CC BY
130
4(190) - 2014
Бюджетная политика
УДК 658.5
ВЛИЯНИЕ БЮДЖЕТНЫХ РЕфОРМ НА ПОВЫШЕНИЕ ЭффЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ
О. В. ПАНЧЕНКО,
аспирантка кафедры финансов и кредита E-maile: [email protected] Академия финансового управления при министерстве финансов Украины
В работе проведен сравнительный анализ бюджетных реформ в России и в Украине, проанализировано их влияние на повышение эффективности использования бюджетных средств. Особое внимание уделено повышению эффективности государственных закупок в обеих странах. Определены основные проблемы по повышению эффективности использования бюджетных средств в России и в Украине, предложены подходы к их решению.
Ключевые слова: эффективность, использование, бюджетные средства, реформа, госзакупки, програмно-целевой принцип.
Проблемам эффективности использования бюджетных средств уделяют много внимания правительства не только развивающихся стран, но и развитых стран Центральной Европы, Австралии, США. Для развитых стран эта проблема актуальна в связи с участившимися в последнее время волнами экономических кризисов. Для развивающихся стран широкое внедрение политики эффективного использования бюджетных средств дало бы возможность сгенерировать ресурсы для реализации инфраструктурных проектов, внедрения в экономику инновационных технологий и др.
Среди украинских и российских ученных, которые занимаются исследованием этой проблемы, хотелось бы отметить О. В. Богачеву, Т. Г. Бонда-рук, Я. А. Жалило, И. В. Запатрину, Н. И. Карлина,
В. Копылова, П. Г. Крадинова, Л. В. Лысак, С. И. Лу-шина, В. В. Сидоренко, И. Я. Чугунова, Г. Я. Шахову, О. К. Ястребову.
Вместе с тем в этой области остается еще много неизученных вопросов, наиболее актуальними из которых являются вопросы практического внедрения программно-целевого метода бюджетирования, совершенствования процедур государственных закупок и повышения на этой основе эффективности использования бюджетных средств.
Целью работы является анализ законодательств Украины и Российской Федерации в сфере повышения эффективности использования бюджетных средств и фактического выполнения норм законов в бюджетном процессе обеих стран. В связи с постоянными изменениями законодательной базы в этой области интересно и полезно найти новшества, которые было бы полезно внедрить в каждой из стран.
Одной из важнейших задач совершенствования программно-целевого принципа бюджетирования (ППП)1 в рамках проводимых бюджетных реформ является повышение эффективности использования бюджетных средств. Многие страны с развивающейся экономикой, приступив к этому процессу, сталкиваются с похожими проблемами и пытаются найти оптимальный путь их решения.
1 В Украине этот термин принято называть программно-целевым методом бюджетирования.
Рассмотрим на примере России и Украины, каким образом решаются проблемы внедрения ПЦП в бюджетный процесс (см. таблицу).
Переход к формированию бюджета по програм-но-целевому принципу - это достаточно сложный процесс, поскольку кроме изменений в нормативно-правовой базе, внедрения методологии формирования бюджета, требует изменения мышления руководителей органов исполнительной власти и местного самоуправления. Внедрение ПЦП требует качественно нового менеджмента, ответственного за управление бюджетными средствами. Помимо новых умений и навыков должностные лица должны быть наделены полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами проектного управления.
В Российской Федерации процесс перехода к «программному бюджету» осуществляется до-
статочно медленно. При этом многие субъекты Федерации продолжают составлять постатейный бюджет с использованием программно-целевых инструментов - долгосрочных и ведомственных целевых программ [1].
Однако, несмотря на сложность переходного процесса, вопросам внедрения ПЦП в бюджетной политике уделяется центральное место. Так, в бюджетном послании Президента Российской Федерации среди основных целей отмечено, что переход к программному бюджету в полном объеме необходимо осуществить, начиная с федерального бюджета на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг., а его отдельные элементы должны быть задействованы в федеральном бюджете на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. [2].
Формально на государственном уровне в Украине внедрен ПЦП, осуществляется его внедрение
Сопоставление результативности внедрения ПЦП в бюджетном процессе России и Украины
Показатель Россия Украина
Программно-целевой метод бюджетирования Поставлена задача перехода с 2012 г к программно-целевому принципу формирования федерального бюджета, однако в настоящее время не все необходимые поправки внесены в Бюджетный кодекс РФ В Бюджетном кодексе Украины предусмотрена программная класификация расходов бюджета с 2003 г В настоящее время бюджетные расходы формально формируются согласно программной и ведомственной классификациям. Однако по своей сути большинство бюджетных программ похожи на статьи расходов калькуляции, а не на программу (например, обслуживание и обеспечение деятельности президента Украины, изготовление государственных наград и памятных знаков, осуществление законотворческой деятельности Верховной рады Украины, руководство и управление внутренними войсками). Программная классификация начинает постепенно внедряться и на местном уровне
Среднесрочное финансовое планирование Федеральный бюджет в форме «скользящей трехлетки» Государственный бюджет принимается на один год. Осуществляется прогноз показателей бюджета на два последующих года
Формирование государственных целевых программ Исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения Исходя из существования проблемы и соответствия цели программы приоритетным направлениям государственной политики
Государственные целевые программы (ГЦП) Заложен принцип включения в государственные программы федеральных целевых программ (ФЦП) отдельных мероприятий органов государственной власти, направленных на решение конкретных задач. Однако полная интеграция ФЦП в государственные программы не достигнута, и зачастую подпрограммы не увязаны с ФЦП Нет четкой подчиненности бюджетных программ государственным целевым программам. Наличие государственной целевой программы не означает обязательного ее финансирования
Согласованность планового ресурсного обеспечения и бюджетного ассигнования Отсутствует. Государственные программы могут приниматься на период до 20 лет, а бюджетное ассигнование только на три года Отсутствует. Государственные целевые программы средне- и долгосрочные до 20 лет, а бюджетное ассигнование только - на один год
и на местном уровне. Вместе с тем в реальности составленный бюджет не совсем отвечает сути программно-целевого принципа, а дальнейшее развитие этой методологии практически остановлено. Так, например, в основных направлениях бюджетной политики на 2013 г. среди целей эффективности использования бюджетных средств нашлась только одна - повышение качества и эффективности расходов бюджета развития путем направления таких средств преимущественно на реализацию приоритетных инвестиционных программ (проектов) с учетом оценки их экономической эффективности [6]. Как видим, никаких стратегически важных целей в бюджетной политике Украины относительно усовершенствования бюджетного процесса в части повышения эффективности бюджетных средств не предусмотрено.
Среднесрочное финансовое планирование является одним из инструментов программно-целевого принципа исполнения бюджета. Прогнозиро-ванность финансовых расходов на более длительный срок повышает эффективность выполнения государственных целевых программ. В то же время скачкоподобное финансирование ограничивает достижение поставленных целей, а иногда делает невозможным их достижение.
В России практика составления бюджета на три года существует с 2008 г. Однако до настоящего времени не все нормы бюджетного законодательства в части формирования трехлетнего бюджета применяются в полном объеме [1].
В Украине о необходимости введения среднесрочного бюджетного горизонта говорят практически все ученые и финансисты. Несмотря на это, бюджет все еще формируется на один календарный год. Прогнозы на последующие два года не учитываются при составлении будущих бюджетов. Это приводит к отсутствию полноценного финансирования бюджетных программ в течение первых месяцев нового года, не говоря уже о государственных целевых программах. Такая ситуация не способствует эффективному использованию бюджетных средств.
Государственные целевые программы целесообразно формировать, исходя из четко сформированной долгосрочной стратегии социально-экономического развития страны. Именно такой подход -переход от общего к частному - дает ощутимые результаты в долгосрочной перспективе.
В программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных
расходов на период до 2012 г. [8] определен принцип формирования государственных целевых программ, исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения.
В Украине похожие принципы формирования ГЦП. В законе Украины [3] указано, что ГЦП разрабатывается при наличии таких условий, как наличие проблемы, соответствие цели программы приоритетным направлениям государственной политики и наличие реальной возможности ресурсного обеспечения выполнения программы.
Вместе с тем практический опыт многих стран показывает, что отсутствие четкой иерархии между программами, а именно «государственная программа ^ бюджетная программа ^ задание», приводит к некорректности описания проблемы, не позволяет правильно сформулировать цели и задачи по всей цепочке. Таким образом, программы, цели и задачи могут дублироваться разными исполнителями, на одни и те же мероприятия может выделяться финансирование из разных уровней бюджета, что в свою очередь приводит к отсутствию ответственности конкретного исполнителя за достижение поставленных целей.
Переход к составлению бюджета в строгом соответствии с принципами ПЦП помог бы более четкому построению цепочки «цели^-зада-чи^-мероприятия^-конечные результаты», дал бы возможность определить одного ответственного исполнителя государственной программы и соисполнителей, которые отвечали бы за выполнение конкретных заданий. Финансирование, построенное по такой цепочке, исключило бы его дублирование из разных источников. Это общая проблема, которая характерна как для Украины, так и для России.
Еще одной общей проблемой является отсутствие соответствия между кратко- и среднесрочным бюджетными периодами и долгосрочным характером государственных целевых программ.
Например, в Украине отсутствуют гарантии финансирования государственных целевых программ на весь срок их реализации. В первую очередь это связано с нестабильностью политической ситуации. В связи с этим многие решения принимаются исходя не из экономической целесообразности, а носят политический, нередко популистский характер. Кроме того, заложенные во всех ГЦП объемы финансирования намного превышают возможности государственного бюджета по их финансированию.
И хотя Россия менее чувствительна к этой проблеме из-за более стабильной и прогнозируемой политической ситуации, но колебания цен на мировом рынке делают уязвимой и ее политику финансирования ГЦП.
Последнее время в России специалисты активно занимаются разработкой бюджетной стратегии на период до 2024 г. и определением параметров бюджетной системы, в рамках которых будут формироваться как финансовые ресурсы для каждой государственной программы, так и максимальные расходы по ним. А вот экономическая стратегия развития Украины формируется только на пять лет (2010 - 2014 гг.), при этом основные направления бюджетной политики утверждаются, как и бюджет, на один год.
Одним из направлений бюджетной реформы, которое влияет на повышение эффективности использования бюджетных средств, является оптимизация бюджетных расходов, неразрывно связанная с усовершенствованием системы государственных закупок.
По мнению автора, стратегические решения по поводу целесообразности закупки тех или инных товаров, работ, услуг должны приниматься в рамках утвержденных приоритетов развития государства, а закон о государственных закупках должен регулировать эффективность таких закупок.
Поскольку государственные расходы составляют значительную часть в структуре государственного бюджета (в Украине - около 29 %), то повышение их эффективности может дать ощутимый результат в оптимизации бюджетных расходов в целом.
Одной из целей регламентирования закупок является обеспечение их максимальной экономичности и эффективности [9].
В законе Украины [7] в качестве основных целей определены предупреждение проявлениям коррупции, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение рационального и эффективного использования государственных средств.
В Федеральном законе [5] указано, что он регулирует процесс размещения государственных заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого
участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
В Федеральном законе [4], который вступит в силу поэтапно с 2014 по 2016 г., сказано, что он регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.
Рассмотрим, насколько способны положения приведенных законов обеспечить достижение поставленных целей, а именно, эффективного использования бюджетных средств.
В настоящее время как в Украине так и в России при оценке эффективности размещения госзаказа основным показателем выступает размер экономии денежных средств - разница между начальной и фактической ценой закупки по контракту. В Украине при оценке предложений конкурсных торгов удельный вес значимости цены при общей оценке конкурсных предложений не может быть ниже 50 %, а во многих случаях может достигать и 80 %. В России показатель экономии денежных средств также выступает критерием эффективности действующей системы госзакупок, но он не может быть ниже 20 %, максимальный же показатель - 40 % [4]. Поскольку согласно действующим законодательствам двух стран цена закупки может быть только меньше или равной начальной цене, то, используя такой подход, система закупок, уже по определению, может считаться эффективной (по крайней мере для товаров и услуг, качество которых является унифицированным).
В такой ситуации возникает вопрос относительно эффективности установления первоначальной цены закупки. Ни одним нормативно-правовым актом Украины не предусматривается обоснование и оглашение начальной цены контракта. Иными словами, первоначальная цена заказчика может быть любой, и никакой ответственности за ее неумышленное или умышленное завышение заказчик товаров, работ, услуг не несет.
В недавно принятом законе РФ [4] заложены требования относительно необходимости обосно-
вания закупок. Согласно этому закону обоснованию подлежат:
- объект закупки, исходя из необходимости реализации конкретной цели;
- требования к закупаемым товарам, работам, услугам;
- начальная (максимальная) цена контракта;
- способ определения поставщика.
При этом в процессе мониторинга, аудита и контроля в сфере закупок осуществляется оценка их обоснованности.
По мнению автора, и в украинском законодательстве для товаров, работ и услуг, для которых существует постоянно действующий рынок, необходимо закрепить обоснование первоначальной цены исходя из среднерыночных цен. Также необходимо на этапе обоснования необходимости закупки тех или иных товаров, работ и услуг обосновать и критерии, параметры, требования, выдвигаемые к предметам закупок.
Для специфических работ и услуг было бы оправданным утверждение методик для расчета их стоимости или использования аналогичных цен на подобные работы и услуги в других странах с похожим уровнем развития.
При достаточно жесткой обоснованности первоначальной цены и критериев, характеристик, которые выдвигаются к предметам закупок, для которых существует постоянно действующий рынок, было бы целесообразным отказаться от процедуры закупок, которая имеет определенную стоимость и сильно растянута во времени. Соответствие обоснованной первоначальной цены с показателями среднерыночной должно контролироваться независимыми от заказчика организациями. Для этого в развитых странах создают отдельные структуры или специализированные отделы при министерствах финансов, которые контролируют такие показатели цен.
Вместе с тем значительная экономия денежных средств при осуществлении закупок может свидетельствовать не об эффективности использования бюджетных средств, а наоборот, о неэффективной системе планирования, при которой предусматривается избыточное выделение денежных средств, что приводит к недостатку финансирования других не менее значимых бюджетных расходов.
Искусственное занижение цены может также существенно повлиять на качество поставляемой продукции и соответственно снизить эффект от реализации соответствующих мероприятий.
В связи с этим при реформировании системы госзакупок в России при снижении цены предложения более чем на 25 % установлен ряд антидемпинговых мер к такому участнику, одной из которых является установление повышенной в полтора раза ставки обеспечения исполнения контракта.
При рассмотрении и оценке предложений конкурсных торгов в Украине при закупках, для которых существует постоянно действующий рынок, основным критерием все же является цена. Но при осуществлении сложных и специализированных закупок кроме цены следует принимать во внимание качество и сроки выполнения заказа, условия оплаты, гарантийное обслуживание и эксплуатационные расходы, передачу технологий. При этом удельный вес ценового критерия не может превышать 50 %.
Следует отметить, что при закупке простого оборудования (например, копировальной техники) следовало бы обратить особое внимание на стоимость его эксплуатации. Нередко складываются ситуации, когда, сэкономив некоторую сумму средств на покупке оборудования, разница в стоимости расходных материалов к этому оборудованию нивелирует первоначальную экономию уже в течение первого года эксплуатации. И, чем больше срок эксплуатации оборудования, тем более неэффективным было первоначальное размещение денежных средств.
При оценке заявок в законе РФ [4] предусмотрены кроме цены и такие критерии, как расходы на эксплуатацию и ремонт, использование результатов работ, качественные, функциональные и экологические характеристики, квалификация участников закупки. При этом значимость каждого коэффициента не может быть менее 20 %.
Одним из существенных моментов, по мнению автора, при реформировании системы государственных закупок является законодательное установление сроков размещения заказов. В украинском законодательстве кроме положения о том, что закупки осуществляются в соответствии с годовым планом, иных требований нет. Обычной является ситуация, когда закупки осуществляются поспешно, в самом конце года. Такая ситуация исключает возможность участия в процедурах закупок очень многих добросовестных поставщиков, снижает качество соответствующих работ/услуг.
Так, например, на сайте министерства регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины по состоянию
на 10 июня 2013 г. размещен план государственных закупок по состоянию 15 января на 2013 г. в виде бланка без единой заполненной строчки. И подобная ситуация складывается практически во всех министерствах.
В России же до 1 апреля (т. е. до начала финансового года) все заказчики обязаны разместить на официальном сайте планы-графики закупок, которые планируются до конца года [10].
Кроме того, в законе [4] предусмотрено составление плана закупок на три года, на основании которого разрабатывается план-график на один год. Причем эти документы должны быть утверждены в течение десяти рабочих дней после доведения до заказчика объема прав в денежном выражении на принятие и исполнение обязательств. Утвержденные планы и планы-графики в течение трех рабочих дней должны быть размещены в единой информационной системе.
Еще одним аспектом повышения эффективности госзакупок является их централизация. Закупка однотипных товаров и услуг большими объемами дает возможность существенно сэкономить за счет оптовых цен.
В федеральном законе предусмотрена также возможность при наличии двух и более заказчиков одних и тех же товаров, работ, услуг проводить совместные конкурсы и аукционы. В целях централизации закупок могут быть созданы соответствующие органы по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков. Однако, поскольку это не является жестким требованием, централизация закупок может и не осуществляться.
Одним из положительных моментов, который внедрен в Украине и в России, является возможность проведения электронных аукционов. Такие виды закупок, помимо экономии денежных средств, дают возможность существенно сэкономить время поставщиков на подготовку и подачу тендерной документации.
Таким образом, проблемы повышения эффективности использования бюджетных средств в России и в Украине аналогичные, но подходы к их решению разные, начиная со стратегии и заканчивая планомерностью внедрения программно-целевых принципов в бюджетные процессы.
Одним из достижений Украины в сфере повышения эффективности использования бюджетных средств, которое еще отсутствует в Российской Федерации, является формирование и исполнение
бюджета в соответствии с программно-целевым принципом. При этом необходимо учесть ошибки, допущенные в нашей стране. Одной из существенных является выделение в качестве программ финансирование деятельности органов государственной власти. Программами должны называться именно программы, а не финансирование обычной деятельности государственных структур.
Еще одним уроком, который мог бы быть интересным для России из украинского опыта, является установление жесткого контроля и ответственности за соблюдением норм бюджетного законодательства. Вместе с тем, хотя в Украине бюджетный кодекс разработан на достаточно высоком уровне, многие его положения соблюдаются формально или не соблюдаются вообще. Такая ситуация не сможет обеспечивать повышения эффективности использования бюджетных средств.
В свою очередь Украине следует взять на вооружение нормативно-правовые акты, касающиеся государственных закупок. Особенно следует обратить внимание на необходимость обоснования первоначальной цены закупки с учетом соответствия цены и качества, а также последующих расходов на ремонт, эксплуатацию и техническое обслуживание оборудования.
Еще одним очень важным аспектом для Украины при осуществлении государственных закупок является повышение качества их планирования. Наличие четких сроков утверждения планов закупок и их размещение на официальных сайтах позволят расширить доступ добросовестных поставщиков к участию в процедурах государственных закупок. Такое планирование будет способствовать повышению качества закупаемых товаров, работ, услуг, что в свою очередь повысит эффективность использования бюджетных средств.
Список литературы
1. Богаче в О. В., Сидоренко В. В., Ястребова О. К. Переход к программному бюджету: проблемы и решения // Финансовый журнал. 2012. № 3. С. 5-14.
2. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 20132015 годах от 28.06.2012. URL: //http://kremlin. ru/acts/15786.
3. О государственных целевых программах: закон Украины от 18.03.2004 № 1621-IV.
4. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государствен-
ных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ.
5. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ (в ред. от 30.12.2012).
6. Об основных направлениях бюджетной политики на 2013 год: постановление Верховной Рады Украины от 22.05.2012 № 4824-У1.
7. Об осуществлении государственных закупок: закон Украины от 01.06.2010 № 2289-У1.
8. Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 № 588 (в ред. от 20.12.2012).
9. Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг (принят Комиссией ООН по праву международной торговли ЮНСИТРАЛ 15.06.1994). URL: http://base. garant. ru/2560119.
10. Шахова Г. Я., Крадинов П. Г. Эффективность бюджетных расходов в сфере государственных закупок // Финансовый журнал. 2012. № 3. С. 15-28.
