CC BY
601
УДК 352.075.1: 342.52 © В. Б. Муравченко
В. Б. Муравченко
ВИДЫ И МЕРЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья посвящена актуальным вопросам применения дисциплинарных, гражданско-правовых, административных, уголовных мер ответственности к муниципальным служащим, направленных на профилактику коррупции со стороны государства по осуществлению контроля за имущественным положением муниципальных служащих, а также лиц, замещающих муниципальные должности. Определено влияние федерального законодательства на формирование муниципальных правовых актов, призванных служить противодействию коррупции.
Ключевые слова: вина, ответственность, меры взыскания, проступок, должностные обязанности, служебное расследование, должностной проступок, материальная ответственность, ущерб.
С принятием Федерального закона «О противодействии коррупции», внесением изменений в законодательство о государственной службе и муниципальной службе усилился процесс формирования правовой основы, предназначенной для искоренения коррупции.
В федеральном законодательстве в настоящее время формируется система административно-правовых средств
противодействия коррупции. Ведомственные нормативные правовые акты, приведённые в соответствие с перечисленными федеральными законами и указами, образуют правовую основу противодействия коррупции в органах местного самоуправления. Совершенствование нормативно-правового регулирования следует рассматривать как первоочередную задачу, реализация которой способна в будущем обеспечить искоренения коррупции.
Коррупция обладает рядом негативных свойств, которые ставят её в ряд опаснейших социальных проблем, причем она представляет собой непосредственную угрозу национальной безопасности, препятствует развитию в нашей стране институтов демократии и гражданского общества, реализации гражданами своих прав. Главным и очевидным последствием распространения коррупции является снижение эффективности деятельности субъекта власти, в крайней своей форме выливающееся в паралич. Социальная же сущность коррупции - в деградации аппарата публичной власти: коррумпированный аппарат уже не пригоден для отправления свойственных ему функций, бесполезен для общества [10, с. 40-50]. Последствием распространения коррупции является снижение эффективности деятельности му-
ниципальных образований и органов местного самоуправления. В связи с этим деятельность муниципальных образований и органов местного самоуправления должна быть направлена на формирование эффективных мер юридической ответственности в административно-правовой сфере деятельности муниципальных служащих, а особое место в правовом обеспечении противодействия коррупции должно быть отведено дисциплинарной ответственности.
Для противодействия коррупции, снижения ее уровня необходимы в настоящее время чрезвычайные меры и средства. Одним из существенных средств в деле противодействия коррупции может выступать процесс принятия законодательных актов на всех уровнях власти. Однако необходимо отметить, что они должны образовывать не простой набор установлений и мер, а только организованную систему, взаимосвязанных элементов.
В данном случае, на наш взгляд, нельзя не согласиться с мнением известного правоведа С.Е. Чаннова о том, что «в рамках антикоррупционной реформы были принято достаточное количество законодательных актов, однако они имели направленность, преимущественно, на внесение изменений в уже действующее законодательство о государственной и муниципальной службе. Так, в частности, Федеральным законом от 25.12.2008 № 280-ФЗ на служащих различных видов государственной службы (в частности, сотрудников прокуратуры, военнослужащих, служащих органов внутренних дел, федеральной службы безопасности) были распространены ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и ст. 17, 18 и 20 Федерального
закона
от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Сам по себе подобный шаг можно только приветствовать. Однако проблема заключается в том, что проведенные изменения были сделаны механически, без учета положений тех нормативных актов об отдельных видах государственной службы, куда вносились изменения» [17, с. 14]. Таким образом, оптимизация системы нормативно-правовых актов должна послужить предпосылкой для сведения к минимуму нарушений антикоррупционного законодательства.
Если обратиться к практике, то можно отметить, что значительная часть подзаконных нормативно-правовых актов, принимаемых в целях обеспечения реализации федеральных законов, содержит в себе расплывчатые положения, позволяющие необоснованно расширять пределы полномочий муниципальных служащих, что можно трактовать как создающие условия для проявления коррупции. Отсутствие должного распределения компетенции между муниципальными служащими различных органов власти местного самоуправления, дублирование их функций и полномочий, способствуют их коррупционной составляющей.
В приятой резолюции по итогам работы конференции организованной Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера в 2011 г. на тему «Правовые основы и практика противодействия коррупции на муниципальном уровне», указаны основные причины, способствующие проявлениям коррупции на муниципальном уровне, а именно: наличие административных барьеров, непрозрачность нормативной правовой базы и деятельности органов местного самоуправления, недостаточный уровень профессионализма лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, отсутствие механизмов вовлечения граждан в сферу активной антикоррупционной деятельности» [9, с. 142]. С принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» можно считать, что вопросы дисциплинарной ответственности в достаточной мере урегулированы и антикоррупционным законодательством.
Реализация законодательства
антикоррупционной направленности
российского государства предусматривает необходимым условием участие всех членов общества, уполномоченных институтов в
противодействии коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления. Реакция общества, вызывает нетерпимость по отношению коррупции, способствует снижению коррупционной составляющей муниципальными служащими.
В письме Министерства труда и социальной защиты РФ от 19.03.2013 № 182/10/2-1490 рекомендован целый комплекс мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих к противодействию коррупции по следующим направлениям:
- привлечение государственных и муниципальных служащих к участию в обсуждении и разработке нормативных правовых актов по вопросам противодействия коррупции;
- активизация участия государственных и муниципальных служащих в работе структурных подразделений кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений и комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов (далее -комиссии), осуществляющих функции по противодействию коррупции;
- стимулирование государственных и муниципальных служащих к предоставлению информации о замеченных ими случаях коррупционных правонарушений, нарушениях требований к служебному поведению, ситуациях конфликта интересов;
- просвещение государственных и муниципальных служащих по вопросам антикоррупционной тематики и методическое обеспечение их профессиональной служебной деятельности [7, с. 14].
На взгляд автора, дисциплинарная ответственность на привлечение
государственных и муниципальных служащих к противодействию коррупции должна обеспечиваться путём совершенствования действующего законодательства, регулирующего правовое положение каждой из отраслей права.
Основные положения ответственности на привлечение государственных и муниципальных служащих к противодействию коррупции прописаны в федеральных законах. Так, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4, с. 23] в п. 4 ст. 3 закрепляется право граждан Российской Федерации на равный доступ к муниципальной службе. Статья 21 утверждает о том, что муниципальными служащими являются лица, осуществляющие службу на должностях в
органах местного самоуправления. В п.17 ст.4 относит регулирование основ муниципальной службы, к полномочиям органов власти субъектов Российской Федерации, принятие законодательства о муниципальной службе, ответственности. Ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в общем виде закреплена в указанном Федеральном законе.
Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» регулирует вопросы ответственности муниципального служащего. Так, например муниципальный служащий может быть уволен с муниципальной должности в связи с утратой доверия в случаях непредставления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, установленных в ст. 14 и 15 Федерального закона. Статья 15 Федерального закона, устанавливает, что непредставление муниципальным служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случае, если представление таких сведений обязательно, либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является правонарушением. Статья 13 Федерального закона, устанавливает, что муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае непредставления предусмотренных данным законом, Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами сведений или представления заведомо недостоверных или неполных сведений при поступлении на муниципальную службу.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что при совершении определенных коррупционных правонарушениях муниципальных служащий может быть уволен с муниципальной службы. Анализируя коррупционные правонарушения муниципальными служащими, профессор Московского финансово-
промышленного университета «Синергия» Г.М. Шамарова выделяет, что может быть нарушено (закон, этические нормы, социальные ценности, стандарты) и кем нарушено (определенное должностное лицо, клиенты, группа лиц или организация в целом) [18, с. 45]. Предписание законодателя об увольнении муниципального
служащего (освобождении от должности) носит безальтернативный характер и должно однозначно выполняться при совершении определенных коррупционных правонарушений.
На основе проведенного анализа можно констатировать, что большинство муниципальных нормативных правовых актов по организации и проведению антикоррупционного мониторинга в муниципальных образованиях составляли, в частности: постановления администрации муниципального образования -53 или 48,2%; распоряжения администрации - 5, или 4,5%. Несколько меньше было принято постановлений глав муниципальных
образований - 35, или 31,8%; нормативно-правовых решений представительных органов местного самоуправления - 17, или 15,5%. В связи с этим логично предположить, что большинство муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих организацию и проведение антикоррупционного мониторинга в муниципальных образованиях, составляют нормативно-правовые решения органов исполнительной власти муниципального образования [12, 44-53].
В то же время нужно обратить внимание на тот факт, что в федеральном законодательстве прописана дисциплинарная ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей. Так, в статье 27 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» говорится о том, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания [2, с. 23]. Законодатель, по мнению автора, употребляя слова «неисполнение обязанностей» по отношению к муниципальному органу, понимает как борьбу против
неорганизованности, пассивности, неэффективности, нечестности, лени, безответственности и т. д. Муниципальный служащий несет ответственность за неисполнение обязанностей.
Большинство современных правоведов сходятся во мнении, что институт ограничения прав муниципальных служащих является неотъемлемой частью демократической системы, предоставляющая гражданам выражать свои интересы в органах муниципальной власти, посредством которого они реализуют свои конституционные права. Как отмечает доцент кафедры конституционного, административного и междуна-
родного права филиала Казанского (Приволжского) федерального университета В.Н. Агеев, одним из способов противодействия коррупции в сфере муниципальной службы Российской Федерации, предполагающим информационную открытость деятельности должностных лиц местного самоуправления и позволяющим противодействовать совершению
коррупционных преступлений, является институт ограничения прав муниципальных слу-жащих»[8, с. 245]. Учитывая изложенное, можно согласиться с таким подходом В.Н. Агеева, что одним из способов противодействия коррупции в сфере муниципальной службы Российской Федерации, является институт ограничения прав муниципальных служащих.
За несоблюдение муниципальным служащим ограничений и запретов, установленных в целях противодействия коррупции, могут налагаться дисциплинарные взыскания. Законодательство большинства субъектов Российской Федерации не ставит большого выбора правовых средств дисциплинарной ответственности. Законы республик Бурятия, Дагестан, Калмыкия, Мордовия, Алтайского края, Липецкой, Магаданской, Мурманской, Новосибирской, Омской, Оренбургской, Орловской, Псковской, Самарской, Сахалинской областей предлагают определять дисциплинарные взыскания в соответствии с Федеральным законом.
Уставом муниципального образования устанавливается порядок и условия ответственности муниципальных служащих перед населением муниципального образования в соответствии с действующим
законодательством.
В законодательстве Амурской, Астраханской, Белгородской, Брянской, Калужской, Кемеровской, Курганской, Омской, Томской, Тюменской областей о муниципальной службе муниципальный служащий за неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей привлекается к ответственности в порядке, установленном федеральным законом, иными областными законами, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Виды дисциплинарных взысканий, применяемых к муниципальном служащему:
К муниципальным служащим могут применяться следующие виды дисциплинарных взысканий:
1) замечание;
2) выговор;
3) увольнение со службы.
Временное отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей:
1. Муниципальный служащий при наличии сведений о совершении им должностного проступка может быть временно, но не более чем на один месяц, до решения вопроса об ответственности в установленном порядке, отстранен от выполнения должностных обязанностей должностным лицом, имеющим право назначения лица на муниципальную должность муниципальной службы.
За временно отстраненным муниципальным служащим сохраняется материальное и социальное обеспечение.
2. Должностное лицо, имеющее право назначения лица на муниципальную должность муниципальной службы, при принятии решения о временном отстранении муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей вправе назначить служебное расследование.
По итогам служебного расследования должностное лицо, обладающее правом назначения лица на муниципальную должность муниципальной службы, принимает решение о привлечении муниципального служащего к дисциплинарной ответственности либо о прекращении временного отстранения муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей за отсутствием факта совершения должностного проступка.
Служебное расследование:
1. Служебное расследование - комплекс мер, принимаемых с целью установления и проверки факта совершения муниципальным служащим должностного проступка.
2. Служебное расследование назначается должностным лицом, обладающим правом назначения лица на муниципальную должность муниципальной службы, либо вышестоящим должностным лицом по его представлению.
3. Проведение служебного расследования может быть возложено на кадровые либо иные службы органов местного самоуправления или специально создаваемые комиссии.
Орган, осуществляющий служебное расследование, вправе для установления и проверки факта совершения должностного проступка принимать все меры, не запрещенные законом.
В ходе служебного расследования от муниципального служащего потребуются
объяснения. Муниципальный служащий вправе давать объяснения, требовать их рассмотрения и приобщения к материалам служебного расследования.
4. Орган, осуществляющий служебное расследование, по его результатам выносит одно из следующих заключений:
1) о наличии факта совершения должностного проступка;
2) об отсутствии факта совершения должностного проступка;
3) о необходимости направления материалов служебного расследования в правоохранительные органы.
Установление ограничений прав лиц, поступающих на муниципальную службу, служит обеспечению эффективной профессиональной деятельности по исполнению полномочий муниципальных органов, установлению препятствий возможному злоупотреблению муниципальных служащих, гарантированию осуществления служащими гражданских прав[19, с. 57].
В научных исследованиях О.Н. Княгини-ной указывается, что фактором, снижающим эффективность института дисциплинарной ответственности, является «ослабление служебной дисциплины, обусловленное
коррумпированностью части государственных служащих, свидетельствует о необходимости пересмотра существующего законодательства о государственной службе, дисциплинарных проступках, а значит и дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих». [14, с.15]. Поэтому совершенствование законодательства о муниципальной службе следуеет рассматривать как первочередную задачу, реализация которой обеспечит закрепление дисциплинарной ответственности за правонарушения в данной сфере.
Данные средства необходимо считать в качестве неотъемлемой составной части реформы муниципальной службы и совершенствования законодательства о дисциплинарной ответственности муниципальных служащих. Таким образом, важным направлением совершенствования законодательства о муниципальной службе должно является более четкое закрепление оснований для дисциплинарных взысканий муниципальных служащих.
В качестве выхода из сложившейся ситуации член-корреспондент РАЕН А.Ю. Кирьянов предлагает, что «закрепление ряда обязательных норм в федеральном законодательстве окажется не эффективным, если механизм работы по пре-
дупреждению и ликвидации коррупции не будет установлен на региональном и муниципальном уровнях. При этом обязательно должна быть установлена также и ответственность за нарушение указанных норм. В числе основных правовых мер следует также называть и проведение антикоррупционной экспертизы законодательства, а также проектов муниципальных правовых актов, с помощью которой можно устранить коррупциогенные факторы в нормативно-правовых актах» [13, с. 46-50].
Таким образом, в методах воздействия на муниципальных служащих большое место отводится дисциплинарным мерам, без применения которых, по заключению многих юристов, никакие приемы мотивирования служебной деятельности не будут достаточно эффективными. В связи с этим деятельность региональных законодателей должна быть направлена на создание эффективных механизмов юридической ответственности в муниципальной сфере, а особое место в административно-правовом обеспечении противодействия коррупции должно быть отведено дисциплинарной ответственности.
Наряду с дисциплинарной
ответственностью российское законодательство, в частности Трудовой кодекс РФ, конкретизирует возможность привлечения муниципального служащего к материальной ответственности.
Далее представляется целесообразным рассмотреть более подробно каждый из выделенных нами видов ответственности как способа предупреждения и пресечения коррупции в системе муниципальной службы.
Материальная ответственность оформилась в самостоятельный вид из гражданско-правовой ответственности. Ответственность за причиненный имущественный вред субъектами называют материальной ответственностью. В Трудовом кодексе Российской Федерации в ст. 234 - 237 установлена материальная ответственность работодателя. Наступления материальной ответственности работодателя предусмотрены по следующим основаниям. За утрату заработка в связи с незаконным лишением работника возможности трудиться (ст. 234 ТК РФ), за задержку заработной платы и других выплат (ст. 236 ТК РФ), за ущерб, причиненный имуществу работника (ст. 235 ТК РФ), за моральный вред, причиненный работнику (ст. 237 ТК РФ).
Следовательно, можно сделать вывод, что только первые два основания материальной ответственности работодателя перед работником
являются характерными для трудовых отношений и должны регулироваться нормами трудового права. В двух последних статьях материальная ответственность работодателя скорее относится к гражданско-правовой ответственности [11, 13-22]. Отсюда следует, что работодатель, причинивший ущерб имуществу работника, возмещает этот ущерб в полном объеме. Размер ущерба определяется по рыночным ценам, действующий на данной территории на момент возмещения ущерба.
При нарушении работодателем установленного срока выплаты заработной платы, оплаты отпуска, выплат при увольнении и других выплат, причитающихся работнику, работодатель обязан выплатить их с уплатой процентов (денежной компенсации) в размере не ниже одной трехсотой действующей в это время ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации от невыплаченных в срок сумм за каждый день задержки начиная со следующего дня после установленного срока выплаты по день фактического расчета включительно. Конкретный размер выплачиваемой работнику денежной компенсации определяется коллективным договором или трудовым договором.
Работник обязан возместить работодателю причиненный ему прямой действительный ущерб. Неполученные доходы (упущенная выгода) взысканию не подлежат. Работодатель имеет право с учетом конкретных обстоятельств, при которых был причинен ущерб, полностью или частично отказаться от его взыскания с виновного работника. За причиненный ущерб работник несет материальную ответственность в пределах своего месячного заработка, если иное не предусмотрено Трудовым Кодексом или иными федеральными законами.
Полная материальная ответственность работника состоит в его обязанности возмещать причиненный ущерб в полном размере.
Материальная ответственность в полном размере причиненного ущерба может возлагаться на работника лишь в случаях, предусмотренных Трудовым Кодексом в следующих случаях:
1) когда в соответствии с Трудовым Кодексом или иными федеральными законами на работника возложена материальная ответственность в полном размере за ущерб, причиненный работодателю при исполнении работником трудовых обязанностей;
2) недостачи ценностей, вверенных ему на основании специального письменного договора
или полученных им по разовому документу;
3) умышленное причинения ущерба;
4) причинения ущерба в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения;
5) причинения ущерба в результате преступных действий работника, установленных приговором суда;
6) причинения ущерба в результате административного проступка, если таковой установлен соответствующим государственным органом;
7) разглашения сведений, составляющих охраняемую законом тайну (служебную, коммерческую или иную), в случаях предусмотренных федеральными законами;
8) причинения ущерба не при исполнении работником трудовых обязанностей.
Материальная ответственность в полном размере причиненного работодателю ущерба может быть установлена трудовым договором, заключаемым с руководителем организации, заместителями руководителя, главным бухгалтером.
Таким образом, к материальной ответственности государственные и муниципальные служащие привлекаются в соответствии с трудовым законодательством. Однако, муниципальная служба и трудовые правоотношения -это разные сферы правового регулирования. Правильное определение вида правоотношений должно определять выбор надлежащих норм права [5, с. 56].
В зависимости от характера правонарушения и тяжести содеянного служащие органов местного самоуправления могут быть привлечены к гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности. В научной литературе учёные чаще всего обосновывают применение юридических средств уголовно-правового характера с ужесточением санкций за совершённое коррупционное преступление [16, с. 9].
В соответствии с нормами Уголовного кодекса Российской Федерации основанием для уголовной ответственности должностного лица местного самоуправления может являться только совершение им деяние, содержащего все признаки состава преступления. Так, злоупотребление служебным положением, то есть использование должностным лицом своих полномочий из корыстных побуждений или личной заинтересованности [3, с.18], повлекших нарушение прав и законных интересов граждан, организаций, государства или общества в целом.
Под использованием служебных полномочий вопреки интересам службы понимаются действия, которые совершаются должностным лицом в пределах своей компетенции, но по своему содержанию заведомо противоречат целям и задачам, ради достижения которых функционирует
соответствующий орган. Использование служебных полномочий вопреки интересам службы может совершаться как путем активного поведения, так и путем бездействия. Уголовная ответственность может наступить лишь в том случае, если злоупотребление полномочиями было совершено лицом из корыстной или иной личной заинтересованности. Мотив корыстной заинтересованности предполагает желание незаконно получить деньги, имущество, материальные блага или иную имущественную выгоду либо желание путем злоупотребления своим должностным положением освободиться от выплат материальных обязательств -возмещения ущерба, уплаты долга за счет организации, в которой лицо занимает должность, либо за счет обслуживаемых этой организацией граждан.
Данное преступление влечет наказание в виде штрафа, лишения права занимать определенные должности или ареста, или лишения свободы на срок до четырех лет. То же деяние, совершенное главой органа местного самоуправления. Может повлечь наказание в виде лишения свободы на срок до семи лет. Такие же санкции применяются и за превышение должностных полномочий.
Генеральная прокуратура РФ приняла указания «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе» [6, с. 87]. В нем прокуратура сообщает, что серьезную опасность представляют сращивание государственных и коммерческих структур, факты корыстных злоупотреблений в правоохранительных и контролирующих органах власти и управления. Укоренилась незаконная практика вхождения руководящих работников органов власти в число учредителей коммерческих структур. Коррупция должностных лиц создает предпосылки для хищнического растаскивания национального достояния, контрабанды, незаконного вывоза за границу стратегического сырья и невосполнимых природных ресурсов, уклонения от уплаты налогов, различного рода финансовых махинаций.
Прокурорам субъектов Российской Феде-
рации - держать под личным контролем организацию расследования наиболее актуальных дел о должностных преступлениях. Расследование дел о взяточничестве поручать квалифицированным следователям, а наиболее сложные и актуальные дела - следователям прокуратуры субъектов Российской Федерации. Принимать своевременные меры к пресечению незаконного воздействия на следователей и прокуроров с целью повлиять на ход расследования.
Гражданско-правовая ответственность должностных лиц может возникнуть вследствие причинения вреда органами местного самоуправления и их должностными лицами. Ст. 1069 ГК РФ устанавливает единый режим ответственности за действия государственных органов и органов местного самоуправления, вне зависимости от того, идет ли речь об издании правовых актов или о незаконных действиях в области административного управления. И в этом и другом случае причиненный вред возмещается не самим причинителем непосредственно, а за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
От имени казны, как это предусмотрено ст. 1071 ГК, выступают соответствующие финансовые органы. Вместе с тем согласно п. 3 ст. 125 ГК в случаях, предусмотренных законом и иными правовыми актами, от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования могут выступать по их поручению другие органы, юридические лица и граждане. Следовательно, финансовые органы выступают всегда в силу закона, а другие органы. Юридические лица и граждане на основании поручения, содержащегося в нормативном акте, или заключенного с ним договора на представительство интересов соответствующего субъекта.
Ответственность наступает при наличии вины в действиях муниципальных органов и их должностных лиц. Здесь возникают два вопроса: правовые гарантии для граждан, права которых нарушены, и правовые гарантии для самих органов и должностных лиц, по отношении к которым эта процедура осуществляется. Если в первом случае в законе предоставлено право гражданина обжаловать решение суда субъекта РФ о признании незаконным нормативного акта, то во втором случае отсутствуют в норме как таковой, т.е. органы и лица, которые распускаются и отрешаются, не имеют права защитить свои права, если они с этой точкой
зрения не согласны [15, с. 95].
В ст. 1069 ГК вред возмещается за счет казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. Особенности условий ответственности по ст. 1069 потребуют, установления специального процессуального порядка рассмотрения соответствующих требований. Ст. 1069 ГК, называя в качестве основания наступления ответственности за причиненный вред незаконные действия (бездействие) органов местного самоуправления и их должностных лиц, выделяет среди этих действий издание акта, не соответствующего закону или иному правовому акту. Тем самым разграничивается совершение органами местного самоуправления и их должностными лицами актов ненормативного характера (индивидуальные акты в области административного управления) и издание нормативных актов. Для возложения имущественной ответственности за вред, причиненный актами как ненормативного, так и нормативного характера, необходимо, чтобы соответствующие акты были признаны недействительными. В силу ст.13 ГК ненормативный акт признается недействительным решением суда (имеются в виду общие и арбитражные суды).
Признание ненормативного акта недействительным и возмещение причиненного в связи с его совершением вреда производится в одном процессе. Нормативные акты, т. е. акты, устанавливающие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, могут признаваться недействительными в случаях, предусмотренных законом. Часто такие акты признаются недействительными по требованию прокуроров как в судебном порядке, так и в административном порядке [1, с. 45].
Признание актов не подлежащими применению в связи с противоречием их Конституции РФ осуществляется и Конституционным Судом.
ГК РФ представил Российской Федерации, субъекту Федерации и муниципальному образованию право предъявить регрессный иск к виновному должностному лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом (п. 1 ст. 1081).
На основании изложенного, можно сделать вывод. На современном этапе правовые акты
субъектов Российской Федерации об ответственности муниципальных служащих занимают одно из ведущих мест, практически затрагивающие вопросы регулирования общественных отношений в сфере муниципальной службы. Вместе с тем, следует отметить, что процесс развития регионального законодательства продолжает формироваться.
Устранение существующих
противоречий в развитии законодательства субъектов РФ об ответственности муниципальных служащих содержится, прежде всего, в обоснованном законодательном разграничении нормотворческой компетенции между региональными и муниципальными образованьями.
Наиболее важным путем развития законодательства об ответственности муниципальных служащих является принятие на уровне Российской Федерации Основ законодательства об ответственности муниципальных служащих, а на уровне региона - Кодекса об ответственности муниципальных служащих.
С принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» и внесением изменений в различные законодательные акты совершенствование законодательного регулирования в области противодействия коррупции осуществляется в направлении усиления контроля со стороны государства за деятельностью муниципальных служащих, замещающих муниципальные должности, за их имущественным положением.
Совершенствование нормативно-правового регулирования следует рассматривать как первоочередную задачу, реализация которой способна в будущем обеспечить искоренения коррупции.
В связи с этим деятельность муниципальных образований и органов местного самоуправления должна быть направлена на формирование эффективных мер юридической ответственности в административно-правовой сфере деятельности муниципальных служащих, а особое место в правовом обеспечении противодействия коррупции должно быть отведено дисциплинарной ответственности.
Таким образом, оптимизация системы нормативно-правовых актов должна послужить предпосылкой для сведения к минимуму нарушений антикоррупционного законодательства.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 17 января 1992 г. (ред. от 04.06.2014) «О прокуратуре Российской Федерации». Режим доступа ://www.pravo.gov.ru, свободный.
2. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (ред. от04.03.2014) О муниципальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2007. - № 10. - Ст. 1152. - С.23.
3. Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 16 октября 2009 г. «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» Режим досту-па://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_93 013/#р67, свободный.
4. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственный редактор Ю.А.Тихомиров. - М.: Норма, 1996. - С. 23.
5. Комментарий к Федеральному закону «О воинской обязанности и военной службе» / Под общ. Ред. В.Г. Стрекозова. - М.: Возмещение вреда, причиненного при исполнении обязанностей государственной службы // Российская юстиция. - 1999. - № 5. - С. 56.
6. Указание Генеральной прокуратуры от 12августа 1996 г. № 49/ 7 «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе». Режим доступа://zakon.law7.ru/base44/part8/d44ru8995.htm, свободный.
7. Письмо Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 19 марта 2013 года № 18-2/10/2-1490 «Комплекс мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих к противодействию коррупции». Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_142160/, свободный.
8. Агеев В.Н. Противодействие коррупции на местном уровне: ограничение прав и свобод муниципальных служащих [Электронный ресурс] // NB: Проблемы общества и политики. 2013. № 2. С.245. 01: 10.7256/2306-0158.2013.2.426. Режим доступа:http://e-notabene.ru/pr/article_426.html, свободный.
9. Актуальные проблемы противодействия коррупции на муниципальном уровне [Электронный ресурс]. - 2011. - № 30 (442). - С. 142. - Режим доступа: http://www.council.gov.ru, свободный.
10. Бут С.С. Административно-правовые средства противодействия коррупции в таможенных органах [Электронный ресурс] / С. С. Бут // NB: Административное право и практика администрирования. 2014. № 4. С.40-50. Б01: 10.7256/2306-9945.2014.4.12221. Режим доступа:// ^^х-notabene.ru/al/article_12221 .Ыш1, свободный.
11. Заболотских Е.М. Муниципально-правовая ответственность как часть института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления [Текст] / Е.М.Заболотских // Местное право. - 2010. - № 4. - С. 13-22.
12. Кабанов П.А. Антикоррупционный мониторинг в муниципальном образовании: правовое регулирование, организация и проведение [Электронный ресурс] / П. А. Кабанов // NB: Административное право и практика администрирования. - 2013. - № 6. - С. 44-53. Б01:10.7256/2306-9945.2013.6.9016. Режим доступа: http://e-notabene.ru/al/article_9016.html, свободный.
13. Кирьянов А.Ю. Противодействие коррупции в муниципальной службе: принципы и механизмы реализации [Текст] / А.Ю. Кирьянов // Российская юстиция. - 2011. - № 11. - С. 46-50.
14. Княгинина О.Н. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации: проблемы административной теории и практики: дисс. ... канд. юр. наук [Текст] / О. Н. Княгинина. - М., 2010. - С. 15.
15. Костюков А.Н. Изменение механизмов ответственности органов местного самоуправления перед государством [Текст] / А. Н. Костюков // Материалы научно-практической конференции. -Омск: Издательство «Лео», 2001. - С. 95.
16. Кудашкин А.В., Беляков В.Н., Алексеев С.В. Проблемы противодействия коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации [Текст] / А. В. Кудашкин и др. // Право в Вооруженных Силах. - 2010. - № 2. - С. 9.
17. Чаннов С.Е. Дисциплинарная ответственность за нарушения антикоррупционного законодательства [Текст] / С. Е. Чаннов // Кадровик. Трудовое право для кадровика. - 2014. - № 3. - С. 14.
18. Шамарова Г.М. Ответственность муниципального служащего: проблемы правового регулирования [Текст] / Г. М. Шамарова // Трудовое право. - 2007. - № 12. - С. 45.
19. Яковлев В.В. Вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством [Электронный ресурс] // Сибирский юридический вестник. - 2005. - № 3. -С . 57. - Режим доступа: //www.lawinstitut.ru/ru/science/vestnik/20053/yakovlev.html, свободный.
KINDS AND MEASURES OF THE RESPONSIBILITY OF THE MUNICIPAL EMPLOYEES IN THE LEGISLATION OF RUSSIAN FEDERATION
Viktor B. Muravchenko,
senior lecturer, Siberian Institute of Business and Information Technologies
Abstract. The article considers the topical issues of the application of disciplinary, civil, administrative, criminal measures of the responsibility of municipal employees aimed at the prevention of corruption on the part of the State using the monitoring of the property status of municipal employees and persons employed in municipal offices. The paper determines the influence of the federal legislation on the formation of the municipal legal acts in the area to counteract corruption.
Keywords: fault, responsibility, measures of collecting, offence, official duties, service investigation, official offence, liability, damage.
Cведения об авторе:
Муравченко Виктор Борисович - кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Сибирского института бизнеса и информационных технологий (г. Омск), e-mail: [email protected].
Статья поступила в редакцию 01.10.2014.
