CC BY
49
ВАЛЮТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И КОНТРОЛЬ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ ГОСУДАРСТВА
М.А. АЛИЕВ
Российская академия государственной службы при Президенте РФ, кафедра теории и практики государственного регулирования рыночной экономики
Интернационализация и глобализация хозяйственной жизни стран, входящих в мировое сообщество, процесс взаимовлияния и интеграции экономической жизни этих стран, несомненно, имеют множество положительных тенденций и результатов. Одновременно нельзя не учитывать ряд последствий, которые могут оказать эти процессы на состояние экономики, вызванных либерализацией движения товаров, услуг, краткосрочных валютно-финансовых потоков и долгосрочных капиталов.
Поэтому логично, что в Концепции национальной безопасности одним из основных направлений обеспечения защиты экономических интересов России определено принятие эффективных мер в сфере валютного регулирования и контроля (ВРиК) в целях создания условий для прекращения расчетов в иностранной валюте на внутреннем рынке и предотвращения бесконтрольного вывоза капитала. Для этого, наряду с обеспечением макроэкономической стабилизации, необходимо формирование действенной системы валютного контроля и надзора за соблюдением законодательства России в сфере внешнеторговой деятельности.
Как свидетельствует мировой опыт, одной из антикризисных мер государства обычно выступают валютные ограничения: законодательное или административное запрещение, лимитирование и регламентация операций резидентов и нерезидентов с валютой и другими валютными ценностями. Такие ограничения как составная часть валютной политики правительства и центрального банка в условиях обострения экономического и
финансового кризиса преследуют три основные цели:
• выровнять платежный баланс государства;
• поддержать курс национальной денежной единицы;
• сосредоточить валютные ресурсы в непосредственном распоряжении денежных властей для решения текущих и стратегических задач, и в первую очередь для вывода страны из кризисной ситуации.
Первостепенная цель валютной политики для стран с переходной экономикой и развивающимися рынками заключена в финансовой и экономической стабилизации, а валютное регулирование в этом случае является частью механизма финансовой стабилизации. При этом задача валютного регулирования состоит в достижении такой цели валютной политики, как поддержание стабильной покупательной способности национальной валюты. Подобная поддержка должна осуществляться по отношению к товарам и услугам, обращающимся как на внутреннем, так и на мировом рынке, через обеспечение стабильного курса национальной валюты по отношению к иностранным валютам.
За десять лет развития системы валютного регулирования и контроля в РФ можно выделить несколько этапов, которые в той или иной степени могут быть охарактеризованы различными подходами к этой системе и ее роли в экономической жизни страны.
Первая попытка отхода от существовавшей долгое время валютной монополии, которая всецело принадлежала государству, была предпри-
кя
76
нята 4 1991 году. В качестве законодательной основы ¡проведения данных радикальных преобразований в области валютной политики были приняты Закон СССР "О валютном регулировании" (март! 1991 года), письмо Госбанка СССР от 24 мая 11991 года № 352 и последовавший за ними Указ Президента РСФСР от 15 ноября 1991 года №213 "О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР", разрешившие всем предприятиям и объединениям осуществлять внешнеэкономическую деятельность без специальной регистрации и фактически открывшие свободный доступ любого хозяйствующего субъекта на внешний рынок. На смену тотальному контролю государства за внешнеторговыми связями пришел механизм государственного регулирования таких связей с использованием инструментов и методов, традиционных для стран с рыночной экономикой. Были смягчены ограничения на вывоз наличной валюты из страны физическими лицами, а либерализация внешнеэкономической деятельности юридических лиц приобрела достаточно широкие масштабы. Данные нормативно-правовые акты создали довольно серьезные предпосылки к оттоку национальных активов из страны. Причиной тому явилось почти полное отсутствие в тот момент каких бы то ни было механизмов и институциональной базы валютного контроля.
второй этап в развитии системы валютного регулирования и валютного контроля может быть отмечен дальнейшей либерализацией валютного законодательства и механизмов осуществления контроля за валютными операциями. На фоне проводимой в России ускоренной приватизации государственной собственности, нацеленной на создание слоя эффективных частных собственников, слабые механизмы валютного контроля побуждали в тех конкретных условиях хозяйствующих субъектов искать возможные пути для вывода за границу конвертированных в валюту активов.
Положительным признаком тех лет было понимание того, какой ущерб экономике наносит утенка капитала и что без системы валютного регулирования и валютного контроля, особенно во внешнеторговой деятельности, государству не обойтись. Но это направление не было определяющим. Более того, в некоторых ситуациях это направление в управлении финансовым сектором экономики рассматривалось едва ли не как противоречащее принятой за основу модели ее развития. Именно по этой причине в решении такой важнейшей проблемы, как противодействие утечке капитала, Россия пошла своим особым путем,
мало ориентирующимся на опыт, накопленный международным финансовым сообществом, который, как правило, предполагает наличие на начальной стадии перехода к рынку достаточно жестких валютных ограничений, вводимых в основном мерами ВРиК. И лишь затем, по прошествии определенного периода после окончательного становления финансовых институтов, нормализации денежно-кредитных отношений и достижении ощутимых результатов в финансовой стабилизации, - постепенную либерализацию валютного законодательства, вплоть до отмены большинства валютных ограничений.
Финансовый кризис августа 1998 года можно с полной ответственностью определить как начало третьего этапа формирования системы ВРиК в России. Была подвергнута существенным преобразованиям политика в области валютных отношений, основанная на либеральных подходах, и приняты меры ВРиК, базирующиеся на усилении регулирующего воздействия государства на участников рынка. Для предотвращения последствий августовского кризиса и дальнейшего нарастания нежелательных тенденций в экономике был принят ряд жестких регулирующих мер. Одними из ключевых из них явились изменение системы торгов на межбанковских валютных биржах в виде отделения торговли валютой по внешнеторговым сделкам от спекулятивных операций (валютные торги были разбиты на утреннюю и дневную сессию) и введение принципиально нового механизма регулирования и контроля операций покупки валюты на рынке и контроля за ее дальнейшим целевым использованием.
После событий августа 1998 года ситуация на валютном рынке и сама структура рынка претерпели существенные изменения. Банковский кризис наиболее сильно ударил по системообразующим российским банкам, которые составляли основу межбанковского валютного рынка. В результате фактического прекращения операций на межбанковском валютном рынке основной объем сделок с валютой переместился на биржевой валютный рынок. Изменился и сам биржевой рынок: ушли в прошлое фиксинговые торги, а операции с валютой на всех валютных биржах стали проводиться в системе электронных лотовых торгов (СЭЛТ).
Первые торги в СЭЛТ Московская межбанковская валютная биржа (ММВБ) провела в середине 1997 года. Их основная цель тогда состояла в приближении процедуры биржевых торгов в СЭЛТ к условиям межбанковского рынка. Фактически благодаря СЭЛТ произошло возрождение организованного валютного рынка страны,
роль которого после кризиса значительно возросла. На базе организованного валютного рынка произошла консолидация валютного оборота в стране, а основной объем операций сконцентрировался на валютных биржах. Ужесточились требования к институтам рынка, уполномоченным на совершение валютных операций. Произошло разграничение операций на текущие (внешнеторговые) и финансово-инвестиционные (связанные с перемещением капитала). Благодаря структурным изменениям на валютном рынке появилась возможность решить ряд первоочередных задач:
• постепенно восстановить относительную стабильность текущего курса доллара;
• существенно усилить роль валютного рынка в обслуживании внешнеэкономических связей;
• перекрыть ряд каналов бегства капитала из страны;
• мобилизовать валютные средства на обслуживание внешнего долга и создать предпосылки для наращивания валютных резервов. Рассматривая процесс развития системы валютного регулирования и валютного контроля в России, необходимо ясно представлять, что вплоть до последнего времени существовали определенные сдерживающие факторы, снижающие эффективность принимаемых мер в этой области. Главным из них является реализовывавшаяся идеология развития рынка на основе идей неолиберализма, в чрезвычайном упрощении регулирующей роли государства в процессе рыночных преобразований.
В настоящее время основными принципами валютного регулирования в РФ являются:
■ полная конвертируемость рубля по текущим операциям;
■ предотвращение утечки капитала, мобилизация валютных ресурсов;
■ контроль за операциями нерезидентов в рублях;
■ ограничение использования иностранной валюты во внутреннем обороте;
■ контроль за обращением наличной иностранной валюты и валютных ценностей. Способствуя перераспределению валютных
ресурсов в пользу государства, валютные ограничения затрудняют доступ внешнеторговых организаций и других предпринимательских структур к иностранной валюте, и поэтому болезненно воспринимаются последними. Тем не менее, некоторые российские специалисты в условиях, когда страна была охвачена глубоким финансово-экономическим кризисом, предлагали переоценить подходы к конвертируемости рубля (1
июня 1996 года Россия присоединилась к ст. VIII Устава МВФ, предусматривающей отмену валютных ограничений и для нерезидентов, вводя внешнюю форму конвертируемости рубля), ограничить ее, ссылаясь при этом на поспешность, с которой она была введена в России. Речь идет о том, чтобы в нынешней кризисной обстановке государство активнее использовало инструмент валютных ограничений. В данном случае, как представляется, смешиваются два понятия: "валютные ограничения" и "конвертируемость рубля", хотя, безусловно, они тесно связаны между собой. Однако первое понятие, думается, шире второго. К содержанию валютных ограничений относятся не только ограничение конвертируемости национальной денежной единицы, но и:
• лицензирование валютных операций - требование предварительного разрешения органов валютного контроля для приобретения импортерами или должниками иностранной валюты;
• полное или частичное блокирование валютных счетов;
• обязательная продажа всей валютной выручки экспортерами Центральному банку или уполномоченным банкам;
• ограниченная продажа иностранной валюты импортерам (лишь с разрешения органа валютного контроля);
• регулирование сроков платежей по экспорту и импорту при нестабильности валютных курсов;
• множественность валютных курсов по различным видам операций.
Некоторые из валютных ограничений применяются и в России, но в целом не являются помехой для конвертируемости рубля. До 1996 года конвертируемость рубля распространялась только на резидентов и тем самым относилась к категории внутренней обратимости. Присоединение к ст. VIII Устава МВФ обозначило введение внешней формы конвертируемости рубля. Но и в этом случае рубль остается частично конвертируемой валютой, ибо конвертируемость распространяется лишь на текущие операции, под которыми в западной практике понимаются: платежи и поступления по внешней торговле, страхованию, транспорту, туризму и другим услугам, по содержанию дипломатических и торговых представительств, военных баз и воинских контингентов за границей, по потребительским переводам (заработная плата, наследство, стипендии, пенсии), по процентам и дивидендам по капиталовложениям, а также платежи за лицензии и использование изобретений. Иначе говоря, текущие опе-
рациИ, или текущие расчеты, связаны с повседневной внешнеэкономической деятельностью участников платежного оборота. Полная конвертируемость национальной валюты предусматривает и расчеты, связанные с движением капиталов и ¡кредитов. Это обеспечивает приток в страну иностранных инвестиций и займов, открывает возможность предоставления кредитов и капиталовложений за границей (долгосрочные и краткосрочные, в ссудной и предпринимательской формах).
Установленный режим конвертируемости рубля действительно обеспечил "открытость" экономического и валютного пространства России перед заграницей. Если судить по внешним признакам, владельцы рублевой валюты получили возможность достаточно свободно обменивать ее на иностранные платежные средства, причем либерализм в отношении купли-продажи наличных банкнот вообще превзошел все разумные пределы. Однако, как показало развитие событий, этот режим, вопреки ожиданиям, не привел к каким-либо позитивным последствиям для экономики и валюты страны. Негативные же последствия, которые приняли форму острейшего финансового кризиса, поставили банковскую систему России и, соответственно, систему ее международных платежей на грань катастрофы.
В отличие от западных стран, где установление обратимости валют обеспечило благоприятный фон для развития производственной деятельности и повышения жизненных стандартов населения, введение кон вертируемости рубля не принесло России ни малейших признаков экономического благополучия. Напротив, валютный механизм, предназначенный, при рациональном подходе, для эффективного взаимодействия с мировым экономическим сообществом и использования преимуществ международного разделения труда, в российских условиях превратился в инструмент подчинения внешнеэкономической сферы узким коммерческим интересам негосударственных структур, бесконтрольного разбазаривания природных богатств, поставил национальное денежное хозяйство в зависимость от источников и факторов влияния, исходящих из-за рубежа.
Вместо постепенного освобождения от строжайших ограничений бывшей валютной монополии владельцы рублей внезапно получили практически неограниченную свободу действий в сфере валютных отношений, тогда как государство выпустило из рук и утратило контроль за валютным оборотом страны.
Как свидетельствует исторический опыт передовых стран, в целях максимального уменьше-
ния воздействия более сильных иностранных валют и одновременно поддержания престижа и привлекательности национальной валюты в глазах иностранцев, переход к обратимости начинался не с резидентов, а с иностранных юридических и физических лиц-нерезидентов, то есть с внешней конвертируемости. Подобный приоритет, представляет меньшую угрозу для экономической безопасности страны. При таком варианте снимается проблема репатриации ввезенных капиталов и вывоза полученных прибылей, тем самым стимулируется активность зарубежных инвесторов и, следовательно, повышается международный спрос на данную валюту. В этом случае оказывается благоприятное воздействие на валютный курс и валютное положение страны, укрепляется престиж валюты в глазах мировой деловой общественности. Риск возможных издержек в случае неблагоприятного развития событий существенно ниже, поскольку контингент нерезидентов обычно невелик по сравнению с массой отечественных субъектов валютного оборота. В то же время предоставление иностранцам более свободного режима валютного обмена сочетается с очень жестким контролем и ограничениями в отношении допуска и обращения иностранных валют в форме наличных денежных знаков на территории страны.
Однако в России поступили наоборот, сразу же открыв свободный и фактически бесконтрольный доступ к твердой валюте именно для российских резидентов, что нанесло серьезнейший ущерб международным платежным позициям страны по многим направлениям. Для международных перевозок вместо отечественных стали использоваться иностранные суда, многие строительные подряды перешли к зарубежным фирмам, широкое развитие получил "челночный" бизнес, в иностранные центры переместились курортный отдых и туризм. Огромные потери причинила нелегальная утечка капиталов за границу. Столь тяжкая нагрузка на платежный баланс явно не соответствовала слабеющему экономическому потенциалу страны, что, безусловно, сказалось на остроте последовавшего финансового кризиса.
Необходимо отметить, что некоторые принятые меры по регулированию внутреннего валютного рынка во многом носят вынужденный характер и являются реакцией на конкретные условия развития российской экономики, внешней торговли и банковской системы.
В целях восстановления нормального порядка расчетов при осуществлении внешнеторговых сделок было принято решение, временно приостановившее действие Положения Банка России
от 1 сентября 1998 года № 55-П "О порядке осуществления расчетов в иностранной валюте по экспортным и импортным операциям, проводимым резидентами Российской Федерации". Следует напомнить, что этим нормативным документом устанавливалась возможность осуществления расчетов по внешнеторговым сделкам на условиях отсрочки платежа в пользу российского продавца или авансовых платежей по импорту только при наличии гарантии валютного контроля, выдаваемой экспортеру или импортеру уполномоченным банком.
Благоприятная мировая конъюнктура на основные статьи отечественного экспорта и принятые меры оказали положительное влияние на состояние внутреннего валютного рынка. Причины такого развития событий, в общем, очевидны -сохранение высокого положительного сальдо торгового баланса. Положительное сальдо внешнеторгового баланса составило по итогам прошлого года 25, а по предварительным данным за первое полугодие текущего года - $15 млрд. Некоторое воздействие, видимо, оказала и отмена льгот по продаже экспортной выручки для ряда крупных предприятий и регионов. Соответствующий указ президента был подписан 6 апреля 2000 года, в результате чего потеряли силу 46 указов президента о предоставлении льгот по продаже выручки.
Таким образом, принимаемые в последнее время меры валютного регулирования и контроля показали достаточно высокую эффективность в обеспечении стабильности внутреннего валютного рынка и противодействию утечке капитала за границу, и в особенности тогда, когда их применение взаимоувязано с использованием всего спектра остальных инструментов денежно-кредит-ной политики. При этом такие результаты были достигнуты при сохранении действия факторов, провоцирующих утечку из страны национальных активов, - неустойчивости политической и экономической ситуации, криминализации и коррумпированности экономики, высоком уровне налогового бремени.
На этапе выхода России из финансово-экономического кризиса важно сохранить ограниче-
ния на движение капитала, ведь она заинтересована сейчас не в вывозе, а во ввозе капитала для структурной перестройки своей экономики, подъема национального производства. Иначе будет открыт канал для легального экспорта предпринимательского капитала. Поэтому на данном этапе вывоз его в форме прямых и портфельных заграничных инвестиций и впредь должен осуществляться резидентами только с разрешения валютных властей и преимущественно на цели создания за рубежом подразделений транснациональных промышленно-финансовых групп, совместных предприятий, представительств и отделений российских банков, совместных кредитных учреждений, содействующих проведению Россией активной промышленной политики, подъему отечественного производства.
Итак, при формировании системы валютного регулирования и валютного контроля с самого начала закладывались подходы, обусловленные принципами либерализации внешней торговли и внутреннего валютного рынка, являвшиеся, в свою очередь, естественным результатом общего подхода к реформированию российской экономики.
Учитывая рассмотренные аспекты, экономические реформы и либерализацию валютного рынка, необходимо обращать внимание на соизмерение цели и имеющихся возможностей. Система валютного регулирования должна предусматривать использование валютных ресурсов, в первую очередь для обеспечения валютной конвертации предприятиям (в том числе с участием иностранного капитала), занятым производством товаров народного потребления и продукции для мирового рынка, участвующим в реализации приоритетных проектов в базовых и ведущих отраслях экономики. Необходимо более взвешенно и предусмотрительно подходить к проблеме введения дополнительных ограничительных мер. При этом намечаемые к принятию меры ни в коем случае не должны приводить к негативным последствиям для добросовестных участников внешнеэкономической деятельности и обслуживающих их банков.
