CC BY
802
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
Виды вступления в силу международных договоров Российской Федерации
БАЛЬХАЕВА Саяна Баировна,
младший научный сотрудник отдела международного публичного права ИЗиСП
В современных условиях расширение международного сотрудничества государств привело к увеличению количества международных договоров. В связи с этим были выработаны новые подходы к регулированию классических институтов права международных договоров. Если до начала XX в. основными видами вступления международного договора в силу оставались его подписание и ратификация (что во многом объяснялось отсутствием должных каналов коммуникации между дипломатами, являющимися участниками процесса заключения международного договора, и самим государством в лице его органов власти1), то сегодня перечень видов вступления международных договоров в силу существенно расширился.
Вступление в силу международного договора — это заключительная стадия процесса, компоненты которого строго не определены международным правом2. Если этот этап не будет пройден, международный договор не будет действовать.
Э. Рукунас выделяет четыре стадии в процессе заключения и вступления договора в силу: 1) переговоры; 2) подписание или принятие тек-
1 Cm.: Malanczuk P., Akehurst M. Modern Introduction to International Law. N. Y., 1997. P. 132.
2 Cm.: Reuter P. Introduction to the Law of Treaties. L.; N. Y., 1989. P. 43—72.
ста; 3) выражение согласия на обязательность договора посредством его подписания, утверждения (принятия) ратификации; 4) вступление в силу3.
В соответствии со ст. 24 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. договор вступает в силу в порядке и в дату, предусмотренные в самом договоре или согласованные между участвовавшими в переговорах государствами. А. Н. Талалаев, комментируя положения Венской конвенции, отмечает: «Выражение «международный договор вступает в силу» означает, что положения данного договора становятся обязательными для его участников...»4.
В Федеральном законе от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» говорится, что международные договоры вступают в силу для Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и в порядке и сроки, предусмотренные в договоре или согласованные между договаривающимися сторонами» (п. 1 ст. 24).
На наш взгляд, названный Федеральный закон допускает неточность, так как термин «договаривающееся государство» подразумевает, что государство уже согласилось
3 См.: Roucounas E. Uncertainties Regarding the Entry into Force of Some Multilateral Treaties. International Law: Theory and Practice / ed. by K. Wellens. Kluwer Law International, 1998. P. 179.
4Талалаев А. Н. Венская конвенция о праве международных договоров: комментарий. М., 1997. С. 41—42.
на обязательность для него договора, что не соотвествует действительности.
Вступлениe договора в силу — завершающая стадия процесса, которая означает, что договор становится юридически обязательным для сторон5. При решении вопроса об обязательности для России конкретного международного договора необходимо установить, является ли Россия участником данного договора, т. е. вступил ли он для нее в силу. Если это так, то международный договор становится обязательным для Российской Федерации.
Чтобы стать участником какого-либо международного договора, государство должно проявить готовность принять на себя юридические права и обязанности, предусмотренные этим договором; оно должно продемонстрировать на примере конкретного акта свое согласие на обязательность договора. Такое согласие государство может выразить различными способами: подписанием, обменом документами, образующими договор, ратификацией, принятием, утверждением, присоединением. Кроме того, стороны могут договориться о любом другом способе выражения согласия на обязательность договора.
Анализ договорной практики Российской Федерации позволяет выделить основные варианты положений, регулирующих порядок или дату вступления международных договоров в силу:
с даты подписания (без условия о ратификации, принятии или утверждении);
с даты обмена документами (уведомлениями) об утверждении, в день получения последнего документа об утверждении;
с даты получения ответной ноты или с даты обмена нотами;
со дня обмена ратификационными грамотами;
5 См.: ФитуниЛ. А. Международные тор-
говые договоры и соглашения капиталистических стран. М., 1958. С. 208.
с даты получения последнего письменного уведомления о выполнении внутригосударственных процедур (может быть предусмотрен дополнительный срок после сдачи документов);
со дня сдачи депозитарию уведомления от определенного количества сторон (может быть предусмотрен дополнительный срок после сдачи документов);
в день сдачи на хранение депозитарию определенного количества документов об утверждении;
после присоединения.
Момент вступления международного договора в силу чаще всего предусмотрен в заключительных положениях самого договора. Договорная практика Российской Федерации многообразна, как в отношении момента вступления международного договора в силу, так и в отношении способов выражения согласия на обязательность договора.
В России в большинстве случаев согласие на обязательность договоров дается в форме подписания. В ст. 2 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» содержится определение термина «подписание» и акцентируется внимание на его двойственной характеристике: «подписание» означает либо стадию заключения договора, либо форму выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора в том случае, если договор предусматривает, что подписание имеет такую силу, или иным образом установлена договоренность Российской Федерации и других участвующих в переговорах государств о том, что подписание должно иметь такую силу, или намерение Российской Федерации придать подписанию такую силу вытекает из полномочий ее представителя либо было выражено во время переговоров.
В подготовленном ООН Руководстве «Заключительные статьи мно-
госторонних договоров» различаются два вида подписания: простое и окончательное6.
Простое подписание означает намерение государства предпринять позитивные действия по выражению своего согласия на обязательность для него договора на последующем этапе. Обычно подписание является первым шагом в процессе вхождения в число участников соответствующего договора. В многосторонних договорах, как правило, содержатся положения о подписании договора с условием последующих ратификации, принятия или утверждения, что также называется простым подписанием. Акт подписания обязывает государство воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели, «до тех пор, пока оно не выразит ясно своего намерения не стать участником этого договора», или до вступления договора в силу. Этот основополагающий принцип права международных договоров закреплен в ст. 18 Венской конвенции 1969 г.
Э. Ост, комментируя указанную статью, считает, что государство обязано не совершать тех действий, вследствие которых оно не будет иметь возможности в полной мере выполнять договор после его вступления в силу. Если договорные обязательства базируются на status quo (фактическое правовое положение, о восстановлении или сохранении которого идет речь) в момент подписания, совершение каких-либо действий, изменяющих status quo таким образом, что государство не может выполнить договор, расценивается как нарушение статьи. Например, греко-турецкий смешанный суд в 1928 г. постановил, что конфискация Турцией греческой собственности является недействительной, так как это было очевидным нарушением объекта и цели подписанного
6 См.: Заключительные статьи многосторонних договоров. Руководство. Издание ООН. 2004. С. 32, 34.
Турцией (хотя еще и не вступившего для нее в силу Лозанского договора). Эта точка зрения была поддержана при подготовке ст. 18 Венской конвенции 1969 г.7
В ряде договоров предусматривается, что государство может выразить свое согласие на обязательность для него договора путем его подписания, что является окончательным подписанием. Такой способ чаще всего применяется в двусторонних договорах, хотя иногда его используют и при заключении современных многосторонних договоров.
В качестве примера приведем Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Федеративной Республики Германия о взаимном обеспечении сохранности секретных материалов от 2 декабря 1999 г., в котором устанавливается, что «настоящее Соглашение вступает в силу с даты его подписания».
Как правило, в многосторонних договорах указывается, что они будут открыты для подписания лишь до определенной даты, после истечения которой их подписание будет не возможно. После закрытия договора для подписания государство может стать его участником путем присоединения. Отдельные многосторонние договоры остаются открытыми для подписания в течение неопределенного времени. В эту категорию входит большинство многосторонних договоров по вопросам прав человека, например Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. и Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.8
7 Cm.: Aust A. Modern Treaty Law and Practice. Cambridge University Press. 2nd ed. 2007. P. 118—120.
8 Treaty Handbook, Prepared by the Treaty
Section of the Office of Legal Affairs. United
Nations. 2006. P. 5.
Учитывая политическую важность некоторых договоров, при их подписании вправе присутствовать главы государств или правительств либо министры иностранных дел третьих государств. Но подпись представителя государства-свидетеля не имеет юридической силы, так как такое государство не является гарантом исполнения договора. Например, при подписании Дейтон-ского соглашения 1995 г., которое положило конец гражданской войне в Республике Босния и Герциговина, присутствовали представители от России, Германии, Франции, Великобритании и США9.
Моментом вступления в силу международного договора может быть и обмен документами, образующими договор. Согласно ст. 13 Венской конвенции 1969 г. «согласие государств на обязательность для них договора, состоящего из документов, которыми они обмениваются, выражается посредством этого обмена, если: а) эти документы предусматривают, что обмен ими будет иметь такую силу; или Ь) иным образом установлена договоренность этих государств о том, что этот обмен документами должен иметь такую силу».
Как справедливо отмечал И. И. Лу-кашук, «рост числа соглашений путем обмена нотами отражает общую тенденцию к более широкому использованию договоров в упрощенной форме»10. Примером является Соглашение в форме обмена Нотами между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения об открытии Генерального консульства Республики Армения в России в г. Санкт-Петербурге и Консульского агенства Республики Армения в г. Новосибирске: «Соглашение... вступит в си-
9 См.: Aust A. Handbook of International Law. Cambridge University Press. 2nd ed. 2010. P. 59.
10Лукашук И. И. Современное право международных договоров. М., 2004. С. 409.
лу с даты получения ответной Ноты Посольства»11.
В международных договорах, где одной из сторон выступает Российская Федерация, встречается следующая формулировка: соглашение вступает в силу с даты его подписания, а для сторон, законодательство которых требует выполнения внутригосударственных процедур, необходимых для его вступления в силу, — с даты сдачи на хранение депозитарию.
Указанное положение представляется недостаточно ясным. В любом случае государство должно ясно выразить свое намерение придать подписанию значение окончательного согласия на обязательность для него соглашения либо уведомить депозитария о выполнении необходимых внутригосударственных процедур.
В пункте 1 ст. 14 Венской конвенции 1969 г. закреплены положения, определяющие случаи, когда окончательное согласие государства на обязательность для него международного договора выражается в акте ратификации.
В конституционном смысле ратификация представляет собой акт компетентного органа государства, выражающего согласие быть связанным договором. В международном плане ратификация представляет собой процесс, с помощью которого это согласие обретает международно-правовое значение и порождает международные послед-ствия12.
Следует различать ратификацию как международный акт, свидетельствующий о готовности государства принять на себя обязательства по соответствующему договору, и ратификацию на национальном уровне, которая осуществляется государством до выражения своего согласия на обязательность договора на международном уровне. Для установле-
11 Бюллетень международных договоров. 2007. № 10. С. 53—54.
12 См.: Лукашук И. И. Указ. соч. С. 412.
ния намерения государства принять на себя международные обязательства недостаточно только ратификации на национальном уровне. Соответствующие действия необходимо предпринять и на международном уровне.
Согласно подп. «Ь» п. 1 ст. 2 Венской конвенции 1969 г. под ратификацией понимается «имеющий такое наименование международный акт, посредством которого государство выражает в международном плане свое согласие на обязательность для него договора». Между тем ратификация также представляет собой правовой акт государства, который принимается в соответствии с его внутренним правом, что говорит о двойственном характере ратификации.
В статье 14 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» определено, что ратификация международных договоров осуществляется в форме федерального закона. Эта статья базируется на положениях п. «г» ст. 106 Конституции РФ, где в перечень принимаемых Государственной Думой РФ федеральных законов, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации, включены федеральные законы о ратификации международных договоров.
Ратификация международного договора государством находит отражение в особом документе — ратификационной грамоте. При заключении двустороннего договора происходит обмен ратификационными грамотами, при заключении многостороннего договора они сдаются депозитарию. Эти действия обычно фиксируются в форме протокола, но иногда стороны просто уведомляют друг друга о состоявшейся ратификации или обмениваются соответствующими нотами.
В статье 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» закреплен перечень международных договоров России, подлежащих ратификации,
которые с точки зрения государственных интересов являются наиболее важными.
Ратификация двусторонних международных договоров бывает двух видов:
1) ратификация с уведомлением. Это упрощенная процедура, используемая договаривающимися сторонами. Такой порядок встречается в Договоре между Российской Федерацией и Арабской Республикой Египет о передаче для отбывания наказания лиц, осужденных к лишению свободы, от 23 июня 2009 г. Данный Договор «вступает в силу по истечении 30 дней с даты получения по дипломатическим каналам последнего письменного уведомления сторон о выполнении внутригосударственных процедур, необходимых для его вступления в силу»);
2) ратификация с ратификационной грамотой — более сложная из используемых формулировок. В частности в Договоре между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о совместной телерадиовещательной организации Союза Беларуси и России от 22 января 1998 г.) говорится, что «настоящий договор подлежит ратификации и вступает в силу со дня обмена ратификационными грамотами».
В некоторых договорах предусматривается дополнительный срок после получения последнего письменного уведомления для того, чтобы договор вступил в силу. Примером является российско-американское межправительственное Соглашение о сотрудничестве в области мирного использования атомной энергии, подписанное 6 мая 2008 г. Оно вступило в силу после состоявшегося 11 января 2011 г. обмена нотами о выполнении необходимых внутригосударственных процедур.
Установление дополнительного срока объясняется тем, что странам необходимо время для информирования граждан и органов государственной власти (официальная
публикация), а также для внесения соответствующих изменений в национальное законодательство, если этого требует конкретный международный договор.
Не всегда можно определить, подлежит ли конкретный международный договор одобрению парламентом. Такой вопрос возникает, когда в договоре используется выражение «о выполнении внутригосударственных процедур, необходимых для его вступления в силу». Подобная формулировка применяется, если внутригосударственные процедуры выражения согласия на обязательность для государств не совпадают. Так, в ст. 11 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о транзите через территорию Украины воинских формирований Российской Федерации, временно находящихся на территории Республики Молдова, от 25 ноября 1995 г. указывается, что «Соглашение вступает в силу с даты последнего письменного уведомления, подтверждающего выполнение Сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для его вступления в силу. Настоящее Соглашение временно применяется со дня его подписания».
В отношении конкретного договора мнения органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации могут не совпадать, так как непонятно, какая процедура необходима: ратификация или, например, соответствующее решение Правительства РФ. Может возникнуть спор о том, в чью компетенцию входит выражение согласия на обязательность для Российской Федерации международного договора. Решение этих вопросов отнесено к полномочиям Конституционного Суда РФ (ч. 3 ст. 125 Конституции РФ).
В ряде случаев договор требует выражения согласия на обязательность отдельных статей в иной форме, чем на обязательность остального договора. Так, в ст. VII Соглашения от 5 декабря 1998 г. между Пра-
вительством Российской Федерации и Правительством Республики Кипр об избежании двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и капитал 1998 г. говорится, что Протокол вступает в силу с даты последнего из уведомлений, за исключением ст. VII, которая будет применяться с первого января календарного года по истечении четырех лет с даты вступления Протокола в силу и ст. X, которая вступит в силу с момента принятия Кипром необходимого законодательства.
Венская конвенция о праве международных договоров предусматривает также такие способы вступления в силу международных договоров, как принятие или утверждение.
Принятие или утверждение договора после его подписания имеет те же правовые последствия, что и ратификация, если в самом договоре не предусмотрено иное (ст. 14 (2) Венской конвенции 1969 г.). Таким образом, государствам предоставляется право выбора между ратификацией, принятием и утверждением в целях получения согласия как можно большего числа государств на обязательность для него договора. Это позволяет в переговорном процессе участвовать тем государствам, которым в соответствии с их конституционными положениями требуется ратификация, и тем, которым достаточно принятия и утверждения13.
По сравнению с ратификационными грамотами документы о принятии или утверждении не имеют тождественного вида и четко установленной формы. Обычно это ноты или письма, которые подписываются от имени правительства министром иностранных дел или его за-местителем14.
Принятие международного договора — это форма выражения согла-
13 Cm.: Villiger M. E. Commentary on the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties. Boston, 2009. P. 211—212.
14 CM.: Tananaee A. H. YKa3.eoH. C. 41—42.
сия на обязательность международного договора. Оно используется для упрощенного выражения согласия государства на обязательность для него договора, когда к ратификации прибегать нецелесообразно. В некоторых случаях термин «принятие» включается в договоры, с тем чтобы присоединение государства к договору не зависело от его ратифика-ции15. Зачастую принятию предшествует подписание, которое является одной из возможных форм выражения согласия государства на обязательность для него международного договора. Такой порядок содержится в ст. 14 Европейской конвенции о совместном кинопроизводстве от 2 октября 1992 г.
Утверждение — это выражение согласия на обязательность договора, которое может быть дано по упрощенной процедуре и более характерно для правительства16. Необходимо подчеркнуть, что утверждение в форме закона возможно как самостоятельная процедура в отношении международных договоров.
Договоры, которые подлежат утверждению, вступают в силу с даты обмена документами (уведомлениями) об утверждении; в день получения последнего документа об утверждении; в день сдачи на хранение определенного количества документов об утверждении17.
Многосторонние договоры часто предусматривают вступление их в силу с момента, когда депозитарию будет сдано на хранение определенное число ратификационных грамот или документов о присоеди-
15 Там же. С. 41.
16 См., например, постановление Правительства РФ от 27 августа 2003 г. № 526 «Об утверждении Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах».
17 Международное право: учебник / отв. ред. Г. В. Игнатенко, И. О. Тиунов. 5-е изд. М., 2009. С. 329.
нении. Так, в Соглашении о порядке пенсионного обеспечения и государственного страхования сотрудников органов внутренних дел государств — участников Содружества Независимых Государств от 24 декабря 1993 г. говорится, что «настоящее Соглашение вступает в силу со дня сдачи депозитарию уведомления от трех Сторон, подтверждающего выполнение государствами — участниками внутригосударственных процедур, необходимых для вступления его в силу». На практике встречается разное число таких грамот: в Венской конвенции 1969 г. — 35, в Конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. — 22, а в Женевской конвенции о защите прав жертв войны — 218.
Международные договоры, которые требуют наибольшего числа ратификаций для вступления в силу, появились в последние два столетия. Например, в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. насчитывается 60 ратификаций, Конвенции об изменении климата 1992 г. — 50, Соглашении о рыбных запасах 1995 г. — 40.
Кроме того, ряд договоров напрямую (иногда поименно) указывают государства, чье участие является непременным условием вступления международного договора в силу, например, Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний 1996 г. (страны перечислены в Приложении II)19.
Если заключение международного договора направлено на решение гуманитарных проблем и его вступление в силу может спасти жизни людей, число участников, необходимых для вступления его в силу, минимально. Например, два дополнительных протокола 1977 г. к Женевским конвенциям 1949 г. по гуманитарному праву для вступления их в силу требуют только двух ратифи-каций20.
18 См.: Roucounas E. Ор. еИ. Р. 184.
19 URL: http://www. businesspravo.ru.
20 URL: http://www. iere.org.
На практике встречаются международные договоры, где на усмотрение сторон предлагается несколько возможных способов вступления их в силу. Так, Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом 2001 г. предусматривает следующие способы выражения согласия государства на обязательность для него данной Конвенции: подписание без оговорки относительно ратификации, принятия или утверждения; подписание с оговоркой относительно ратификации, принятия или утверждения; присоединение.
Присоединение означает согласие на обязательность договора субъекта международного права, который его не подписал или вообще не принимал участия в его подготовке. Так, СССР принимал активное участие в подготовке Венской конвенции 1969 г., но не подписал ее, а присоединился к ней в 1986 г.21
Договоры, допускающие присоединение, бывают открытые и закрытые. Открытые — если к конкретному международному договору может присоединиться любое государство; закрытые — если выдвигаются определенные требования к присоединяющемуся государству. Например, «настоящее Соглашение открыто для присоединения любого государства, разделяющего изложенные в нем цели и принципы». Или: «к настоящей Конвенции может присоединиться любое государство, принадлежащее к той или иной категории».
В отдельных международных договорах предусматривается возможность присоединения к ним государств даже до вступления в силу самих этих договоров. Так, многие договоры об охране окружающей среды открываются для присоедине-
21 См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 4 апреля 1986 г. № 4407-Х!.
ния со дня их закрытия для подписания, примером могут служить положения ст. 24 (1) Киотского протокола 1997 г. к Рамочной конвенции ООН об изменении климата.
Присоединение представляет собой также акт, который вновь возникшее государство может совершить в том случае, если не желает быть связанным положениями какого-либо договора в силу правопреемства. Например, государство Сербия и Черногория 12 марта 2001 г. присоединилось к Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г.
Статья 11 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. предусматривает, что согласие государства на обязательность может быть выражено любыми другими согласованными способами, что является примером гибкости права международных договоров. Таким образом, допустимо принятие договора без определенной процедуры и вступление его в силу сразу для всех принявших государств. В частности, Договор, который учредил подготовительную комиссию Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний 1996 г., был принят резолюцией государств, подписавших его, и вступил в силу без каких-либо дальнейших действий со стороны этих государств.
Приведенный перечень вариантов положений, регулирующих порядок или дату вступления международных договоров в силу, не является исчерпывающим. В договоре могут быть предусмотрены и другие заключительные положения, о которых условились государства.
Как показывает анализ, заключение международных договоров — один из трудоемких и, как правило, длительных этапов в процессе договорно-правового взаимодействия государств.
В договорной практике Российской Федерации используются раз-
личные виды вступления международных договоров в силу, базирующиеся на положениях Венской конвенции 1969 г. Выбор того или иного способа предопределяется различными факторами: вид договора (двухсторонний или многосторонний); предмет регулирования сотрудничества, сфера действия договора; необходимость срочного решения тех или иных вопросов международного сотрудничества посредством заключения договора и др. От того, какой вид вступления международного договора предусмотрен сторонами, зависит установление соответствующих внутриго-судартсвенных процедур, а также дальнейшее действие и применение международных договоров в правовой системе государства.
Таким образом, заключительные статьи международных договоров связаны не столько с вопросами существа, сколько с процедурными моментами самого договора. Тем не менее правильное и четкое формулирование заключительных статей обеспечивает эффективное действие договоров и способствует их осуществлению сторонами.
Библиографический список
Aust A. Modern Treaty Law and Practice. Cambridge University Press. 2nd ed. 2007.
Aust A. Handbook of International Law. Cambridge University Press. 2nd ed. 2010.
Malanczuk P., Akehurst M. Modern Introduction to International Law. N. Y., 1997.
Reuter P. Introduction to the Law of Treaties. L.; N. Y., 1989.
Roucounas E. Uncertainties Regarding the Entry into Force of Some Multilateral Treaties. International Law: Theory and Practice / ed. by K. Wellens. Kluwer Law International. 1998.
Treaty Handbook, Prepared by the Treaty Section of the Office of Legal Affairs. United Nations. 2006.
Villiger M. E. Commentary on the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties. Boston, 2009.
Заключительные статьи многосторонних договоров. Руководство. Издание ООН. 2004.
Лукашук И. И. Современное право международных договоров. М., 2004.
Международное право: учебник / отв. ред. Г. В. Игнатенко И. О. Тиунов. 5-е изд. М., 2009.
Талалаев А. Н. Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарий. М., 1997.
Фитуни Л. А. Международные торговые договоры и соглашения капиталистических стран. М., 1958.
