CC BY
5УДК 342.98 Штер О.С., ЛеневаИ.Г.
Штер О.С.
студент магистратуры группы 13 ЮРи7210 кафедра государственно-правовых и финансово-правовых дисциплин Московский финансово-юридический университет МФЮА
(г. Липецк, Россия)
Научный руководитель: Ленева И.Г.
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых и финансово-правовых дисциплин Московский финансово-юридический университет МФЮА
(г. Москва, Россия)
ВИДЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
Аннотация: в статье автор освещает различные точки зрения на сущность юридической ответственности государственных служащих, проводит анализ по вопросу различных видов юридической ответственности.
Ключевые слова: административная ответственность, уголовная ответственность, материальная ответственность, дисциплинарная ответственность, госслужащий.
Обязательным условием и гарантом свободы выступает ответственность, причем зависимость между двумя содержательными дефинициями прямая - чем больше свободы, тем выше уровень ответственности. В обеспечении как свободы, так и ответственности, важнейшую роль играет государство в лице публичной власти, реализуя свои функции, прежде всего, через правовые механизмы, основанные на нормах
закона. Российский юрист и государственный деятель, судья Конституционного суда РФ в отставке Николай Васильевич Витрук в свое время сформулировал общее понимание юридической ответственности как одну из правовых форм государственного контроля за соблюдением законов и государственного принуждения.1 Данная характеристика остается актуальной до настоящего времени, тем более что законодатель не закрепил легитимной дефиниции данной категории.
госслужба немыслима без четко установленных мер ответственности государственных служащих очевидна. Это обусловлено только уже в силу того, что основное предназначение государственного служащего состоит в объективации в процессе присущей ему должностной деятельности внешне заданной определенной функции государственно власти, прежде всего по служению обществу, что означает и возникновение у государственных служащих обязанности несения личной ответственности за выполняемую деятельность.
Для того, чтобы деятельность государственного служащего была максимально эффективной и приносила положительные результаты, важно иметь грамотную и рационально выстроенную систему поощрений и наказаний, которая, с одной стороны будет стимулировать государственного служащего на все более перспективный (лучший) результат его работы, а, с другой стороны, ограждать его от неправомерных действий и ошибок в служебной деятельности. В таком контексте, совершенствование института юридической ответственности государственных служащих является необходимым условием повышения авторитета государственной власти в обществе, и, фактически, важнейшей основой стабильности государственно-социального партнерства.
Стоит отметить, что показатель невысокого уровня доверия населения к работе государственных служащих, опосредовано демонстрирует и существующее в обществе недоверие к органам государственной власти в
целом. В последние два года ситуация начала улучшаться. Однако до идеального ее состояния еще достаточно далеко.
На всем протяжении собственно существования государственного института, в разные исторические отрезки это проявляется по-разному. В современной России идет перманентный процесс совершенствования государственной власти, через проведение административной реформы, через усиление и повышение результативности юридической ответственности государственных служащих за их действия, что способствует обеспечению законности и правопорядка в системе государственной службы и в органах государственной власти в целом.
В общеправовом контексте юридическая ответственность понимается как обязанность любого физического лица (гражданина) либо юридического лица (в отдельных правоотношениях), в случае совершения ими действий, носящих противоправный и противозаконный характер, нести перед государством ответственность, под которой подразумевается применение по отношению к лицу, нарушившему право, мер государственного принуждения, что можно также выразить как обязанность гражданина отвечать за свои противоправные действия (или бездействия) перед органами судебной власти на основании действующего закона. Прежде всего выделяют прямую и устойчивую связь между такими элементами юридической ответственности, как поведение противоправного характера, также и обязанностью граждан (либо их объединений в отдельных видах ответственности), нормами права и государством. Юридическая ответственность всегда отличается государственно-принудительным характером, и, как правило, неразрывно связана с законодательно зафиксированными (легитимно определенными) конкретными ограничениями либо ущемлениями (лишения) интересов виновного лица, которые могут быть имущественного, личного характера и прочих интересов, кроме того, подразумевается применение негативных последствий.
В трудах отечественных административистов можно выделить существование двух подходов к пониманию характера правоотношений, возникающих на государственной службе, а именно: публично-правовой и частноправовой. Публично-правовой характер отношения государственной службы приобретают в следствие того, что фундаментальные позиции по организации и прохождению государственной службы регулируются конституционными нормами, а также нормами административного законодательства. Частно-правовой характер отношения, складывающиеся на государственной службе, приобретают когда подпадают под регулирование общих норм трудового законодательства, они могут именоваться внутриорганизационными отношениями (не связанными с существом государственной службы как особого вида деятельности), не затрагивающими самой основы служебной деятельности государственных служащих, а возникающие по поводу выполняемых государственными служащими трудовых функций, как, например, отношения с бухгалтерий или кадровой службой и т.п. О чем свидетельствует закрепленные в нормах действующих законов федерального уровня, специальным образом регулирующие сферу государственной службы, которые можно отнести к положениям, свойственным трудовому законодательству, а также, в том числе, содержатся отсылки на правило, по которому нормы трудового права применяются к связанным с государственной службой отношениям в той части, которая не урегулирована законодательством о государственной службе (что также подтверждается правовыми позициями Конституционного суда РФ).
В результате такой дуальной ситуации, констатируя смешанный характер правоотношений, складывающихся на государственной службе, можно сделать вывод о том, что и вопрос о юридической ответственности государственных служащих будет отличаться определенной степенью специфичности.
В соответствии с действующим отечественным законодательством государственный служащий, по роду своей деятельности, подпадает под
воздействие юридической ответственности разных видов наравне с другими российскими гражданами (уголовную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую, материальную и т.д.). Однако, существуют также особые составы правонарушений (преступлений), в которых государственный служащий, как должностное лицо, выступает специальным субъектом, что закрепляется, например, в нормах глав 22,30 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) и нормах статьи 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Специфика общественных отношений, которые регулируются теми или иными правовыми институтами присущими только им регулятивными методами, лежат в основе формирования различных видов юридической ответственности. Исходят из понимания юридической ответственности государственных служащих как многофакторной системы, а также опираясь на понимание качества системности этого явления, дадим краткую характеристику отдельным ее элементам.
Гражданско-правовая ответственность характеризуется нарушением имущественных и личных неимущественных прав, при котором основным видом применяемого при наступлении данного вида ответственности наказания выступает возмещение убытков, либо обязанность исполнить какое-либо действие или воздержаться от какого-либо действия.
При этом, обязанность государственного гражданского служащего возместить причинённый им материальный ущерб существует исключительно в отношении государственного органа. Если же вред причинён имуществу физического лица либо юридического лица по вине государственного служащего при исполнении им должностных обязанностей и пострадавшими лицами предъявлен иск о возмещении, то согласно статье 1069 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) вред возмещается за счёт соответственного бюджета (РФ либо субъекта РФ). Этот вид ответственности имеет место быть при наличии противоправности действия (бездействия) государственного служащего и установления причинно-
следственной связи между противоправным деянием и наступившим вредом. Также следует отметить, что в соответствии с нормой части 3.1 статьи 1081 ГК РФ, Российская Федерация или ее субъект обладает регрессивным правом обратного требования право к государственному служащему, в связи с чьими незаконными действиями (бездействием) было осуществлено возмещение из соответствующего бюджета.2
В изученных нами источниках по теории права среди различных видов юридической ответственности современные учёные-правоведы выделяют также как вид материальную ответственность. Так, Д. А. Липинский в своей монографии утверждает, что материальная ответственность по своей юридической природе близка к гражданско-правовой ответственности, но обладает собственными характеристиками, поскольку закреплена в нормах Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ), носит исключительно имущественный характер, её субъекты - участники трудовых правоотношений, как правило имеет ограниченный характер. Все перечисленное позволяет считать материальную ответственность
" 3
самостоятельным видом юридической ответственности.3
Порядок и условия привлечения государственных служащих к материальной ответственности различаются в зависимости от вида государственной службы. Так, например, закон федерального уровня от 12.07.1999 г. N 161-ФЗ (действует в ред. от 23.11.2024) "О материальной ответственности военнослужащих" (далее - Закон № 161-ФЗ) устанавливает условия и размеры материальной ответственности военнослужащих. Исходя из специфики данного вида госслужбы, военнослужащие не несут материальную ответственность за ущерб, причиненного вследствие исполнения приказа командира, а также в результате правомерных действий, оправданного служебного риска, действия непреодолимой силы.
Следует отметить, что поскольку специальный нормативный правовой акт об этом виде ответственности (материальной) отсутствует, государственные гражданские служащие несут материальную ответственность в таком же
порядке, как и лица, к ним не относящиеся, в соответствии с нормами ТК РФ (глава 39).
Из всех видов юридической ответственности более тяжелым видом традиционно выступает ответственность уголовная, регулируемая нормами УК РФ. Государственный служащий несет уголовную ответственность, как на общих, так и на специальных основаниях, связанных напрямую с его статусом должностного лица (закреплено в главе 30 УК РФ).
Большинство, определенных нормами статьи 44 УК РФ, видов уголовных наказаний отличаются повышенной строгостью, в том числе они предусматривают лишение свободы, штрафы ощутимо больших размеров, а также влечет за собой особое правовое положение лица -судимость. Судимость порождает такие публично-правовые отношения гражданина с государством, которые носят особый характер, выраженный в обременениях и ограничениях прав и свобод для такого лица (например, ограничение в праве выезда за границу, запрет на занятие определенным видом деятельности, включая государственную службу, запрет на принятие на службу в отдельные государственные структуры, как ОВД, прокуратуру, судебные органы).
Государственный служащий (должностное лицо), виновный в совершении общественно опасного деяния, предусмотренного нормами УК РФ и закрепленного как деяние преступное, приобретает статус общего субъекта преступления, либо, при совершении им преступления посредством использования своих служебных или должностных полномочий — субъекта специального, в случае если совершение государственными служащими (должностными лицами) таких преступлений становится возможным, благодаря занимаемому ими должностному положению вопреки интересам государственной службы. Анализ диспозиций тех статей, где в качестве специального субъекта указывается должностное лицо, позволяет сделать прямой вывод о том, что, совершаемые ими преступные деяния причиняют существенный вред весьма разнообразным социальным отношениям, которые
делают возможным функционирование органов госвласти в благоприятном режиме.
Государственные служащие (должностные лица применительно к УК РФ), благодаря занимаемому ими должностному положению в органах публичной власти, творящие деяния, которые уголовным законом закреплены как общественно-опасные, действуют вопреки их государственным интересам, тем самым причиняя повышенный вред деятельности государственных органов, а также и российским гражданам, особенно, когда преступная деятельность должностных лиц связана с организованной преступностью и проявлениями коррупции.4 Диспозициями норм УК РФ предусмотрен целый ряд преступлений коррупционной направленности, за совершение которых к уголовной ответственности могут быть привлечены только специальные субъекты - государственные служащие, выступающие в качестве должностных лиц (в качестве специального субъекта, как уже было сказано выше, госслужащие не упоминаются), как, например, получение взятки (статья 290), злоупотребление должностными полномочиями (статья 285), превышение должностных полномочий (статья 286), служебный подлог (статья 292), халатность (статья 293) и некоторые другие.
Уголовная ответственность возлагается на виновного в совершении преступления государственного служащего от имени государства и только судом (судьей) в строго установленном порядке.
Многие административисты к основным видам юридической ответственности государственных служащих относят такой ее вид, как дисциплинарная, наступающая за совершение должностного или дисциплинарного проступка. В настоящее время дисциплинарная ответственность государственных служащих играет основную роль в обеспечении законности на государственной службе всех установленных в законе видов, отличительные характеристики зависят также от вида государственной службы и регулируются специальными федеральными законами, иными нормативными правовыми и подзаконными актами.
Центральное место данной дефиниции в общей системе юридической ответственности государственных служащих объясняется спецификой ее субъекта, так как соблюдение служебной дисциплины, а также её перманентное укрепление относятся к важнейшим обязанностям служащего.
Дисциплинарная ответственность имеет специфическую черту, фактически ставящую ее в особенное положение по отношению к ответственности других видов, а именно то, что данный вид ответственности государственных служащих направлен на обеспечение дисциплины должностного поведения в так называемых «ведомственных» границах, не выходя фактически за рамки служебного подчинения. Ряд правоведов относит дисциплинарную ответственность к трудовому законодательству, что, на наш взгляд, не является полностью корректным постулатом, поскольку, как правило, принуждение дисциплинарного характера может регламентироваться не только (и не столько) нормами ТК РФ, сколько нормами административного права, а порой и правилами, установленными в подзаконных нормативных правовых актах, но всегда это должен быть федеральный уровень нормотворчества.
В связи с этим выделяют следующие виды дисциплинарной ответственности: общая (регулируется нормами ТК РФ), специальная (регулируется дисциплинарными Уставами, Положениями и т.п.), в порядке подчиненности (устанавливается для руководящего звена). Другими словами, государственные служащие выступают субъектами как общей, так и специальной ответственности дисциплинарного характера.
Кроме того, отличительной чертой также является отсутствие единого нормативного правового акта, регулирующего вопросы применение мер дисциплинарной ответственности. Так, например, порядок привлечения государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности регулируется специальными нормами закона федерального уровня от 27.06.2004 г. N 79-ФЗ (действует в ред. от 08.08.2024) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон №79-ФЗ), где
общий порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания закреплен нормами статьи 58. «Дисциплинарные проступки государственных гражданских служащих». Единый перечень проступков отечественный законодатель не предусмотрел, а потому он может иметь разное количество пунктов и включать разнообразные действия (бездействия) государственных служащих, которые дефиницируются как противоречащие должностным обязанностям и принципам этики.
В соответствии с установленными правилами, меры дисциплинарного воздействия принимаются только по результатам служебной проверки, где обязательное императивное условие - проведение ее до принятия решения о применении дисциплинарного наказания. В целях защиты прав государственных служащих перед такой проверкой на представителя нанимателя закон возлагает обязанность затребовать с лица, совершившего проступок, объяснение в письменной форме. Копия акта (приказа) о наложении взыскания вручается служащему под роспись, с установленным 5-ти дневным сроком ознакомления.
Анализ правотворческой деятельности государственных органов по регулированию дисциплинарных правоотношений показал, что вопросы служебной дисциплины регламентируются значительным количеством различных по юридической силе источников права. Так, применительно к дисциплинарной ответственности государственных служащих иных видов, наравне со специальным законом федерального уровня применяется еще и утвержденный Дисциплинарный устав того или иного вида государственной службы. Например, для служащих системы органов внутренних дел (далее -ОВД) действует закон федерального уровня от 30.11.2011 №342-ФЗ (ред. от 24.11.2024) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее Закон № 342) и Указ главы государства от 14.10.2012 №1377 (ред. от 22.12.2021) «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации».
Особое внимание, как специфического вида юридической ответственности в системе государственного управления, отводится вопросам повышенной дисциплинарной ответственности государственных служащих за правонарушения коррупционной направленности (при отсутствии в их действиях признаков уголовного преступления либо административного правонарушения). В стране действует система антикоррупционного законодательства, являющая собой совокупность нормативных правовых актов разного уровня (к основным можно отнести закон федерального уровня от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ (действует в ред. от 08.08.2024) «О противодействии коррупции»).
По вопросам ответственности дисциплинарного характера написано немалое количество работ, где в большинстве своем отечественные правоведы высказывают мысль, что такой вид юридической ответственности стоит относить к полностью самостоятельному виду. На наш взгляд, ответственность дисциплинарного свойства на сегодня выступает в качестве основного вида ответственности государственных служащих.
Административной ответственности, выступающей в качестве отдельного вида ответственности в публичном праве, и как видовому понятию ответственности юридической, в полной мере присущи все основные характерные признаки последней. Она имеет некоторое сходство с ответственностью уголовной, однако отличается от нее меньшей степенью опасности (тяжести) деяния, нарушающего право, не влечет судимости (применяется так называемый срок «административной наказанности» согласно статье 4.6). Исчерпывающий перечень административных правонарушений, за которые устанавливается ответственность административного плана, содержится в КоАП РФ.
Административную ответственность государственных служащих условно можно также, как и в уголовном законодательстве, разделить на общую и специальную. Где под общей ответственностью административного характера понимается ответственность государственных служащих как
физических лиц (граждан), а специальную - как должностных лиц, которые замещают должности государственной службы. Она является более строгой, чем у обычных граждан, поскольку обусловлена особым положением государственного служащего.
Административные деликты, совершаемые государственными гражданскими служащими, являются одновременно и нарушением служебных правил, то есть носят характер проступка дисциплинарного характера, так как их исполнение входит в непосредственные должностные обязанности государственного служащего, что может повлечь (и, как правило, влечет) за собой, кроме административной ответственности, ответственность и дисциплинарную.
Чаще всего дефиниция административной ответственности государственных служащих (должностных лиц) определяется как юридическое основание для применения специальных санкций в отношении лиц, занимающих государственные должности, за нарушение ими служебных обязанностей, что понимается как административное правонарушение в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением установленных служебных обязанностей (статья 2.4 КоАП).
Военнослужащие (а также государственные служащие иных видов), относясь к отдельному виду государственных служащих, также несут административную ответственность на общих основаниях за конкретно определенный перечень нарушений права (прямо предусмотренных частью второй статьи 2.5 КоАП РФ). За все остальные, предусмотренные КоАП РФ административные деликты, государственные служащие - военные несут дисциплинарную ответственность в соответствии с Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил РФ, утвержденным президентским Указом. Особенности административной ответственности установлены помимо военнослужащих также в отношении государственных служащих, отнесенных законом к виду «иные государственные служащие», имеющих специальные звания
сотрудников ОВД, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, таможенных органов и др.
Еще одной характерно отличительной чертой такого вида юридической ответственности, как административная, является ее двухуровневый характер (установлено нормами статьи 1.1.КоАП РФ), а именно, действия ее как на федеральном уровне (КоАП РФ), так и в регионах (государственными органами субъектов принимаются соответствующие нормативные правовые акты об административных правонарушениях).
Таким образом можно сделать вывод о том, что государственные служащие, выполняя функции государственного управления, являются субъектами публичного права, несут юридическую ответственность как на общих основаниях, предусмотренных для всех граждан РФ, так и ответственность, установленную для них, как для специальных субъектов. Природу юридической ответственности государственных служащих за те или иные нарушения норм права предопределяет характер лежащих в ее основе проступков. При этом специфика деятельности государственных служащих, обусловленная особым статусом, влечет за собой возникновение специальных видов юридической ответственности. Содержательная характеристика понятия юридическая ответственность государственных служащих понимается через обязанность государственного служащего, как нарушителя правового установления какой-либо отраслевой принадлежности, претерпеть последствия за совершенный им противоправный поступок. Как правило, последствия характеризуются негативным характером государственного принуждения, назначаются в соответствие и на основании санкционной определенности в соответствующих нормах действующего отраслевого законодательства, применяются в конкретно-определенном процессуальном порядке, также закрепленном законодателем по отраслевому принципу. Характеризуя основные отличительные параметры юридической ответственности государственных служащих, последовательно выделяем следующее: она всегда предусмотрена (содержится) в нормах действующего законодательства, по
отраслевому признаку, где выделяем дисциплинарную, административную, гражданско-правовую, материальную, трудовую, уголовную и т.д.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 30.11.1994 г. N 51-ФЗ;
2. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. N 63-ФЗ;
3. Федеральный закон от 27.05.1998 г. N 76-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «О статусе военнослужащих»;
4. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 г. N 197-ФЗ;
5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ;
6. Федеральный закон от 27.05.2003 г. N 58-ФЗ (ред. от 14.02.2024) "О системе государственной службы Российской Федерации";
7. Федеральный закон от 27.07.2004 г. N 79-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;
8. Федеральный закон от 25.12.2008 г. N 273-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «О противодействии коррупции»
Shter O.S., Leneva I.G.
Shter O.S.
Moscow University of Finance and Law (Lipetsk, Russia)
Scientific advisor: Leneva I.G.
Moscow University of Finance and Law (Moscow, Russia)
TYPES OF LEGAL LIABILITY OF CIVIL SERVANTS
Abstract: in the article the author highlights various points of view on the essence of legal liability of civil servants, conducts an analysis on the issue of various types of legal liability.
Keywords: administrative responsibility, criminal responsibility, financial responsibility, disciplinary responsibility, civil servant.
1 Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности: монография. Российская акад. правосудия. М.: Норма, 2009. 431 с. - С.7;
2 Маркович, А. А. Понятие, виды ответственности государственных служащих РФ // Молодой ученый. 2021. № 49 (391). - С. 228;
3 Липинский Д. А. Юридическая ответственность, санкции и меры защиты: монография -Москва: РИОР: ИНФРА-М, 2021. - С. 19-28;
4 Маркович, А. А. Понятие, виды ответственности государственных служащих РФ // Молодой ученый. 2021. № 49 (391). — С. 228-231
