CC BY
102
Примечания
1. Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год // Российская газета. — 2009. — 20 марта.
2. Там же.
3. Бойко Н. Правовое сознание бесПРОСВЕТно? // Аргументы и факты. — 2009. — № 12.
4. См.: Борисов Т. Отбой. Силовики готовят предложения президенту об отмене контртеррористической
операции в Чечне // Российская газета. — 2009. — 1 апреля.
5. См.: Медведев Ю. Академический загон. Ситуация в науке существенно не изменится // Российская газета. — 2009. — 17 марта.
6. См.: Смолякова Т. Чьи бедные богаче. Всемирный банк примерил Россию к Африке // Российская газета. — 2009. — 26 февраля.
7. Доронина О. Дорогие депутаты... Слуги народа привыкли жить с комфортом / О. Доронина, Т. Нетреба // Аргументы и факты. — 2009. — № 9.
Т.Ю. Попова
Попова Татьяна Юрьевна — преподаватель кафедры организации раскрытия и расследования преступлений
Омской академии МВД России
E-mail: [email protected]
Влияние процессуальных и административных полномочий руководителя следственного органа на реализацию процессуальной самостоятельности следователя
Уголовно-процессуальный кодекс РФ после 2007 года кардинально изменил объем полномочий руководителя следственного органа и следователя. Это неизбежно влечет изменение сущности и характера правоотношений, складывающихся между ними в ходе осуществления досудебного производства. В первую очередь это касается обеспечения процессуальной самостоятельности следователя.
The criminally-remedial code of the Russian Federation after 2007 has cardinally changed volume of powers of the head of investigatory body and the investigator. It inevitably attracts change of essence and character of the legal relations developing between them during realization of pre-trial stage. First of all it concerns maintenance of procedural independence of the investigator.
Для того чтобы правильно определить соотношение прерогатив руководителя следственного органа и следователя, а также решить проблемы, возникающие при осуществлении полномочий указанных участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения, необходимо выяснить сегодняшнее содержание процессуальной самостоятельности следователя, которая составляет ядро его правового статуса.
Различия процессуального положения следователя и дознавателя (который практически не имеет процессуальной самостоятельности) традиционно заключались лишь в возможности следователя не исполнять ряд указаний прокурора (или начальника следственного отдела) в случае представления дела вышестоящему прокурору с письменным изложением своих возражений (ч. 3 ст. 38 УПК РФ в прежней редакции). Вряд ли такая характеристика соответствует смыслу понятия «процессуальная самостоятельность следователя», так как значительное количество процессуальных
действий и решений следователь не мог и не может осуществлять без судебного решения и (или) санкции (согласия) прокурора (а в настоящее время — руководителя следственного органа). Несмотря на это, большая часть указаний прокурора и начальника следственного отдела (руководителя следственного органа) всегда являлась и является для следователя обязательной1. Однако «процессуальная самостоятельность следователя всегда была и будет значительно более существенной, нежели процессуальная самостоятельность дознавателя. Это диктуется разными причинами и в первую очередь различием в сложности расследуемых дел»2.
Следуетсогласиться с мнением П.Г. Марфици-на, что в понятии процессуальной самостоятельности следователя важно выделять раздел, связанный с возможностью оценки доказательств и принятия решений по основным вопросам предварительного следствия на базе внутреннего убеждения. Процессуальная самостоятельность
Попова Т.Ю. Влияние процессуальных и административных полномочий руководителя следственного органа на реализацию процессуальной самостоятельности...
о
0
1 -О § §
о
о
>s
0
1 -О
1
о
о
ф
5Г
о
&
2 S ГЭСЕ со S § Q.
СО
I
е
&
0
1 I
ф
Є
0
3
§
§
S
S
1 Е
Q.
>S
S
0
1 § с
3
£
СО
&
0 S
1 S
2
3
5 >< -О I -О
с;
I
о
ф
3
0
6 0) S
1 § оЗ
то
оо
о
с
с:
представляется им как форма проявления свободы субъекта по направлению расследования к цели уголовного процесса в рамкахсредств, предоставленных следователю законом. Подход П.Г. Марфицина справедливо позволяет выделить в качестве одного из элементов понятия процессуальной самостоятельности следователя право на усмотрение3.
Таким образом, процессуальную самостоятельность следователя необходимо рассматривать как важнейший элемент его уголовно-процессуального статуса, заключающийся в гарантированной законом возможности автономно принимать процессуальные решения и проводить следственные и иные процессуальные действия; в свободе оценки доказательств по своему внутреннему убеждению; в возможности обжалования действий и решений надзирающих и контролирующих участников уголовного судопроизводства.
Для реализации своих полномочий с целью решения стоящих перед ним задач следователь, конечно же, должен обладать процессуальной самостоятельностью. «Она является квинтэссенцией его статуса и необходимым условием всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств дела»4.
«Наряду с понятием “процессуальная самостоятельность” следователя в юридической литературе нередко используется понятие “процессуальной независимости” следователя»5. Согласно позиции А.Л.Хана, втеории уголовного процесса известны несколько подходов по разграничению процессуальной самостоятельности и процессуальной независимости следователя. С его точки зрения, одни процессуалисты, в числе которых
A.П. Гуляев, Д.В. Наметкин, С.Э. Воронин, Э.И. Воронин, отрицают процессуальную независимость следователя, но одновременно с этим признают процессуальную самостоятельность. Последняя, на их взгляд, существует вместе с ответственностью и сочетается с прокурорским надзором и ведомственным контролем6. В свою очередь, Ю.В. Ма-наев, Р.Д. Рахунов, В.Н. Григорьев, А.В. Победкин,
B.Н. Калинин придерживаются другой точки зрения, отождествляя процессуальную самостоятельность следователя с его процессуальной независимостью7. Продолжая эту дискуссию, А.Л. Хан указывает, что специалисты, разделяющие третий подход к проблеме, рассматривают процессуальную самостоятельность как положение, ограждающее внутреннее убеждение следователя, а не как принцип уголовного процесса8. Наконец, М.М. Выдря полагает, что действующее законодательство регламентирует процессуальную самостоятельность следователя и его независимость как участника процесса9. «Определяя правовое положение следователя, законодатель использует термин “самостоятельность”, а термин “независимость” применяется в отношении судей, прокурора и эксперта, чье положение принципиально отличается от процессуального положения следо-
вателя, прежде всего отсутствием закона о его статусе, а также его зависимостью от прокурора, начальника следственного отдела (руководителя следственного органа). Это и не позволяет законодателю провозгласить процессуальную независимость следователя»10.
Необходимо признать, что термины «независимый» и «самостоятельный» признаны в русском языке синонимами, однако в уголовном процессе имеют различное содержание и должны быть четко разграничены. Скорее следует говорить о процессуальной самостоятельности и административной независимости следователя, поэтому существующее в теории уголовного процесса понятие «процессуальная независимость следователя» не является правовой категорией11. В связи с этим именно административная независимость следователя должна стоять на страже его процессуальной самостоятельности.
Далее необходимо обратиться к историческому аспекту вопроса о развитии процессуальной самостоятельности следователя в контексте его взаимоотношений с начальником следственного отдела по УПК РСФСР 1960 года и УПК РФ 2001 года.
Процессуальная самостоятельность следователя традиционно связывалась с объемом решений, которые следователь мог принимать автономно и которые касались ключевых решений по уголовному делу (привлечения лица в качестве обвиняемого, квалификации преступления, определения объема обвинения, прекращения дела или направления его для предания суду). Данное положение было закреплено в ч. 2 ст. 127 УПК РСФСР. При несогласии следователя по перечисленным вопросам с прокурором или начальником следственного подразделения он мог не выполнять данных ему в этой части указаний до решения вышестоящего (или надзирающего) прокурора12.
Результатом смены политического режима явилось принятие Концепции судебной реформы в Российской Федерации, которая провозгласила недопустимость процессуального подчинения следователя начальнику следственного отдела13. Однако ожидания, что положения Концепции будут закреплены законодательно, оказались ошибочны. В УПКРФ произошло увеличение до 40 позиций (23 ограничения со стороны прокурора и 17 — со стороны суда) количества ограничений процессуальной самостоятельности следователя при производстве расследования14. Идея о прерогативе следователя самостоятельно принимать указанные нами выше ключевые решения по делу, сложившаяся в период действия УПК РСФСР, в первоначальной редакции УПК РФ не получила своего подтверждения.
Статья 39 УПК РФ, посвященная начальнику следственного отдела, с момента принятия Кодекса до осени 2007 года также претерпела множество изменений. Так, первоначально предусмат-
ривалась возможность приостановления исполнения следователем лишь указаний начальника следственного отдела об избрании меры пресечения и производстве следственных действий, допускаемых только по судебному решению, если следователь с этим был не согласен.
Поняв свою ошибку, законодатель впоследствии вернул следователю полномочия, которые ранее были закреплены в ч. 4 ст. 1271 УПК РСФСР.
В остальном ограничение процессуальной самостоятельности следователя происходило за счет расширения процессуальных полномочий прокурора (требовалось получить согласие прокурора на все решения о возбуждении ходатайства перед судом о проведении следственных действий, на решения следователя о возбуждении уголовного дела, прекращение его в связи с примирением сторон, деятельным раскаянием и т. д.). Обжалования прокурору указаний начальника следственного отдела практически не встречалось. Процессуальные возможности прокурора, начальника следственного отдела, их решающее влияние «на ход и результаты расследования делали процессуальную самостоятельность следователя по УПК РФ довольно призрачной»15. Тем более, что УПК РФ 2001 года сохранил ведомственную разобщенность следователей, что обусловливало неравнозначное процессуальное положение следователей различных ведомств. Так, за следователями Следственного комитета при МВД, ФСБ, ФСКН, кроме прокурорского надзора, осуществлялся еще процессуальный контроль со стороны начальников следственныхотделов, что, безусловно, сказывалось на их самостоятельности. «Эта специфика в процессуальном положении отсутствовала у следователей прокуратуры, которые были поднадзорны только прокурору и поэтому обладали большей процессуальной самостоятельностью»16.
В связи с этим перспективы изменения объема процессуальной самостоятельности следователя рассматривалисьв двух направлениях. С одной стороны, в юридической литературе высказывались предложения об ограничении полномочий начальника следственного отдела только организационными возможностями. Так, А.Б. Соловьев, М.Е. Токарева, А.Г. Халиулин полагают, что в этом случае прокурор стал бы единственным процессуальным руководителем следователя,что одновременно не повлекло бы усиления процессуальной позиции прокурора в связи с наличием большого объема полномочий в отношении предварительного следствия, однако существенно усилило бы самостоятельность и независимость следователя17. С другой стороны, высказывалось мнение о «необходимости усилить процессуальную независимость следователя от прокурора, выражались взгляды о том, что прокурор (как представитель стороны обвинения) не должен одновременно совмещать процессуальные функции надзора и уголовного преследования»18.
Таким образом, мы согласны с В.Д. Дармаевой, констатировавшей изменение процессуальной самостоятельности следователя по УПК РФ в сторону ее ограничения, расширение полномочий прокурора и в особенности начальника следственного отдела19. Данные умозаключения подтвердили следователи, имеющие опыт применения УПК РСФСР, отметив, что по прежнему кодексу у следователя было больше процессуальной самостоятельности (90% тех, кто имел подобный опыт)20. Процессуальная самостоятельность следователя остается лишь «положением, написанным на бумаге, которое реально не действуети выражается в существовании различных форм контроля за его деятельностью: ведомственного, прокурорского, судебного. В этой связи проблема процессуальной самостоятельности следователя обрела еще более острое звучание»21.
По мнению Б.Я. Гаврилова, Федеральным законом «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”» от 5 июня 2007 года № 87-ФЗ22 в ст. 38 УПК РФ внесены кардинальные изменения, касающиеся процессуального статуса следователя. Во-первых, из УПК РФ исключен институт согласия прокурора на возбуждение следователем уголовного дела(ч. 1 ст. 146 УПКРФ). Наличие указанного полномочия прокурора не позволяло своевременно возбуждать уголовное дело, что влекло за собой нарушение сроков задержания лица, обоснованно заподозренного в совершении преступления, а также мешало проведению неотложных следственных действий по закреплению следов преступления. Во-вторых, из УПК РФ исключены нормы о необходимости получения следователем согласия прокурора на принятие решений о производстве следственных действий, требующих судебного согласия, а также при продлении срока проверки сообщения о преступлении до 30 суток, соединения и выделения уголовных дел и в ряде других случаев23. Однако освобождение следователя от необходимости обращения по данным вопросам к прокурору на сегодняшний день не означает, что следователь принимает по ним решения абсолютно самостоятельно. В его новые обязанности входит получение в этих случаях согласия руководителя следственного органа (за исключением решения о возбуждении уголовного дела). Поэтому о расширении процессуальной самостоятельности следователя не может быть и речи, произошло всего лишь упрощение процедуры производства отдельныхследственных действий и принятия следователем решений по расследуемому уголовному делу.
Анализ положений вышеупомянутого Закона позволяет нам согласиться с В.М. Быковым, условно разделившим сегодняшние полномочия следователя на две группы:
1) полномочия, регламентированные п. 3 ч. 2 ст. 38 УПК РФ, на осуществление которых следо-
Попова Т.Ю. Влияние процессуальных и административных полномочий руководителя следственного органа на реализацию процессуальной самостоятельности...
о
0
1 -о § §
о
о
»5
0
1 -о
I
о
о
ф
3
о
&
3
со
со
§
о.
со
I
Є
&
0
1 і ф
Є
0 £ § § Й
1 I
о.
»5
5
0
1 § С
£
£
со
&
0
1
2 3 >< -О I -о
I
о
ф
з
0 & 0)
1 § с§
то
со
о
с
с:
вателю не требуется согласие руководителя следственного органа (самостоятельное направление хода расследования, принятие решения о производстве части следственных и иных процессуальных действий);
2) полномочия, самостоятельность осуществления которых блокируется руководителем следственного органа (принятие решения о производстве следственных и иных процессуальных действий, когда в соответствии с УПК РФ требуется получение судебного решения).
Однако полномочия, указанные в первой группе, ограничены правом руководителя следственного органа давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, о привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и объеме обвинения (п. 3 ч. 1 ст. 39 УПК РФ), а при осуществлении полномочий второй группы обращению в суд следователя с ходатайством о производстве того или иного следственного или процессуального действия предшествует получение соответствующего согласия руководителя следственного органа24. Таким образом, практически любые полномочия следователя могут быть ограничены либо по воле руководителя следственного органа (дача указаний), либо им же по прямому предписанию закона (дача согласия).
Удивительно при этом то, что следователи всех ведомств положительно оценивают изменения полномочий руководителя следственного органа и выступают за дальнейшее расширение его прерогатив. Данный результат на первый взгляд кажется неожиданным, однако при интервьюировании следователей с целью прояснения ситуации мы пришли к выводу, что они, главным образом, приветствуют упрощение процедуры получения разрешения на производство тех или иных действий, подписания процессуальных документов (в частности, ссылаясь на отсутствие необходимости встречи с прокурором), что вряд ли «работает» на повышение их процессуальной самостоятельности. Положительная оценка данной ситуации руководителями различных ведомств вполне прогнозируема и легко объяснима: очевидно, что любой руководитель будет доволен расширением собственных контрольных, руководящихи надзорных полномочий.
Таким образом, по мнению практиков, процессуальная самостоятельность следователя существует лишь в теории. Это положение подтверждается желанием 92,5% опрошенных следователей укрепления их процессуальной самостоятельности25.
Серьезным компонентом процессуальной самостоятельности следователя является его административная независимость, и только при ее реальном обеспечении возможна реализация предложений по укреплению процессуальной
самостоятельности следователя. Проблему процессуальной самостоятельности следователя возможно решить только в совокупности организационными и процессуальными преобразо-ваниями26.
В советский период административная субординация следователей была выражена в подчинении не только начальнику следственного отдела, но и начальнику органа внутренних дел, то есть по существу — начальнику органа дознания. Такая иерархическая связь не согласовывалась с установленным уголовно-процессуальным законом взаимоположением следователя и органа дознания, а также с полномочиями следователя по отношению к органу дознания27.
При смене политического режима и взятии курса на построение демократического правового государства была предложена Концепция судебной реформы в Российской Федерации, в которой указывалось, что «неприемлемо и должно быть отвергнуто... процессуальное подчинение следователей административным начальникам (начальникам следственных отделов, комитетов и других подразделений), наделение последних процессуальными полномочиями, правом контролировать ход и результаты расследования, пересматривать постановления следователя»28. В дальнейшем, при проведении реформы в органах предварительного следствия, во исполнение данной идеи был реализован Указ Президента РФ «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 23 ноября 1998 года № 142229. В свою очередь, Приказом МВД России от 4 января 1999 года № 130 все следственные подразделения были выведены из структуры органов дознания системы МВД РФ и создан Следственный комитет при МВД России. Данную попытку реформирования предварительного следствия следует признать непоследовательной, так как, с одной стороны, в результате ее проведения было исключено административное подчинение следователя начальнику органа дознания, что оценивается положительно, но, с другой стороны, основная идея Концепции судебной реформы об исключении процессуального подчинения следователя административному начальнику (начальнику следственного отдела) осталась при этом без внимания.
Реформа, проведенная в органах предварительного следствия в 2007 году, на наш взгляд, только усилила зависимость следователя от своего непосредственного начальника, с учетом концентрации в его руках полномочий, переданных от прокурора.
Представляется, что для реального обеспечения административной независимости следователя необходимо вернуться к предложениям, выработанным Концепцией судебной реформы, однако надо учитывать, что создание единой Федеральной службы расследований потребует соответству-
ющей подготовки на всех уровнях: законодательном, финансовом, административном31.
В переходный период — до момента создания указанной службы, по меньшей мере, следует согласиться с предложением H.A. Колоколова и «отменить дисциплинарную ответственность следователей в существующем виде, так как в противном случае возможность вмешательства руководства следственных органов в процессуальную деятельность следователя полностью не исключается»32. В данном контексте вряд ли правильно по результатам рассмотрения вышестоящим прокурором или судом процессуальных споров, возникающих между следователем и прокурором, если окончательное решение принято не в пользу следователя, оставление возможности привлечения следователя к дисциплинарной ответственности руководителю следственного органа.
Приведенные нами аргументы обосновывают необходимость оптимизации соотношения полномочий руководителей следственных органов и подчиненных им следователей с целью укрепления процессуальной самостоятельности последних.
Примечания
1. См.: Григорьев В.Н. Процессуальная регламентация предварительного расследования в результате реформы 2007 г. / В.Н. Григорьев, A.B. Победкин, В.Н. Калинин // Государство и право. — 2008. — № 6. — С. 49.
2. Наметкин Д.В. Процессуальная самостоятельность органов и лиц, ведущих предварительное расследование: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2007. — С. 22.
3. См.: МарфицинП.Г. Усмотрение следователя (уголовно-процессуальный аспект): Монография. — Омск,
2002. — С. 66—70.
4. Азаров В.А. Функция предварительного расследования в истории, теории и практике уголовного процесса России: Монография / В.А. Азаров, Н.И. Ревенко, М.М. Кузембаева. — Омск, 2006. — С. 137.
5. Хан А.Л. Система и процессуальный статус органов, осуществляющих досудебную деятельность: Учебное пособие. — Караганда, 2004. — С. 93.
6. См.: Хан А.Л. Указ. соч. — С. 93; см. также: Наметкин Д.В. Указ. соч. — С. 20.
7. См.: Хан А.Л. Указ. соч. — С. 93; см. также: Григорьев В.Н. Указ. соч. / В.Н. Григорьев, A.B. Победкин, В.Н. Калинин. — С. 49.
8. См.: Хан А.Л. Указ. соч. — С. 93.
9. См. там же.
10. Там же. — С. 93—94.
11. См.: Клейн А.А. Правовые и организационные аспекты процессуальной самостоятельности и независимости следователя органов внутренних дел: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — М., 1992. — С. 10.
12. См.: Азаров В.А. Указ. соч. / В.А. Азаров, Н.И. Ревенко, М.М. Кузембаева. — С. 131—132.
13. Концепция судебной реформы в Российской Федерации. — М., 1992. — С. 65—66.
14. См.: Гаврилов Б.Я. Усовершенствование предварительного следствия (с позиции Федерального закона от 05.06.2007 № 87-ФЗ) // Уголовный процесс. — 2007. — № 9. — С. 15.
15. Азаров В.А. Указ. соч. / В.А. Азаров, Н.И. Ревенко, М.М. Кузембаева. — С. 156.
16. Мамошина Р.Н. Правовые и организационные аспекты положения следователя органов внутренних дел по новому уголовно-процессуальному законодательству: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Владивосток, 2003. — С. 6.
17. См.: Григорьев В.Н. Указ. соч. / В.Н. Григорьев, А.В. Победкин, В.Н. Калинин. — С. 49.
18. Там же. — С. 50.
19. См.: Дармаева В.Д. Полномочия следователя в уголовном судопроизводстве // Следователь. —
2003. — № 6. — С. 15.
20. См.: Наметкин Д.В. Указ. соч. — С. 18.
21. Там же. — С. 3.
22. Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 24. — Ст. 2830.
23. См.: Гаврилов Б.Я. Указ. соч. — С. 18—19.
24. См.: Быков В.М. Процессуальная самостоятельность следователя // Уголовный процесс. — 2008. — № 5. — С. 41.
25. См.: Наметкин Д.В. Указ. соч. — С. 18—19.
26. См. там же. — С. 10.
27. См.: Гуляев А.П. Следователь в уголовном процессе. — М., 1981. — С. 102.
28. Концепция судебной реформы в Российской Федерации. — М., 1992. — С. 65—66.
29. Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 48. — Ст. 5923.
30. Приказ МВД России «О мерах по реализации
Указа Президента Российской Федерации от 23 ноября 1998 года № 1422» от 4 января 1999 года № 1 // www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_ 69550_DocumisPrint___Page_1.html
31. См.: Азаров В.А. Указ. соч. / В.А. Азаров, Н.И. Ревенко, М.М. Кузембаева. — С. 136.
32. Колоколов Н.А. Укрепление власти следственной // Уголовный процесс. — 2007. — № 7. — С. 40.
Попова Т.Ю. Влияние процессуальных и административных полномочий руководителя следственного органа на реализацию процессуальной самостоятельности...
