CC BY
124
УДК 341, 342 ББК 67.5
ВЛИЯНИЕ КОНВЕНЦИИ «О СТАНДАРТАХ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ВЫБОРОВ, ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И СВОБОД В ГОСУДАРСТВАХ УЧАСТНИКАХ СНГ» НА ФОРМИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СИСТЕМ
ЭТИХ ГОСУДАРСТВ
АРАМ СЕРГЕЕВИЧ АБАЗОВ
E-mail: [email protected] Научная специальность 12.00.02 — Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Анализируется влияние Конвенции «О стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах участниках СНГ» на формирование избирательных систем государств участников СНГ, приводятся выводы.
Ключевые слова: конвенция, демократические выборы, избирательные права и свободы, государства-участники СНГ, избирательные системы.
Annotation. Analyzed the influence of the "Convention on the standards of democratic elections, electoral rights and freedoms in the Member States of the Commonwealth of Independent States" on the formation of electoral systems in the Member States of the Commonwealth of Independent States, made some conclusions.
Keywords: convention, democratic elections, electoral rights and freedoms, member states of the CIS, electoral systems.
В 2002 г. в Кишиневе на межпарламентской ассамблее Содружества независимых государств была принята Конвенция «О стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств»1 (далее — Конвенция).
Государства-участники данной Конвенции (далее — Стороны), исходя из целей и принципов Устава Содружества Независимых Государств, подтверждая значение Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта о гражданских и политических правах, установивших, что полномочия на власть должны основываться на волеизъявлении народа, выраженном в подлинных и периодических выборах, а также документов Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Совета Европы, других международных организаций о проведении свободных и справедливых выборов, будучи убежденными, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, развитие и совершенствование демократических институтов народного волеизъявления, процедур их реализации
в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права на основе национальной конституции и правовых актов является целью и обязанностью правового государства, одним из неотъемлемых условий общественной стабильности и дальнейшего укрепления сотрудничества между государствами во имя осуществления и защиты идеалов и принципов, являющихся их общим демократическим достоянием, стремясь способствовать утверждению и совершенствованию демократических систем представительного правления, демократических традиций волеизъявления народа при проведении выборов, осуществлении иных форм народовластия на основе верховенства права и закона, максимального учета национальных и исторических традиций, будучи убежденными, что выборы являются одним из политических и правовых инструментов стабильного гражданского общества и устойчивого развития государства, признавая ценность национального опыта правового регулирования выборов, накопленного государствами-участниками Содружества Независимых Государств, гарантий избирательных прав и сво-
бод человека и гражданина, исполненные решимости обеспечить сочетание общепризнанных стандартов выборов и национальных норм регулирования выборов, избирательных прав и свобод человека и гражданина, а также гарантий их осуществления и защиты, проводить в жизнь положения настоящей Конвенции на основе конституции и национального законодательства и соответствующей государственной политики, стремясь закрепить гарантии для организации общественного и международного наблюдения за выборами в государствах — участниках настоящей Конвенции, согласились с текстом Конвенции2. Этот текст преамбулы отражает стремление государств соответствовать общедемократическому курсу на установление режима правового государства в каждой из стран участников СНГ.
В качестве основного дается определение Демократических выборов как главного вопроса, регламентируемого конвенцией.
Демократические выборы являются одним из высших непосредственных выражений власти и воли народа, основой избираемых органов государственной власти и местного самоуправления, иных органов народного (национального) представительства, выборных должностных лиц3.
В качестве стандартов демократических выборов высокие договаривающиеся стороны признают: право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, в иные органы народного (национального) представительства; принципы периодичности и обязательности, справедливости, подлинности и свободы выборов на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании, обеспечивающие свободу волеизъявления избирателей; открытый и гласный характер выборов; осуществление судебной и иной защиты избирательных прав и свобод человека и гражданина, общественного и международного наблюдения за выборами; гарантии реализации избирательных прав и свобод участников избирательного процесса4. Таким образом, подписав Конвенцию, страны признают мировые общедемократические ценности, присущие правовым государствам.
В качестве главного ограничения на участие в избирательных мероприятиях стороны признают недопустимость какого-либо прямого или косвенного участия иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, международных общественных движений, международных организаций в осуществлении деятельности, способствующей либо препятствующей подготовке и проведению выборов в
органы государственной власти и местного самоуправления, иных органов народного (национального) представительства, выборных должностных лиц5.
В Конвенции подробно расписаны такие принципы избирательного права как Всеобщее избирательное право (ст. 2), Равное избирательное право (ст. 3), Прямое избирательное право (ст. 4), Принцип тайного голосования (ст. 5), Периодичность и обязательность выборов (ст. 6), Открытость и Гласность выборов (ст. 7), Свобода выборов (ст. 8), Подлинность выборов (ст. 9), Справедливость выборов (ст. 10).
Отдельно стоит обсудить такой принцип, как «Проведение выборов избирательными органами (избирательными комиссиями)», закрепленный в ст. 11 Конвенции. Он гласит, что подготовка и проведение выборов, обеспечение и защита избирательных прав и свобод граждан и контроль за их соблюдением возлагаются на избирательные органы (избирательные комиссии), статус, компетенция и полномочия которых установлены конституцией, законодательными актами. Не допускается создание и деятельность иных структур (органов, организаций), которые подменяют избирательные органы либо полностью или частично осуществляют их функции, либо препятствуют их законной деятельности, либо противоправно вмешиваются в их деятельность, либо присваивают их статус и полномочия6.
Таким образом, Конвенция регламентирует формирование специализированных избирательных органов, в том числе закрепляет возможность право самих кандидатов участвовать в их формировании (ч. 4 ст. 11).
Кроме того, Конвенцией закрепляется порядок финансирования выборов и избирательной кампании кандидатов и политических партий (коалиций)7. В частности, устанавливается принцип финансирования избирательных мероприятий за счет государственного бюджета. Кроме того, закрепляется принцип формирования избирательных фондов кандидатов, политических партий и коалиций за счет государственных средств, а также собственных денежных средств, добровольных денежных пожертвований физических и (или) национальных юридических лиц8. Конвенция запрещает какие-либо иностранные пожертвования, в том числе от иностранных физических и юридических лиц, кандидатам, политическим партиям (коалициям), участвующим в выборах, либо другим общественным объединениям, общественным организациям, которые прямо или косвенно, или иным образом относятся к кандидату, политической партии (коалиции) либо находятся под их непосредственным влиянием или контролем и способствуют либо содействуют реализации
целей политической партии (коалиции)9.
Это все можно объединить в принцип открытости и прозрачности финансирования выборов и всех денежных пожертвований кандидатам и политическим партиям (коалициям), участвующим в выборах.
В ст. 13 Конвенции закреплен принцип государственной информационной поддержки выборов и агитационной деятельности. Он, прежде всего, раскрывается через свободу сбора и распространения информации, а также через вовлечение средств массовой информации в этот процесс.
В этой связи важен принцип равенства доступа всех кандидатов и других участников выборов к средствам массовой информации и телекоммуникаций для проведения предвыборной агитации10.
Определен также статус и полномочия национальных наблюдателей за избирательными процессами (ст. 14). Это означает, что любой кандидат или политическая партия (коалиция) вправе направить своих наблюдателей непосредственно на избирательные участки для наблюдения в день голосования за процессом голосования. Это важный принцип, обеспечивающий беспрецедентную гласность, который, однако, часто нарушается при проведении выборов.
Также Конвенция (ст. 15) допускает присутствие международных наблюдателей, и определяет, что это способствует открытости и гласности выборов, а также соблюдению международных обязательств. Государств.
Кроме того, Конвенция провозглашает такое важное право, как право на обжалование и ответственность за нарушение избирательных прав. Так ст. 16 гласит «В случае нарушения провозглашенных в настоящей Конвенции стандартов демократических выборов, избирательных прав и свобод граждан, а также законов о выборах лицо или лица, чьи права были нарушены, должны иметь право и возможность обжалования и восстановления нарушенных прав в судах, а в случаях и порядке, установленном законами, — также в избирательных органах»11. А также: «Лица, виновные в совершении запрещенных законами действий (бездействии), должны нести ответственность в соответствии с законами»12.
Очень важным и обеспечивающим гласность принципом, закрепленном в Конвенции, является принцип публикации избирательной документации на государственном языке, а также на языках народностей, проживающих в государстве13. Продолжением этого принципа является закрепленный в Конвенции принцип недискриминации при каком-либо ограничении избирательных прав14.
Стороны, подписавшие Конвенцию, помимо прочего возлагают на себя обязательства принимать законодательные и другие меры в целях усиления гарантий избирательных прав и свобод для подготовки и проведения демократических выборов, реализации положений настоящей Конвенции. Провозглашенные в Конвенции стандарты демократических выборов, избирательных прав и свобод могут быть обеспечены путем включения их в конституцию, законодательные акты.
Конвенция также устанавливает перечень обязательств сторон15:
• гарантировать защиту демократических принципов и норм избирательного права, демократический характер выборов, свободное волеизъявление граждан на выборах, обоснованность требований, относящихся к признанию выборов состоявшимися, действительными и легитимными;
• предпринимать необходимые меры к тому, чтобы полная законодательная база выборов принималась национальным законодательным органом и правовые нормативы, обеспечивающие проведение выборов, не устанавливались актами исполнительной власти;
• стремиться к тому, чтобы депутатские мандаты другой палаты национального законодательного органа полностью или частично были объектом свободной состязательности кандидатов и (или) списков кандидатов в ходе всенародных прямых выборов в порядке, предусмотренном законами;
• стремиться к созданию системы правовых, организационных, информационных гарантий обеспечения избирательных прав и свобод граждан при подготовке и проведении выборов любого уровня, предпринимать необходимые законодательные меры к тому, чтобы обеспечивать женщинам справедливые и реальные, наравне с мужчинами, возможности реализации права избирать и быть избранными в выборные органы, на выборные должности как лично, так и в составе политических партий (коалиций) в соответствии с условиями и порядком, предусмотренными конституцией, законами, а также создавать дополнительные гарантии и условия для участия в голосовании лицам с физическими отклонениями (инвалидам и др.);
• осуществлять регистрацию (учет) избирателей на основе законодательно установленной
недискриминационной и действенной процедуры, предусматривающей такие параметры регистрации (учета), как возраст, гражданство, место жительства, наличие основного документа, удостоверяющего личность гражданина;
• закреплять в законодательном порядке ответственность лиц, представляющих сведения об избирателях, за достоверность, полный объем соответствующих сведений и своевременность их передачи, обеспечение в соответствии с законодательством конфиденциального характера персональных данных;
• содействовать формированию политических партий и их свободной законной деятельности, законодательно регулировать финансирование политических партий и избирательного процесса, обеспечивать, чтобы законы и государственная политика осуществляли разделение партии и государства, проведение избирательных кампаний в атмосфере свободы и честности, способствующей тому, чтобы партии и кандидаты свободно излагали свои взгляды и оценки, положения предвыборных программ (платформ), а избиратели знакомились с ними, обсуждали их и голосовали "за" или "против" свободно, не опасаясь наказания или какого бы то ни было преследования;
• обеспечивать принятие мер, гарантирующих беспристрастность в освещении избирательной кампании средствами массовой информации, в том числе в сети Интернет, невозможность устанавливать юридические или административные барьеры для доступа к средствам массовой информации на недискриминационной основе для политических партий и кандидатов, формировать единый информационный банк данных результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами, данные которого должны предоставляться участникам избирательного процесса, а также международным наблюдателям по их запросам для ознакомления или копирования, внедрять новые информационные технологии, обеспечивающие открытый характер выборов, повышающие степень доверия избирателей к итогам голосования и результатам выборов;
• принимать национальные программы гражданского образования и участвовать в разработке и принятии аналогичных межгосударственных программ, обеспечивать условия
для ознакомления и обучения граждан и иных участников избирательной кампании избирательным процедурам и правилам, повышения их правовой культуры и профессиональной квалификации организаторов выборов;
• обеспечивать создание независимых беспристрастных избирательных органов, организующих проведение демократических свободных справедливых подлинных и периодических выборов в соответствии с законодательством и международными обязательствами государства;
• обеспечивать кандидатам, получившим определенное законом необходимое число голосов, возможность надлежащим образом вступать в должность и оставаться в должности до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, регулируемым законом;
• принимать меры к законодательному регулированию перечня нарушений избирательных прав и свобод граждан, а также оснований и порядка привлечения к уголовной, административной либо иной ответственности лиц, препятствующих путем насилия, обмана, угроз, подлога или иным способом свободному осуществлению гражданином права избирать и быть избранным, реализации иных избирательных прав и свобод, закрепленных в конституции и законах;
• способствовать созданию в целях обмена информацией и совместного использования межгосударственного единого банка данных, содержащего информацию об избирательном законодательстве, участниках избирательного процесса (с учетом того, что персональные данные имеют конфиденциальный характер), правоприменительной и судебной практике, законодательных предложениях по совершенствованию избирательной системы, а также иную информацию, относящуюся к организации избирательного процесса;
• содействовать развитию сотрудничества избирательных органов государств — участников настоящей Конвенции, включая создание и (или) расширение полномочий действующих межгосударственных ассоциаций избирательных органов.
Кроме всего прочего Конвенция (ст. 21) устанавливает статус международного избирательного совета и необходимость его создания в целях содействия про-
ведения выборов.
Из изложенного следует сделать вывод, что государства-участники СНГ стремятся установить единообразные демократические нормы в соответствии с международными принципами правового государства. Нормы Конвенции и закрепленные в ней принципы государства-участники пытаются претворить в жизнь через изменение национального законодательства, которое в свою очередь стремятся правильно реализовать в правоприменительной деятельности в процессе проведения выборов всех уровней. Таким образом, государства СНГ придвигаются еще на один шаг в строительстве конституционного правового государства на своих территориях.
Следует отметить также тот интересный факт, что к Конвенции присоединились все страны СНГ, но Грузия и Украина присоединились к конвенции с определенными оговорками. Примечательно, что именно этих стран в настоящий момент уже нет в Содружестве.
1 См.: Вестник Межпарламентской Ассамблеи. СПб., 2002, № 3 (32), с. 343-366 «Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств», подписанная президентами Армении, Грузии, Киргизии, Молдавии, России, Таджикистана, Украины на заседании Совета глав государств — участников Содружества Независимых Государств (7 октября 2002 г., г. Кишинев), первоначально ратифицированная парламентами трех государств СНГ — Киргизии, России и Таджикистана, по состоянию на 11 ноября 2003 г. в соответствии с п. 1 ст. 22 Конвенции вступила в силу, о чем Исполнительный комитет Содружества Независимых Государств уведомил нотой № 03/1524 от 24 октября 2003 г. В дальнейшем, 23 июня 2004 г. Конвенцию ратифицировала Республика Молдова, 28 февраля 2005 г. Республика Армения. Таким образом, по состоянию на 15 марта 2005 г. Конвенцию ратифицировали пять из семи государств СНГ, подписавших Конвенцию: Киргизия, Россия, Таджикистан, Молдавия и Армения. 13 июня 2007 г. к Конвенции присоединилась Республика Казахстан, о чем соответствующей нотой Совета министров Республики Казахстан был уведомлен Исполнительный комитет Содружества Независимых Госу-
дарств. Таким образом, по состоянию на 1 января 2008 г. участниками Конвенции являются шесть государств СНГ: Киргизия, Россия, Таджикистан, Молдавия, Армения, Казахстан.
2 Преамбула Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств 2002 г.
3 Часть 1 ст. 1 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств 2002 г.
4 Часть 2 ст. 1 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств 2002 г.
5 Часть 7 ст. 1 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств 2002 г.
6 Части 1, 2 ст. 11 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств 2002 г.
7 Статья 12 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств 2002 г.
8 Часть 2 ст. 12 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств 2002 г.
9 Часть 3 ст. 12 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств 2002 г.
10 Часть 5 ст. 13 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств 2002 г.
11 Часть 1 ст. 16 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств 2002 г.
12 Часть 2 ст. 16 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств 2002 г.
13 Статья 17 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств 2002 г.
14 Статья 18 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств 2002 г.
15 Статья 19 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств 2002 г.
