CC BY
38
Воронкина Любовь Владиславовна
старший научный сотрудник Иванова Ольга Васильевна
старший научный сотрудник Рыбакова Людмила Ивановна
старший научный сотрудник Отдел мониторинга и оценки организаций в сфере
науки и инноваций РИЭПП. Тел. (495) 917-86-66, info@rieр.ru
ВАЖНЕЙШИЕ ИННОВАЦИОННыЕ ПРОЕКТы ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗНАЧЕНИЯ КАК ИНСТРУМЕНТ КОММЕРЦИАЛИЗАЦИИ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИХ РАЗРАБОТОК НА ПРИНЦИПАХ ЧАСТНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО ПАРТНЕРСТВА1
Формирование национальной инновационной экономики в современных условиях невозможно без функционирования механизма частно-государственного партнерства. В мировой практике частно-государственные партнерства в области технологического развития подразумевают сотрудничество в выполнении исследований и разработок, а также их коммерциализации между компаниями разных форм собственности в промышленности и других отраслях народного хозяйства, между университетами и прочими некоммерческими организациями, государственными лабораториями и центрами, или непосредственно между органами государственного управления (агентствами, министерствами, департаментами). Партнерства с участием организаций — представителей бизнес-сообщества, с одной стороны, и государственного, или общественного, сектора, с другой, способствуют продвижению технологий из исследовательских институтов на рынок, содействуя тем самым как наиболее полному выполнению той миссии, которая возложена на государственные органы (обеспечение безопасности страны, укрепление здоровья населения, охрана окружающей среды и другие сферы, объявленные национальными приоритетами в той или иной стране), так и экономическому росту на базе расширенного использования передовых технологий на национальном и региональном уровнях. Конечно, эта цель достигается лишь в случае эффективного выбора как секторов и отраслей экономики, где возможно и наиболее актуально согласование интересов бизнеса и государства, так и форм и механизма реализации партнерств.
1 Работа выполнена при поддержке РГНФ (проект № 08-02-00290а).
Частно-государственные партнерства могут включать различные сочетания совместного финансирования, совместной деятельности, а также их различные организационные формы и механизмы с соответствующим правовым обеспечением. Самый простой вариант — официально оформленные соглашения о совместной деятельности в области исследований и разработок между частными компаниями, университетами и государственными исследовательскими организациями. Более комплексными являются проекты по созданию исследовательских и научных парков, государственные программы, направленные на поддержку малого инновационного бизнеса, а также на продвижение и коммерциализацию так называемых «родовых» (generic) технологий, находящихся на предконкурентной стадии готовности и способных впоследствии найти воплощение в технологических процессах и продукции различных отраслей, обеспечив при этом значительный рост эффективности производства и качества товаров и услуг.
В России развиваются отдельные формы частно-государственных партнерств. Первые из них были нацелены на формирование инновационной инфраструктуры и поддержку малого инновационного бизнеса. Сейчас в стране работают центры трансфера технологий. С начала 1990-х годов создаются технопарки, число которых уже превысило 50 единиц. В 2006 году было принято решение правительства о формировании еще 5-ти технопарков, интересных тем, что они целенаправленно создаются в области высоких технологий — в Новосибирске, Тюмени, Казани, Саро-ве, Обнинске. Планируется их специализация в таких приоритетных отраслях развития технологий, как информационные, медицинские и биотехнологии, химические и нефтехимические технологии, технологии поиска и добычи углеводородов. Мининформсвязи России создает ИТ-технопарки в Санкт-Петербурге, Новосибирске, Дубне.
В сфере поддержки малого инновационного бизнеса с 1990-х годов функционирует, например, Фонд содействия развития малых форм предприятий в научно-технической сфере. Его программы «СТАРТ», «ПУСК» и «ТЕМП» направлены, соответственно, на:
- финансирование инновационных проектов, находящихся в начальной стадии развития;
- финансирование инновационных проектов малых форм предприятий, в основе которых разработки российских университетов, выполнение которых предполагает использование университетского кадрового потенциала;
- поддержку малых предприятий, которые приобретают лицензии на новые технологии и технические решения у российских университетов, академических и отраслевых институтов и строят стратегию развития своей инновационной деятельности на их использовании.
Создаются венчурные фонды с участием государства и частных инвесторов.
Важнейшие инновационные проекты государственного значения, пожалуй, — одна из самых последних и масштабных инициатив российского руководства в области развития частно-государственных партнерств
при коммерциализации технологий, основанная на более полном воплощении принципов целевого проектирования. Эти проекты реализуются с 2003 года, сначала под эгидой Минпромнауки России, затем, после административной реформы, под эгидой двух министерств — Минобрнау-ки России и Минпромэнерго России. В Минобрнауки 13 сохраненных за ним и инициированных позднее проектов вошли в перечень мероприятий по коммерциализации исследований и разработок Федеральной целевой научно-технической программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники на 2002—2006 годы». В предлагаемой читателям статье авторы преимущественно рассматривали важнейшие инновационные проекты государственного значения в рамках этой программы, анализируя порядок их формирования и механизм реализации, принятый в Минобрнауки России, хотя, думается, что подобные закономерности и проблемы существуют и в других министерствах. Исследовались также те изменения, которые произошли в механизме важнейших инновационных проектов в рамках новой Федеральной целевой программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007—2012 годы», которая содержит как продолжающиеся проекты из предыдущей программы, так и новые, конкурсы по которым объявлялись в 2007 году. В процессе работы над статьей анализировалась конкурсная документация по важнейшим инновационным проектам государственного значения, опубликованная в бюллетене «Конкурсные торги» и на официальных сайтах Минобрнауки России и Роснауки.
Важнейшие инновационные проекты государственного значения, в отличие от других проектов по коммерциализации технологий в рамках указанных программ, имеют ряд особенностей [1; 2].
• Мероприятия в рамках проектов охватывают реализацию цикла работ от создания перспективного с точки зрения возможностей коммерциализации инновационного продукта до освоения промышленного производства новой или усовершенствованной высокотехнологичной продукции и начала ее реализации на рынке.
• Проекты направлены на обеспечение конкурентоспособности продукции российских производителей на внутреннем и внешнем рынках и на достижение ряда индикаторов, которые, по мнению разработчиков программы, могут свидетельствовать о достижении поставленной цели. В новой ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007—2012 годы» предусмотрены следующие 6 индикаторов:
- число внедренных в экономику передовых технологий (И 3.1.1);
- число патентов (в том числе международных) на результаты интеллектуальной деятельности, полученные в рамках выполнения проектов (И 3.1.2);
- число публикаций, содержащих результаты интеллектуальной деятельности, полученные в рамках выполнения проектов (И 3.1.3);
- объем новой и усовершенствованной высокотехнологичной продукции, произведенной в результате реализации проектов (И 3.1.4);
- объем экспорта новой и усовершенствованной высокотехнологичной продукции, произведенной в результате реализации проектов (И 3.1.5);
- число новых рабочих мест, созданных в рамках реализации проектов, для высококвалифицированных работников (И 3.1.6).
Индикатор И 3.1.4. устанавливает нижнюю границу приемлемости заявленного проекта для реализации, а исполнители обязаны обеспечить пятикратное превышение объемов продаж созданной новой или усовершенствованной продукции относительно затраченных бюджетных средств, то есть он является одним из критериев для отбора проектов.
• Мероприятия взаимосвязаны по исполнителям, срокам и ресурсам. Максимальный срок реализации проектов — 4 года. Общий объем финансирования из бюджета — 1—2 миллиарда рублей. При этом объем внебюджетного финансирования, которое обязан привлечь головной исполнитель, — не менее 60% бюджетных средств, что тоже является критерием приемлемости проекта для реализации [2]. В предыдущей программе на реализацию каждого проекта выделялись значительно меньшие суммы — 150—460 млн рублей.
• Одновременно важнейшие инновационные проекты призваны способствовать достижению необходимого уровня национальной безопасности, получению экономического эффекта, значимого для экономики в целом либо для ее крупных секторов; решению наиболее актуальных задач в социальной сфере, в первую очередь связанных с повышением качества жизни населения, тем самым способствуя реализации общегосударственных задач.
Важнейшие инновационные проекты государственного значения от других форм партнерств отличаются не только масштабностью, с точки зрения объемов вложенных в каждый из них государственных финансовых средств, но и значимостью тех задач, которые ставились перед ними, во всяком случае, на этапе зарождения идеи и отражения ее в официальных документах, определяющих стратегию научно-технического развития страны. В «Основах политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу», утвержденных Президентом Российской Федерации в марте 2002 года, формирование и реализация важнейших инновационных проектов государственного значения объявляются необходимым элементом государственной политики страны в области развития науки и технологий наряду с Приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники и Перечнем критических технологий. В документе записано, что на исполнении этих проектов концентрируются ресурсы, и они обеспечиваются государственной поддержкой [3]. Из документа следует, что важнейшие инновационные проекты государственного значения должны были стать одним из скелетообразующих элементов государственной научно-технической политики, а их формирование и реализация — итогом, результатом ее проведения, а следовательно, в своей основе они обязаны содержать тщательно отобранные, ключевые технологии из Перечня критических в соответствии с Приоритетными на-
правлениями. Отсюда вытекает, что в основе успеха или неудачи самой идеи важнейших инновационных проектов государственного значения в ее первоначальном варианте лежит степень эффективности отбора тематики проектов и качество проведения экспертизы на всех этапах формирования и реализации проектов.
Отбор тематики первых важнейших инновационных проектов государственного значения был организован в соответствии с Приказом Минпромнауки России № 22 от 11 февраля 2002 года «Об организации в Минпромнауки России работы по подготовке предложений по проектам (программам), имеющим особо важное государственное значение», следующим образом.
Минпромнауки России были разработаны документы, регламентирующие, в том числе, порядок отбора проектов и проведения их экспертизы:
- Порядок отбора и реализации важнейших инновационных проектов государственного значения на период с 2003 по 2006 гг.;
- Требования для отбора важнейших инновационно-технологических проектов (программ) и
- Требования к описанию важнейших инновационно-технологических проектов (программ).
При министерстве были сформированы экспертная группа, Экспертный совет и Конкурсная комиссия. Экспертный и Конкурсный советы создавались из руководителей Минпромнауки России, руководителей других министерств и ведомств, представителей предпринимательских структур и ведущих ученых страны.
• На первом этапе предложения по тематике проектов от департаментов и управлений Минпромнауки России, других министерств и ведомств, а также научно-исследовательских организаций и промышленных предприятий, оформленные в соответствии с Требованиями к описанию важнейших инновационно-технологических проектов (программ), поступали в Сводный департамент промышленности и науки и Департамент развития технологий. Данные предложения рассматривались экспертной группой, созданной при Минпромнауки России, а также независимой экспертной организацией (в данном случае — РИНКЦЭ). Предлагаемые проекты рассматривались на предмет соответствия следующим Требованиям для отбора важнейших инновационно-технологических проектов (программ):
1. Проект должен обеспечивать получение экономического эффекта, значимого на уровне экономики в целом или его отдельных отраслей; решение наиболее актуальных задач в социальной сфере, прежде всего по повышению уровня жизни населения.
2. Проект должен иметь межотраслевой характер. Его реализация и использование полученных результатов должны стимулировать развитие производства и повышение его технического уровня и экономической эффективности в смежных отраслях промышленности.
3. Проект должен быть основан на научных результатах, определяющих мировой уровень исследований в соответствующих отраслях, в первую очередь, в рамках критических технологий федерального уровня.
4. В рамках проекта должен быть реализован полный инновационный цикл «прикладные научные исследования — опытно-конструкторские и технологические разработки — освоение производства», а его результатом должен быть выпуск конкретной продукции (технологии), имеющей высокий потенциал рыночной реализации.
Комментируя четвертый пункт требований, заметим, что в Порядке отбора и реализации важнейших инновационных проектов государственного значения на период с 2003 по 2006 годы отмечается, что предлагаемые в основе проектов научно-технические продукты должны были быть уже доведены до стадии опытно-конструкторских работ, что подтверждало бы возможность создания на их основе в течение 2—3-х лет высокотехнологичных промышленных производств необходимых масштабов. Таким образом, прикладные научные исследования из инновационного цикла исключались, видимо, с целью уменьшить риск неудач в осуществлении первых проектов и сокращения сроков получения коммерческих и других экономических результатов.
• На втором этапе предусматривался углубленный анализ отобранных проектов Экспертным советом с привлечением при необходимости независимой экспертной организации или отдельных экспертов. Проекты на этом этапе должны были рассматриваться с точки зрения реальных возможностей производства конечной наукоемкой продукции в соответствии с потребностями внутреннего и внешнего рынков, что могло потребовать привлечения экспертных организаций в области инновационного проектирования.
В 2002 году из более чем двухсот предложений по тематике важнейших инновационных проектов экспертной группой министерства было отобрано 24 направления и передано на рассмотрение Экспертному совету, который после анализа с привлечением специализированной экспертной организации принял решение об объявлении конкурса по 11 из них.
После включения важнейших инновационных проектов в ФЦНТП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники на 2002—2006 годы» и ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007—2012 годы» процесс формирования тематики для объявления конкурса по проектам, которые стали мероприятиями блока программ «Коммерциализация технологий», осуществляется согласно процедуре, принятой в Минобрнауки России для всех других мероприятий указанных программ и принципиально не отличается от предыдущей. Эта процедура прописана в Разделе V «Механизм реализации Программы, включающий в себя механизм управления программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков» действующей ФЦП. Органами, непосредственно ответственными за управление мероприятиями программы, являются Дирекция программы (оперативное управление), Научно-координационный совет при Минобрнауки России (выполняющий функции, ранее реализуемые в отношении важнейших инновационных проектов Экспертным советом Минпромнауки), Кон-
курсная комиссия Роснауки. Их деятельность регламентирована соответствующими положениями.
Отбор тематики является лишь первым этапом целостного механизма реализации важнейших инновационных проектов в рамках ФЦП. Следующий этап — проведение конкурсов на право выполнения проектов по сформированной тематике. Началом этапа является публикация Извещения о проведении конкурса в бюллетене «Конкурсные торги».
За сбор заявок, их регистрацию, проведение экспертизы, сбор экспертных заключений, их обобщение и представление на конкурсную комиссию вместе со сводным заключением отвечает Дирекция ФЦП. В целях выявления лучших условий реализации государственных контрактов Конкурсная комиссия оценивает и сопоставляет заявки на участие в конкурсе по объявленному лоту в соответствии с критериями и порядком, установленными в извещении о проведении конкурса и конкурсной документацией. В анализе конкурсных заявок принимает участие независимая экспертная организация. Конкурсная комиссия принимает решение о присвоении заявкам порядковых номеров по мере уменьшения степени выгодности для государства, содержащихся в них условий исполнения контракта. В итоге Конкурсная комиссия принимает решение о победителе. С победителем(ями) конкурса заключается государственный контракт «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», № 94-ФЗ от 21.07. 2005 года.
В 2007 году в рамках мероприятия 3.1 «Реализация важнейших инновационных проектов государственного значения по приоритетным направлениям Программы» были проведены два конкурса на размещение заказа. По результатам первого конкурса предполагалось заключить не более трех государственных контрактов с лимитом бюджетного финансирования до 3400 млн рублей.
На конкурс было подано 27 заявок от научно-технических организаций различных организационно-правовых форм и месторасположения. Восемь заявок поступило от государственных учреждений (в том числе и образовательных), или 29.6% от их общего числа, 7 заявок, или 26%, — от ФГУП. Также были рассмотрены по 5 заявок соответственно от ОАО и ЗАО (по 18.5%). По одной заявке поступило от некоммерческой организации (международный фонд) и общества с ограниченной ответственностью (по 3.7%). В результате, из 27 претендентов победителями были объявлены две организации. Государственные контракты были заключены с ФГУП «Государственный научно-исследовательский институт генетики и селекции промышленных микроорганизмов» (г. Москва) по теме НИР «Производство рекомбинантных белков для медицинского применения на основе культур клеток животных и микроорганизмов с использованием высокоэффективных технологических платформ» в рамках приоритетного направления «Живые системы», а также с ФГУП «Центральный научно-исследовательский институт конструкционных материалов "Прометей"» (г. Санкт-Петербург) по теме «Создание высокопрочных трубных сталей и высокоэффективных технологий изготов-
ления труб большого диаметра с категорией прочности до Х100, обеспечивающих проектирование, строительство, эксплуатацию и надежность крупнейших магистральных газо- и нефтепроводов страны и сварных арктических конструкций» в рамках приоритетного направления «Индустрия наносистем и материалов».
Стоимость контракта для ФГУП «Государственный научно-исследовательский институт генетики и селекции промышленных микроорганизмов» составила 1080 млн рублей бюджетных ассигнований, в том числе на 2007 год — не более 230 млн рублей. Общий объем финансирования на реализацию всего проекта за счет внебюджетных средств составит 1375 млн рублей. Таким образом, общий объем финансовых средств, предназначенных на выполнение проекта, распределился в следующем соотношении: 44% — бюджетные средства и 56% — средства внебюджетных источников. Финансирование проекта ФГУП «Центральный научно-исследовательский институт конструкционных материалов "Прометей"» за счет бюджетных средств, выделенных на весь проект, оценивается в 1134 млн рублей, в том числе на 2007 год из них должно быть выделено 234 млн рублей. Объем внебюджетных средств в целом по проекту составит 3100 млн рублей. Следовательно, пропорции финансирования проекта составят: 26.8% — средства бюджета и 73.2% — внебюджетные источники.
Условиями конкурса предусмотрено, что объем средств из внебюджетных источников на 2007 год должен быть не менее 30% общего объема финансирования, а начиная с 2008 года — не менее 60% общего объема финансирования. Срок выполнения работы по каждому из проектов составляет 3 года (март 2007 года — ноябрь 2010 года).
На второй конкурс заявки подали 13 организаций. Из них 3 заявки — от ФГУП (23%), 3 заявки — от ОАО (23%), 3 заявки от ООО (23%), 2 заявки от государственных учреждений (15.5%) и 2 заявки — от некоммерческих организаций (15.5%). По результатам конкурса должно было быть заключено не более 2 государственных контрактов с победителями конкурса; таким образом, на одно место претендовали около 7 организаций. Однако из 13 организаций, направивших документы на конкурсную комиссию, 4 организации (или 30.8% от общего количества участвующих в конкурсе научно-технических организаций) принимали участие повторно с аналогичной тематикой проектов (до этого они подавали заявки на конкурс проектов, проводившейся в первом полугодии 2007 года). К новым участникам данного конкурса можно отнести лишь 9 организаций или 69 2% от общего числа. Тематика заявленных проектов организациями была сконцентрирована в рамках приоритетного направления: «Индустрия наносистем и материалов» (более 50% заявок), а также по приоритетным направлениям «Рациональное природопользование» и «Энергетика и энергосбережение». Не было подано заявок на выполнение проектов в рамках приоритетных направлений «Живые системы» и «Информационно-телекоммуникационные системы». Общий лимит бюджетного финансирования не должен был превышать 1410 млн рублей. Победителями второго конкурса были признаны
ФГУ «Технологический институт сверхтвердых и новых углеродных материалов» (г. Москва) и ОАО «Нижнекамскнефтехим» (г. Нижнекамск, Республика Татарстан). Тема работ, заявленная ФГУ «Технологический институт сверхтвердых и новых углеродныхматериалов»: «Проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, разработка технологий и организация промышленного производства изделий из монокристаллических сверхтвердых материалов для приборостроения и инструментальной промышленности» в рамках приоритетного направления «Индустрия наносистем и материалов». Стоимость проекта в целом составила 1840.38 млн рублей. Бюджетных ассигнований на выполнение проекта выделено в сумме 705 млн рублей, в том числе на 2007 год — 119 млн рублей. Сумма внебюджетных средств, привлекаемых на исполнение проекта, в целом составила 1135.38 млн рублей. Процентное соотношение по финансовому обеспечению проекта определяется следующим образом: 38.3% приходится на бюджетные источники и 61.7% составляют внебюджетные средства. ОАО «Нижнекамскнефте-хим» реализует проектную тему: «Разработка технологии и организация производства эластомеров для импортозамещения, повышения экспортного потенциала и обеспечения конкурентоспособности продукции российских предприятий резинотехнической, автомобильной, электротехнической и других отраслей промышленности» в рамках приоритетного направления «Индустрия наносистем и материалов». Общая стоимость проекта составляет 1635 млн рублей, из них на бюджетные средства приходится 705 млн рублей (или 43.1%), на долю внебюджетных источников приходится 56.9% (930 млн рублей). Установлены и сроки выполнения проектов: сентябрь 2007 года — ноябрь 2010 года.
В итоге, в 2007 году Конкурсная комиссия признала победителями 4 организации, которые выполняют важнейшие инновационные проекты в рамках двух приоритетных направлений — «Живые системы» и «Индустрия наносистем и материалов». Общая стоимость проектов составила 10164.38 млн рублей, из них бюджетные средства, выделенные на весь период выполнения проектов (2007—2010 годы), составили 3624 млн рублей, а их доля в общей стоимости проекта соответствует 35.7%. На работы по проектам в 2007 году было выделено бюджетных ассигнований на сумму 702 млн рублей. Стоимость всех привлеченных внебюджетных средств для реализации четырех проектов составит 6540.38 млн рублей, что соответствует удельному весу 64.3% в общей стоимости работ по проектам.
С организациями — победителями конкурса, как отмечалось выше, заключается государственный контракт, но разделы контракта содержат лишь пункты, в которых отражается цена работ, выполняемых за счет средств бюджета, и устанавливается порядок расчетов Заказчика и Исполнителя работ. Важнейшие инновационные проекты государственного значения являются одной из форм частно-государственного партнерства, и особенностью их финансового обеспечения как раз и стало совместное финансирование проектов как за счет средств бюджета, так и за счет внебюджетных источников. Однако форма государственного контракта
не предусматривает указания размера средств, выделяемых на выполнение проекта из привлеченных внебюджетных источников. Такой пункт отсутствует даже в разделах об ответственности сторон и о дополнительных условиях государственного контракта. Налицо парадоксальная ситуация, когда исполнение проекта может быть сорвано из-за недофинансирования работ из средств внебюджетных источников. Попытка Роснауки установить требование — указывать в конкурсной документации (в контракте) размер средств, привлекаемых за счет внебюджетных источников на выполнение проекта, может привести к конфликтной ситуации.
При проведении конкурса на участие в выполнении комплексных проектов в рамках ФЦП документы Института космических исследований РАН не были допущены к конкурсу при первичной экспертизе конкурсной комиссией из-за отсутствия внебюджетного финансирования. После этого Институт космических исследований обратился в Федеральную антимонопольную службу (ФАС) с просьбой провести проверку на соответствие требований конкурсной документации федеральному законодательству. После проверки в Роснауку был направлен вердикт из Федеральной антимонопольной службы о том, что был нарушен ФЗ № 94 от 21.07.2005 года «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». ФАС предложила Роснауке продлить конкурс, привести конкурсную документацию в соответствие с федеральным законодательством и не считать возможным обоснование отклонения пакета конкурсных документов организации на основании отсутствия в них ссылки на размер привлеченных внебюджетных источников. Хотя данная ситуация возникла не во время проведения конкурса на выполнение важнейших инновационных проектов государственного значения, тем не менее нельзя исключить вероятность ее возникновения и в этом случае, так как, с точки зрения федерального законодательства о государственных закупках, все мероприятия ФЦП регламентируются едиными нормативно-правовыми актами без учета их особенностей.
Этот пример еще раз подтверждает тот факт, что выполнение важнейших инновационных проектов в рамках частно-государственного партнерства на практике сталкивается с отсутствием нормативно-правовой базы, способной разрешить возникающие проблемы с нарушением финансового обеспечения. Государственный контракт предусматривает только финансирование государственных закупок за счет бюджетных средств. В случае если выполнение работ в рамках важнейших инновационных проектов государственного значения сорвано из-за отсутствия внебюджетных средств, выполнение проекта останавливается, а взыскать с головного Исполнителя работ израсходованные бюджетные средства невозможно, так как действующим федеральным законодательством это не предусмотрено. Применение штрафных санкций к нарушителям коммерческих обязательств также невозможно, так как ни Бюджетный Кодекс Российской Федерации, ни соответствующие нормативно-правовые акты Минфина России такого вида поступлений в доходную часть феде-
рального бюджета не предусматривают. Пожалуй, одной из мер, которая может быть реализована на практике в случае расторжения государственного контракта в связи с нарушениями условий его выполнения, является включение Исполнителя проекта в реестр недобросовестных поставщиков. Данная мера не позволит таким организациям участвовать в конкурсах по государственным закупкам.
Для отработки эффективного механизма функционирования частно-государственного партнерства в форме важнейших инновационных проектов государственного значения, к государственному контракту, по нашему мнению, в обязательном порядке должен прилагаться договор о совместной деятельности, который наиболее близок понятию «партнерство». В договоре о совместной деятельности, согласно действующему Гражданскому кодексу РФ (глава 55), предусматривается, что двое или нескольких лиц обязуются соединить свои вклады и совместно действовать без образования юридического лица для извлечения прибыли. Следует обратить внимание и на тот факт, что организации-участники конкурса в своих заявках указывают соисполнителей проектов, а информация о том, на каких хозяйственных объектах будут реализованы полученные в ходе выполнения проектов результаты и как оценить их эффективность, отсутствует.
Кроме того, хотелось бы обратить внимание на отсутствие в открытой печати и открытом доступе в Интернете (в том числе на сайте Рос-науки, либо Минобрнауки России) официальных заключений по достигнутым итогам закончившихся проектов на основании мониторинга. Правда, пресс-служба Минобрнауки России сообщила, что к концу 2007 года прибыль по важнейшим инновационным проектам государственного значения ожидается в размере 20 млрд рублей, а к моменту завершения полного цикла работ будет реализовано продукции в объеме не менее чем 30 млрд рублей, при этом вложенные бюджетные средства не превысят 3.8 млрд рублей. Но на основе какой открытой статистической отчетности был проведен анализ и были получены выше приведенные данные, не ясно. Остаются вопросы к организации и проведению мониторинга по реализации проектов и оценке полученных результатов. Помимо юридических проблем, выявленных на начальных этапах реализации важнейших инновационных проектов, требующих своего разрешения, вероятно, нуждается в корректировке и процесс выбора самих проектов.
По поводу отобранных в соответствии с принятой процедурой и реализуемых в 2002—2007 гг. важнейших инновационных проектов государственного значения у научной общественности нет уверенности в том, что их тематика и решаемые в их рамках проблемы действительно отвечают масштабности изначально поставленных в них задач. В научно-аналитических и информационных изданиях отмечается, в частности, их мелкотемье, ориентация на задачи, решить которые вполне под силу самим коммерческим структурам, отсутствие межотраслевого характера, недостаточное соответствие Приоритетным направлениям развития технологий и техники Российской Федерации и вообще социально-
экономическим целям страны, финансовая поддержка государством не «посевных», а более поздних стадий инновационного процесса.
Сомнения у специалистов вызвал, например, проект «Разработка биотехнологий и промышленное освоение производства семенного материала высоких репродукций генетически модифицированных сельскохозяйственных растений», «направленный на повышение эффективности сельскохозяйственного производства за счет культивирования новых сортов генетически модифицированных сельскохозяйственных растений российской селекции, в том числе сортов картофеля, устойчивых к колорадскому жуку, и сортов сахарной свеклы, устойчивой к гербицидам и вирусам, для снижения потерь урожая картофеля и увеличения доли отечественного сырья на российских сахарных заводах». Ввиду неизученности возможных отдаленных последствий потребления генномо-дифицированной продукции для здоровья человека, а кроме того, невозможности оградить посевные площади традиционных культур от их генномодифицированных сортов, даже далеко не самые богатые страны уже начинают отказываться от выращивания на своей территории генетически измененных сельскохозяйственных растений. К узкоотраслевым можно отнести, например, проект «Разработка и промышленное освоение технологии производства новых видов высококачественного картона с использованием вторичного волокна», «направленный на максимальное удовлетворение потребностей российских изготовителей картонной тары и упаковки в современных видах высококачественного картона, производимого с использованием вторичного волокна за счет внедрения ресурсосберегающей технологии, обеспечивающей эффективную модернизацию ранее созданных мощностей». Кстати, вышеуказанные два проекта являются самыми малобюджетными. На их реализацию из федерального бюджета выделено по 150 млн рублей.
Отмечается отсутствие среди отобранных к реализации проектов в области информационно-коммуникационных технологий недостаточное количество проектов в области нанотехнологий.
Конечно, во многом такие предпочтения в тематике первых важнейших инновационных проектов связаны с демонстрационной составляющей цели их реализации — показать частным инвесторам привлекательность вложений в инновации, в какой-то степени гарантировать успех и получение сверхприбыли. Впоследствии же государство может перейти к поддержке инноваций на более ранних стадиях и больших по масштабам. Однако существуют некоторые недостатки и в самой процедуре отбора проектов. Среди них можно отметить следующие.
• Отсутствие постоянной работы в области отбора критических технологий из общего Перечня непосредственно для этапа коммерциализации технологий, уже с учетом не только перспективности технологии и наличия научно-технического задела в организациях страны, но и с учетом реальных возможностей их коммерциализации: степени готовности производства к внедрению технологии, эффективности импор-тозамещения, наличия внутреннего и внешнего рынков для реализации нового продукта. Работа по обновлению перечня критических техноло-
гий для коммерциализации должна стать систематической и являться основой для отбора тематики на конкурс проектов.
• Формирование тематики проектов «снизу» — это фактически выбор по соответствующим критериям лучших из тех проектов, которые предлагаются бизнес-сообществом и научно-техническими организациями. Такой порядок чреват не только возможностью упустить действительно актуальные для государства научно-технические и социально-экономические проблемы, но и приводит к отсутствию реальной конкурсности в выборе исполнителя — победителем скорее всего окажется инициатор тематики проекта.
• Отсутствие обязательной процедуры экспертизы на этапе отбора тематики. В Положении о научно-координационном совете не предусмотрено обязательное привлечение независимых экспертов к оценке тематики, предлагаемой в качестве основы важнейших инновационных проектов, а также обязательность учета мнений экспертов при принятии решений.
• В процессе проведения конкурса на право реализации важнейших инновационных проектов государственного значения по последним проектам в составе ФЦНТП на 2002—2006 годы и ФЦП на 2007— 2012 годы в извещениях о проведении конкурса вообще не объявлялась тематика проектов, а лишь указывались предъявляемые к ним требования — размер бюджетного и внебюджетного финансирования, срок реализации и достижения необходимых производственных параметров, уровень превышения объемов производства новой продукции над вложенными бюджетными средствами.
• Минобрнауки России не завершена работа по методологическому обеспечению расчета таких критериев, как коммерческая и народнохозяйственная эффективность предлагаемых к реализации проектов. В конце 2006 года министерством совместно с Роснаукой начата работа по «организации исследований по разработке системы критериев отбора важнейших инновационных проектов государственного значения, предполагающей:
- определение потенциальной коммерческой привлекательности результатов научно-технической деятельности (технологий) для их рассмотрения в качестве инновационных проектов;
- многокритериальную оценку важнейших инновационных проектов государственного значения (оценки полного прироста ВВП от реализации конкретного проекта)» [4]. В частности, министерством был проведен конкурс на право выполнения научно-исследовательской работы, направленной на создание механизма отбора важнейших инновационных проектов государственного значения с целью оценки вклада конкретного проекта в социально-экономическое развитие государства на основе кластерного подхода.
Обобщение отечественного опыта, анализ и систематизация общих принципов, правил и методов, применяющихся развитыми странами при определении приоритетов научно-технического развития, их адаптация к современным российским условиям с учетом особенностей раз-
вития нашей науки и экономики позволяет сформировать актуальные в настоящее время методологические подходы к выбору приоритетов в научно-технической сфере.
Прежде всего, следует отметить, что государственные приоритеты представляют собой иерархическую систему, высшим звеном которой являются провозглашенные властными органами цели развития страны. На основе этих целей формируются принципы и критерии выбора перспективных научно-технических приоритетов.
Совершенно очевидно, что каждый этап структурной перестройки российской экономики на пути ее движения от сырьевой к инновационной требует нового подхода к разработке соответствующих приоритетов инвестиционной и инновационной политики. Поэтому в современных условиях следует ориентироваться не на разовый выбор приоритетов на долгосрочную перспективу, а на выработку подходов к принятию решений, адекватных конкретному уровню развития экономики. То есть состав приоритетных направлений будет изменяться с учетом происходящих в экономике структурных сдвигов.
В России перечень 70-ти критических технологий был подготовлен и утвержден правительственной Комиссией по научно-технической политике 21 июля 1996 года. В соответствии с провозглашенными высшим руководством страны национальными целями развития России был определен основной критерий отбора приоритетов научно-технического развития: необходимость технологий для экономического и социального развития страны, поддержания обороноспособности, научной и технологической инфраструктуры. Перечень был уточнен в 2002 году и явился основой для формирования и реализации проектов в рамках ФЦНТП на 2002—2006 годы. Принятая к исполнению на период 2007—2012 гг. ФЦП основана на вновь утвержденном в 2006 году перечне из восьми научных приоритетов и тридцати четырех критических технологий. В то же время, в связи с интенсификацией научно-технического прогресса ведущие экономические державы пришли к осознанию необходимости пересмотра и уточнения научно-технических приоритетов каждые два года. В России этот период более длительный.
Оптимизация периода пересмотра и обновления перечня стратегических инновационных приоритетов и критических технологий — проблема не простая. Как правило, для научной и инновационной сферы характерен значительный временной интервал между инвестированием ресурсов и достижением реальных результатов, связанный с переключением соответствующих ресурсов, организационными мероприятиями и т. п. Если к моменту реализации выбранного приоритета инновационного развития произойдут существенные сдвиги в структуре целей, стоящих перед обществом, наукой и промышленностью, то выделенные под ранее признанные приоритетными направления средства могут оказаться истраченными неэффективно. Важно построить механизм периодического приведения в соответствие структуры расходования бюджетных средств с меняющимися общественными и научными потребностями. Существенное сокращение длительности научно-инновационного цикла
делает все более актуальным рассмотрение перечня научно-технических и инновационных приоритетов как динамичной системы.
Период корректировки или пересмотра инновационных приоритетов должен определяться экспертами с учетом, с одной стороны, длительности инновационного цикла и, с другой стороны, периода морального старения инновационной продукции и технологий.
Сопоставление отечественного и зарубежного опыта выбора приоритетных направлений инновационного развития дает возможность определить основные направления совершенствования самой процедуры выбора. Эта работа должна проводиться на постоянной основе с установлением четких сроков и периодичности выполнения обследований. Кроме того, повысить научную обоснованность выбора позволяет совместное использование разных методов оценки (метод Дельфи, критических технологий, форсайт), тщательная отработка как самой процедуры опроса, так и технологии обработки его результатов, привлечение в качестве экспертов квалифицированных специалистов в конкретных областях знаний и секторах экономики.
Формирование перечня стратегических научно-технических приоритетов и критических технологий — это первый этап в иерархической системе государственных приоритетов. При обосновании и корректировке перечня приоритетов определяются перспективные рыночные ниши, где инновации могут принести наибольший экономический, социальный и экологический эффект.
Следует отметить, что при переходе от одного этапа к следующему принципы и критерии отбора приоритетов корректируются в соответствии с задачами данного этапа. На втором этапе на основе стратегических приоритетов формируется список научно-технических приоритетов и критических технологий на среднесрочную перспективу с ориентацией на следующие основные принципы:
- многокритериальность отбора государственных инновационных приоритетов;
- отражение в шкалах измерения применяемой системы критериев отбора государственных инновационных приоритетов степени достижения целей экономического и социального развития, национальной безопасности и интеграционных тенденций с мировым сообществом;
- экспертная оценка значимости критериев отбора и степени соответствия отбираемых государственных инновационных проектов принятым критериям;
- сочетание формализованных экспертных и организационных процедур с целью минимизации влияния субъективного фактора на выбор государственных инновационных приоритетов;
- реализуемость отбираемых приоритетных государственных инновационных проектов в реальном секторе экономики страны в среднесрочной перспективе.
Механизмом реализации критических технологий, как упоминалось выше, являются важнейшие инновационные проекты государственного значения, целью которых является воплощение результатов научных ис-
следований в конкретные продукты, услуги, технологии. Результаты научных исследований, коммерциализация которых представляется возможной в ближайшей перспективе, становятся объектом третьего этапа выбора приоритетов. На этом этапе технологии отбираются в соответствии со следующими критериями:
- основу технологий должны составлять способные к правовой охране результаты интеллектуальной деятельности, обеспечивающие лучшие технические и потребительские характеристики, конкурентоспособность на мировом рынке, высокую экономическую эффективность;
- технология должна определяться как наиболее прогрессивная среди всех известных в настоящее время аналогичных технических решений.
Оценка и сравнение технологий проводится не только по техническим характеристикам, но и по коммерческим показателям, в частности по уровню эффективности, с учетом срока окупаемости вложенных затрат. При этом важно учитывать возможность использования и продаж как конечного продукта, то есть разработанного оборудования или техники, так и технологической информации в виде лицензий на созданные способы производства и технологические процессы.
В результате третьего этапа выбора приоритетов формируется ранжированный по уровню предпочтения список результатов научной деятельности, предлагаемый государством к реализации коммерческими структурами в форме Важнейших инновационных проектов государственного значения (ВИП) на основе долевого финансирования.
Четвертый этап представляет собой конкурсный отбор исполнителей ВИП по результатам анализа предложений претендентов на основе системы критериев, отражающих основные требования к этому типу проектов:
- соответствие результатов ВИП целям социального и экономического развития государства;
- межотраслевая направленность результатов ВИП, значительный масштаб их возможного практического использования в различных отраслях экономики государства;
- вклад результатов ВИП в обеспечение экономической безопасности и обороноспособности государства;
- влияние результатов ВИП на опережающее развитие интегрированной инфрастуктуры государства (телекоммуникации, транспорт, информационные системы, системы мониторинга окружающей среды и т. п.);
- совокупная коммерческая эффективность результатов ВИП, повышающая экспортный потенциал реального сектора экономики государства;
- потребность и возможность применения результатов ВИП в социальной сфере (улучшение окружающей среды, развитие здравоохранения, повышение качества жизни населения, создание новых рабочих мест);
- возможность развития и обновления национальной материально-технической и технологической базы в ходе реализации результатов ВИП в среднесрочном периоде;
- влияние реализации результатов ВИП на состояние окружающей среды, экологию и рациональное природопользование в государстве;
- взаимовыгодность и соблюдение баланса интересов при многостороннем сотрудничестве участников проектов в реализации государственных приоритетов инновационного развития.
Для важнейших инновационных проектов, выполняющихся в рамках федеральной целевой программы, система критериев отбора исполнителей и индикаторов оценки результатов выполнения проектов содержится в паспорте программы, а система их балльных оценок отражается в конкурсной документации.
В ходе экспертизы представленных на конкурс предложений определяются агрегированные оценки степени соответствия проектов каждому критерию отбора, затем определяется взвешенная интегральная оценка соответствия каждого из отбираемых инновационных проектов установленной системе критериев в целом (с учетом агрегированных оценок степени соответствия рассматриваемого проекта критериям отбора и весовых коэффициентов их значимости).
Это позволяет сформировать перечень инновационных проектов, ранжированный по убыванию значения полученной вышеуказанным способом взвешенной интегральной оценки, характеризующей их приоритетность.
Система формирования и реализации научных приоритетов и критических технологий от этапа определения стратегических инновационных направлений до момента выбора объектов государственных инвестиций при коммерциализации нововведений представляет собой иерархически построенную многоуровневую систему, которая должна учитывать тенденции научно-технического развития и перемены в социально-экономической ситуации как внутри страны, так и в глобальном масштабе.
Жесткая регламентация, задающая схему выбора и оценки раз и навсегда, могла бы оказаться крайне вредной. Периодическая коррекция схемы выбора приоритетов, включающая анализ на соответствие потребностям текущего момента критериев и методов оценки на каждом этапе, позволит избежать распыления инвестиций и сконцентрировать финансовые ресурсы на инновациях, способных обеспечить развитие наукоемких технологий, непрерывный подъем опирающихся на них секторов экономики, баланс интересов роста оборонного могущества страны и благосостояния граждан. Создание эффективных механизмов коммерциализации технологий дает возможность ускоренными темпами решать такие задачи, как поддержание темпов роста экономики и ее конкурентоспособности на мировых рынках.
Литература
1. Федеральная целевая научно-техническая программа «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники на 2002—2006 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 42.
2. Федеральная целевая программа «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007—2012 годы».
3. «Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу» // Поиск. 2002. № 16.
4. Протокол заседания коллегии Министерства образования и науки Российской Федерации № ПК-915 от 11.2006.
