновенности.
Любые нововведения проводятся на основе систематического, комплексного изучения различных сторон работы сферы. При этом успех любых коренных преобразований заключается в их всесторонности, полноте и логичности. В ЖКХ, к примеру, пересмотру подлежат не только принципы отношений между ресурсоснабжающими, управляющими организациями и собственниками жилых и нежилых помещений. Изменить следует также систему распределения денежных потоков. Ведь в условиях рыночной экономики именно денежный поток является первичным объектом анализа состояния сферы, а также ее первичным регулятивным механизмом.
Основными способами достижения целей реформирования ЖКХ в 1997 г. руководство страны продекларировало переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг6. Анализ показал, что в настоящее время право влиять на качество ресурсов
6 О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 28.04.1997 № 425.
у потребителя отсутствует. Конкурентная среда создана лишь в сфере предоставления жилищных услуг. Монополия ресурсоснабжающих организаций получила дополнительную поддержку в виде права требования платежей за коммунальные ресурсы с УО при выборе способа «управление управляющей организацией». При выборе непосредственного способа управления, когда ресурс напрямую поставляется потребителям, УО лишены права требовать плату за аренду внутридомовых коммуникаций при доставке ресурсов ресурсоснабжающими организациями потребителям.
Таким образом, очевидна необходимость пересмотра существующей законодательной базы в целях обеспечения баланса рыночного влияния на участников отношений в сфере ЖКХ. Необходимо выработать решение по рациональному обеспече-
нию стабильной экономической связи между УО, потребителем и ресурсоснабжающими организациями в рамках отношений «поставщик-посредник-потребитель» через контроль за качеством не только услуг и ресурсов, но и государственного субсидирования коммунальной сферы. Государству необходимо отойти от позиций патернализма по отношению к ресурсоснабжающим организациям.
Список литературы
1. Каменева Е.А. Специфика жилищно-коммунальных услуг как объекта финансовых отношений в ЖКХ // Финансы и кредит. 2010. № 22. С. 7-14.
2 . Мартене А.А. Анализ современных форм управления многоквартирным жилищным фондом // Региональная экономика: теория и практика. 2008. № 18. С. 46-52.
Social sphere
INFLUENCE OF HOUSING AND COMMUNAL SERVICES REFORM ON INTERACTION OF THE REFORMED SUBJECTS: THE EFFECT AND PROBLEMS
Iurii A. REVIN
Abstract
The article says that in connection with radical transformation of the country's housing and communal service, the problem of making of an effective control system at various levels of economy (federal, regional, municipal) has become of great significance recently. The paper analyzes the housing and communal service reform's influence on interaction and power of the reformed sector's subjects . The conclusion of the analysis reads that the housing and communal service subjects take new market positions in the course of reforming. Such rearrangement obviously interferes with equitable and rational distribution of rights, duties and resources. The main problem is that the responsibility zones have got redistributed with no due regard to commercial interests of the new market subjects and requirements to quality of housing and municipal services .
Keywords: reform, housing and communal services, interaction, managing organization, meeting, owners, supplies, resource, housing and operational organization, utility, housing service, community property, apartment house, market, housing legislation
References
1. Kameneva E.A. Spetsifika zhilishchno-kommunal'nykh uslug kak ob"ekta finansovykh otnoshenii v ZhKKh [The specifics of housing and municipal services as an object of financial relations of housing and public utilities]. Finansy i kredit—Finance and credit, 2010, no. 22, pp. 7-14.
2. Martens A.A. Analiz sovremennykh form up-ravleniia mnogokvartirnym zhilishchnym fondom [An analysis of the modern forms of management of an apartment housing stock]. Regional'naia ekonomika: teoriia i praktika — Regional economics: theory and practice, 2008, no. 18, pp. 46-52.
Iurii A. REVIN
Yuzhno-Sakhalinsk Institute of Economics, Law and Informatics, Yuzhno-Sakhalinsk, Russian Federation qpopmat@gmail . com
