CC BY
121Установление границ населенных пунктов как эффективная территориальная
политика и основа для устойчивого развития территорий
Establishing the boundaries of settlements as an effective territorial policy and the basis for
sustainable development of territories
Ь А МОСКОВСКИЙ ■p ЭКОНОМИЧЕСКИЙ Vl ЖУРНАЛ
УДК 332.14 DOI 10.24411/2413-046Х-2019-10031 Севостьянов Анатолий Васильевич,
доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры городского кадастра, Государственный университет по землеустройству, г. Москва
Горбунова Александра Алексеевна, соискатель кафедры городского кадастра, Государственный университет по землеустройству, г. Москва,
Sevostiyanov A.V., [email protected]
Gorbunova A.A., [email protected]
Аннотация. В статье рассматривается вопрос установления и описания границ населенных пунктов. Правильно установленная граница населённого пункта оказывает влияние на эффективность использования земель не только в границах населённого пункта, но и приграничных земель, например, сельскохозяйственного назначения или лесных. Вопрос определения принадлежности приграничных земель к той или иной категории земель, являются одной из важнейших проблем, препятствующих разработке документов территориального планирования. В статье предлагается методическая последовательность разработки проекта установления границ населенных пунктов в составе документов территориального планирования.
Summary. The article considers the issue of establishing and describing the boundaries of settlements. A correctly established border of a settlement affects the efficiency of land use not only within the boundaries of a settlement, but also of land areas, for example, agricultural or forest. The issue of determining whether a borderland belongs to a particular land category is one of the most important problems that impede the development of territorial planning documents. The article proposes a methodological sequence for developing a project for establishing the boundaries of settlements as part of territorial planning documents.
Ключевые слова: установление границ, приграничный земельный участок, земельный налог, территориальное планирование, генеральный план, правила землепользования и застройки.
Keywords: establishment of boundaries, land area, land tax, territorial planning, master plan, land use and development regulations.
Качественный учёт земель требует точного установления границ населённых пунктов. Установление таких границ осуществляется в документах территориального планирования: схемах территориального планирования муниципальных районов и генеральных планах поселений и городских округов. Однако, во многих случаях, в связи с тем, что часто границы земельных участков, поставленных на кадастровый учёт ранее, не совпадают с границами населённого пункта, установленными в документе территориального планирования или проекте планировки территории, необходимо проведение дополнительных землеустроительных работ.
Отсутствие сведений о границах населенных пунктов создаёт неудобства органам местного самоуправления в решении вопросов предоставления земельных участков, физическим и юридическим лицам в оформлении прав собственности, инвесторам в размещении объектов капитального строительства. Это приводит к серьёзному недобору в местный бюджет земельного налога и арендной платы и, как следствие, к отставанию в устойчивом развитии как городских, так и сельских поселений. С этой точки зрения необходимость ускорения землеустроительных работ по установлению границ населённых пунктов становится очевидной. Поэтому целью исследования является предложение о методической последовательности разработки и утверждения проекта установления границ населенных пунктов.
О необходимости регулирования процесса определения и установления границ населенных пунктов, начиная с утверждения документа территориального планирования, заканчивая внесением сведений о них в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН), говорят следующие цифры. По состоянию на февраль 2018 г. в Российской Федерации утверждено 93 %-та генеральных планов, а внесено в ЕГРН всего лишь 18 %-ов [1]. В Московской области на 12 марта 2018 г. утверждено 92 %-та генеральных
планов, а внесено в ЕГРН всего лишь 9 %-ов [2;3].
По состоянию на 1 января 2019 года на всей территории Российской Федерации в ЕГРН внесены сведения о 35 269 границах населенных пунктов (23 % от общего их количества -155 757) [4].
Практика межевания объектов землеустройства и постановки на кадастровый учёт земельных участков, примыкающих к границам населённых пунктов, показывает серьёзные отставания в учёте таких участков из-за неустановленных границ населённых пунктов. Такие участки предлагаем называть «приграничными». Приграничный земельный участок - одна или несколько границ которого совпадают с границами административно-территориального образования (в данном случае населённого пункта). Правильно установленная граница населённого пункта, расположенного на землях конкретного поселения, оказывает влияние на эффективность использования земель землепользователями не только в границах населённого пункта, но и приграничных земель, например, сельскохозяйственного назначения или лесных. Покажем это на примере границы д. Новогрязново городского округа Мытищи Московской области (Рисунок 1).
Рисунок 1 - Границы д. Новогрязново на генеральном плане городского округа Мытищи [5]
На рисунке 1 видно наложение границ земель населенного пункта и земель лесного фонда. На рисунке синим цветом обозначены существующие границы населенного пункта, а красным - границы населенного пункта с учетом земель, имеющих «двойное» назначение: в соответствии с данными государственного лесного реестра - это земли лесного фонда, а в соответствии с данными ЕГРН - земли населённых пунктов, поскольку по процедуре, предусмотренной законодательством, подлежат возможному включению в границы населенного пункта.
Это наложение сохранилось и на карте градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки городского округа Мытищи в части д. Новогрязново (Рисунок 2, салатовая штриховка).
ФГБУ «Рослесинфорг» провел графическое совмещение материалов лесоустройства на границы городского округа Мытищи и выявил случившиеся наложения категорий земель друг на друга, что привело к спорам между хозяйствующими субъектами [5].
Чтобы отразить такие ситуации в правила землепользования и застройки городского округа Мытищи введены соответствующие условные обозначения - территории двойного учета [6]. В соответствии с пояснительной запиской на карте градостроительного зонирования отображены территории двойного учета и предписано, что до его устранения в порядке, установленном законодательством, на указанных территориях градостроительные регламенты не устанавливаются.
Как видим из представленных рисунков 1 и 2, наложения касаются «приграничных земельных участков» и приводят к спорным ситуациям. Такие спорные ситуации были бы исключены, если бы границы населенных пунктов были должным образом установлены и закреплены на местности.
Из этого следует, что несоответствие границ придаёт приграничным земельным участкам особый статус и освобождает их от регламентов. А из принципа, «что не запрещено, то разрешено» вытекают негативные последствия, в первую очередь, нарушается принцип правового режима земель населенных пунктов, например, появляется самовольная застройка. Чёткое установление границ населенных пунктов способствует устранению указанных несоответствий и позволяет соблюдать правовой режим земельных участков.
В дальнейшем при проведении работ по установлению границ населенных пунктов, смежных с лесными массивами, необходимо четкое закрепление границ и согласование их месторасположения с соответствующими органами власти.
Противоречия, возникающие при определении категории земель конкретных земельных участков, в том числе при установлении границ населённых пунктов, являются одной из важнейших проблем, препятствующих разработке документов территориального планирования [7]. Согласно ЕГРН одни и те же земли могут числиться и в лесном фонде Российской Федерации, и в землях городов (что доказывает рассмотренный выше генеральный план городского округа Мытищи Московской области).
В свою очередь, наличие утверждённых документов территориального планирования не гарантирует установления и описания границ населенных пунктов в полном объёме. Генеральный план утвержден, границы определены в составе генплана, но ни в ЕГРН, ни тем более на местности, их нет. Этому причина - отсутствие методики по описанию и закреплению любых административно-территориальных границ, а также законодательной нормы, определяющей обязательность и сроки внесения сведений о границах населённых пунктов в ЕГРН и установление их на местности после утверждения.
Чтобы восполнить пробел, связанный с отсутствием методики, предлагается следующая методическая последовательность разработки проекта установления границ населенных пунктов в составе документов территориального планирования (Рисунок 3):
Согласно Градостроительному Кодексу РФ обязательным условием разработки проекта генерального плана, являются публичные слушания по разрабатываемому проекту [8]. Например, проведение публичных слушаний по проекту генерального плана в Московской области включает в себя работу Главархитектуры Московской области, его территориальных управлений (подразделений), органов местного самоуправления (ОМС), проектных институтов и иных органов через ФГИС ТП и выглядит примерно так (рисунок
4):
I
Размещение проекта генерального плана на ФГИС ТП
действие ту 1
Организация рабочего совещания с ОМС, определение ответственных за взан модействие с представителями советов депутатов
II
Градостроительный совет МО , направление в ОМС для проведения публичных слушаний
ДейпииеТУ ^_
совместно с оме организация
пуОгигации о времени и «есте проведения публичных слушаний
ОМС, проектные институты III
Организация выставок, диспозиций, демонстрационных материалов,
Действие TV-f
Совместно с ОМС организация работы по подготовке материалов и проведению выставок
IV
Размещение проектного плана е печатных средствах массовой информации, представление на-радш и телевидении
Действие ту X
ОМС, проектные институты V
Представление генерапьнопо плана на —т собраниях жителей
ОМС VI
подготовка заключений по результатам ^публичных слушании и опубликование ш в и Ттформдционной-телекомыуникационной сеш интернет
совместно с. ОМС организация раОсггы по
подготовке материалов и публикации
Действие ТУ
совместно с оме организация раОсты по предстэ&пенито проектов
действие ТУ 1
Обеспечен не подготэехм заключении и их опубликования
Исто^^ннк: составленз авторами
Рисунок 4 - Схема проведения публичных слушаний по проекту генерального плана
Так как вопросы изменения категорий земель, путём включения/исключения их из границ населенных пунктов является очень острым и важным, предлагается разрабатывать проект границ населенных пунктов (отдельный том в составе проекта генерального плана).
В этом случае землеустройство необходимо рассматривать как экономический и организационный механизм управления земельными ресурсами, который необходимо применять при разработке документов территориального планирования. Проект границ будет включать в себя обоснованные землеустроительные мероприятия по распределению земель и установлению границ населенных пунктов и рассматриваться на публичных слушаниях по генеральному плану, что существенно сократит последующие споры о «приграничных» земельных участках.
Список литературы
1. C начала 2018 года количество сведений о границах населенных пунктов в ЕГРН увеличилось на 8% [Электронный ресурс] / Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии. - Режим доступа: https://rosreestr.ru/site/press/news/s-nachala-2018-goda-kolichestvo-svedeniy-o-granitsakh-naselennykh-punktov-v-egrn-uvelichilos-ш-8/.
2. Кадастровая палата продолжает внесение в ЕГРН сведений о границах объектов землеустройства [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://odin.ru/news/?id=48872.
3. В Подмосковье утвердили 92% генеральных планов муниципалитетов [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://krasnogorskriamo.ru/article/134589/v-podmoskove-utverdili-92-generalnyh-planov-munitsipalitetov.xl.
4. По состоянию на 1 января 2019 года в ЕГРН содержатся сведения о 23 % границ населенных пунктов [Электронный ресурс] / Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии. - Режим доступа: https://rosreestr.ru/site/press/news/po-sostoyaniyu-na-1-yanvarya-2019-goda-v-egrn-soderzhatsya-svedeniya-o-23-granits-naselennykh-punkto/.
5. Генеральный план городского округа Мытищи Московской области [Электронный ресурс] /официальный сайт органов местного самоуправления. Городской округ Мытищи. - Режим доступа: http://www.mytyshi.ru/events/master-plan-and-land-use-and-development-rules.php
6. Правила землепользования и застройки городского округа Мытищи Московской области [Электронный ресурс] /официальный сайт органов местного самоуправления. Городской округ Мытищи. - Режим доступа: http://www.mytyshi.ru/events/master-plan-and-land-use-and-development-rules.php
7. https://cyberleninka.ru/article/n/territorialnoe-planirovanie-o-probleme-protivorechiy-mezhdu-ranee-utverzhdennymi-i-pozdnee-utverzhdaemymi-dokumentami.
8. Российская Федерация. Законы. Градостроительный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 29.12.2004 г., №190-ФЗ // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
