CC BY
21
ПРШШИЕ ннуки
УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
И ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА
В. А. Долженко
MANAGEMENT IN THE SPHERE OF WATER OBJECTS UTILIZATION AND PROTECTION IN THE RUSSIAN FEDERATION SUBJECTS OF THE NORTH CAUCASIAN FEDERAL DISTRICT
Dolzhenko V. A.
The article deals with certain problems in the sphere of water objects utilization and protection in the Russian Federation subjects, which are located within the boundaries of the North Caucasian Federal District.
Key words: the Water Code, water relations, water register, state administration, executive power bodies, credentials.
В субъектах Российской Федерации находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа существуют определённые проблемы в области использования и охраны/ водных объектов, о которых речь пойдет в данной статье.
Ключевые слова: Водный Кодекс, водные отношения, водный реестр, государственное управление, органыi исполнительной власти, полномочия.
УДК 349.6
Государственное управление в области использования и охраны водных объектов в субъектах Российской Федерации осуществляют специально созданные органы исполнительной власти.
В Ставропольском крае - Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды, в Карачаево-Черкесской Республике - Управление охраны окружающей среды и водных ресурсов (9), в Чеченской Республике - Комитет Правительства по экологии (8); в Ростовской области - Комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов (7).
В субъектах Российской Федерации полномочия органов управления в области использования и охраны водными объектами регулируется не только подзаконными актами, но и законами. Так, в Ингушетии принят закон «Об использовании и обеспечении безопасности водных ресурсов Республики Ингушетия» (3) в Дагестане «О регулировании водных отношений в Республике Дагестан» (2), в Ростовской области «О полномочиях органов государственной власти Ростовской области в сфере водных отношений» (5) и т.д.
В Ставропольском крае, как и в большинстве субъектов Российской Федерации полномочия органов исполнительной власти разбросаны в различных подзаконных и ведомственных правовых актов.
Примером законодательного регулирования полномочий органов исполнительной власти в субъектах РФ может быть упомянутый выше закон Республики Ингушетия, в
котором отдельно выделены полномочия в области использования и обеспечения безопасности водных объектов.
К полномочиям органов государственной власти Республики Ингушетия в области использования и охраны водных объектов, находящихся в собственности Республики Ингушетия, относятся: принятие законов и иных нормативных актов в сфере использования и обеспечения безопасности водных объектов Республики Ингушетия в соответствии с законодательством Российской Федерации; участие в проводимой федеральными органами государственной власти политике в области обеспечения безопасности водного фонда; владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в собственности Республики Ингушетия; становление водоохранных зон, прибрежных защитных полос и режимов их использования на водных объектах в соответствии с законодательством Российской Федерации; заключение договоров пользования водными объектами на водопользование; разработка, утверждение и реализация государственных программ Республики Ингушетия по использованию, восстановлению и охране водных объектов или их частей, расположенных на территории Республики Ингушетия; участие в деятельности бассейновых советов; участие в разработке и согласовании схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, находящихся на территории Республики Ингушетия; участие в подготовке и осуществлении противопаводковых мероприятий на территории Республики Ингушетия; осуществление государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов на территории Республики Ингушетия, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору; приостановление, ограничение и прекращение водопользования водных объектов, находящихся в собственности Республики Ингушетия, в порядке, установленном Водным кодексом Российской Федерации и настоящим Законом; предъявление исков о возмещении, расположенным на территории Республики Ингушетия водным
объектам, ущерба, причиненного вследствие нарушения водного законодательства Российской Федерации и выявленного органами исполнительной власти Республики Ингушетия в результате осуществления государственного республиканского контроля за использованием и охраной водных объектов на территории Республики Ингушетия; участие в организации и ведении государственного мониторинга водных объектов; установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности Республики Ингушетия, порядка расчета и взимания такой платы; осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности Республики Ингушетия; осуществление мер по охране водных объектов, находящихся в собственности Республики Ингушетия; утверждение перечней объектов, подлежащих республиканскому государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов; установление перечня должностных лиц, осуществляющих региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов; резервирование источников питьевого водоснабжения утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах; утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах.
В отдельную группу в законе выделаны полномочия Российской Федерации в сфере водных отношений, переданные органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Кстати именно оно и вызывает наибольшие проблемы.
Водный кодекс РФ - один из нормативных правовых актов, посредством которого на практике реализуются положения Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» устанавливают процедуру передачи и осуществления полномочий РФ по предметам ведения РФ, а также полномочий РФ по предметам совместного
ведения РФ и субъектов РФ, органами государственной власти субъектов РФ.
Статья 26 ВК РФ определяет три полномочия, осуществление которых передается органам государственной власти субъектов РФ:
• предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ, в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, за исключением случаев предоставления водного объекта, находящегося в федеральной собственности, в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства. В этом случае предоставление водного объекта в пользование осуществляется на основании решения Правительства РФ;
• осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ;
• осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов РФ.
Осуществление перечисленных выше полномочий особенно актуально для Ставропольского края, который входит в пятерку наиболее паводкоопасных регионов РФ. Затоплению паводковыми водами подвержено 8 городов, 2 поселка городского типа, 43 сельских населенных пункта. Мероприятия по противопаводковой защите необходимо проводить в 21 районе края из 26. А по оценкам специалистов площадь, подверженная негативному воздействию речных паводков составляет около 58 тыс.га., что составляет почти 1 % от площади края.
Именно поэтому вызывает поддержку инициатива о разработке и принятии федерального закона об ограничении застройки
территорий, подверженных периодическому затоплению (1). Необходимо принять аналогичный закон и в Ставропольском крае.
Также следует обратить внимание на тот факт, что в отношении водных объектов, находящихся на территории Ставропольского края не ведется водный реестр, в котором находит отражение исполнение уполномоченными органами такового делегированного полномочия, как предоставление водных объектов в пользование.
Так как водные объекты края относятся к трем бассейновым округам: Западно-Каспийскому, Донскому и Кубанскому, получается, что этот реестр не ведется как минимум в 3-х подразделениях Федерального агентства водных ресурсов. Отсутствие этого документа не позволяет определить собственников водных объектов, в результате чего землями, которые должны входить в состав земель водного фонда, распоряжаются органы местного самоуправления. Иногда дело доходит до парадоксов. При осуществлении государственного контроля Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края обнаружилось, что часть реки Подкумок (она по определению относится к объектам федеральной собственности) с прилегающими землями была передана в частную собственность и зарегистрирована как земли сельскохозяйственного назначения. На землеустроительных документах река даже не была обозначена. Здесь очевидна связь и с другим собственным полномочием РФ, предусмотренным ст.24 Водного кодекса РФ -владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности. В федеральной собственности находятся все водные объекты. Исключение составляют пруды и обводненные карьеры, которые могут находиться во всех формах собственности. Государство, как собственник, должно юридически оформить это право. Для этого должны быть проведены землеустроительные работы, т. е. необходимо установить границы земель водного фонда и зарегистрировать права на них. Однако на эти цели финансовые ресурсы не выделяются.
Реализуя контрольные и надзорные функции за исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий, в том числе осуществления ими правового регулирования по вопросам переданных полномочий, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования вправе: принимать нормативные правовые акты по вопросам переданных полномочий; направлять предписания об устранении выявленных нарушений, о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий; об отмене нормативных правовых актов субъектов РФ или о внесении в них изменений.
Также следует отметить, что дополнительно «специальный контроль» проводится в части: целевого использования субвенций; оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъекта РФ по осуществлению соответствующих полномочий; достижения целевых прогнозных показателей в случае их установления; содержания нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ по вопросам переданных полномочий (4).
Контроль за целевым использованием субвенций осуществляют Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. В случае использования субвенций не по целевому назначению соответствующие средства взыскиваются в федеральный бюджет в порядке, установленном законодательством РФ (6).
Типовыми нарушениями как правило становится:
• отсутствие обязательного согласования структур и кандидатур руководителей органов, осуществляющих переданные полномочия, либо их согласование не с Минприроды России, а с Федеральным агентством водных ресурсов;
• несоблюдение уполномоченными органами власти субъектов РФ установленных сроков рассмотрения заявле-
ний о предоставлении водных объектов в пользование (30 дней для решений, 60 дней для договоров водопользования);
• решения о предоставлении водных объектов в пользования принимаются, а договоры водопользования заключаются по некомплектным пакетам заявочных документов или по документам, оформленным с отступлениями от установленных соответствующими нормативными правовыми актами требований;
• органами власти субъектов федерации не учитываются требования заинтересованных органов власти к условиям водопользования, полученные в ходе рассмотрения заявлений о предоставлении водных объектов в пользование
На основе анализа практики реализации положений Водного Кодекса показывает, что, предусмотренный забюрократизированный механизм и жесткий контроль за переданными органами государственной власти субъектов РФ федеральными «водными» полномочиями способен, скорее, поставить органы государственной власти субъектов РФ в зависимое от федеральных органов положение согласователя и «просителя федеральных денег», чем усовершенствовать использование и охрану водных объектов в реальности
В отношении делегирования следует сказать, что его возможности в перераспределении федеральных полномочий по предметам совместного ведения, ограничены (10). Замена разграничения полномочий их делегированием имеет определенные правовые, политические и экономические изъяны, о которых шла речь выше. Законодательное делегирование федеральных полномочий регионам представляется юридически необоснованным, так как противоречит части 2 статьи 78 Конституции РФ, требует согласия сторон, хотя бы по объему передаваемых полномочий и размеру соответствующих федеральных субвенций, а также в связи с отсутствием такового при передаче полномочий на места посредством федерального закона. Делегирование возможно, а
в ряде случаев необходимо (для учета региональной специфики), путем передачи ряда федеральных полномочий по предметам совместного ведения на основании отдель-
ных соглашений между федеральными и региональными органами исполнительной власти.
ЛИТЕРАТУРА
1. Горячев В. С. Проблема обеспечения пресными водными ресурсами в Башкортостане и пути ее решения/Вода для жизни - 2009: Материалы межрегиональной научно-практической конференции. - Уфа: Ин-формреклама, 2009.
2. Закон Республики Дагестан от 01.11.2007 № 52 «О регулировании водных отношений в Республике Дагестан»// Собрание законодательства Республики Дагестан, 15.11.2007, № 17, ст. 806.
3. Закон Республики Ингушетия от 19.07.2007 № 30-Р3 «Об использовании и обеспечении безопасности водных ресурсов Республики Ингушетия »//Ингушетия, № 92, 26.07.2007.
4. Никишин В.В. Контроль за осуществлением полномочий субъектов РФ в сфере использования природных ресурсов // Экологическое право. - 2008. - № 3. - СПС Консультант Плюс.
5. Областной закон Ростовской области от 29.03.2007 № 674-ЗС «О полномочиях органов государственной власти Ростовской области в сфере водных отношений »//Наше время», № 145-148, 10.04.2007.
6. Постановление Правительства РФ от 27 октября 2006 г. № 629 «Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на осуществление отдельных полномочий РФ в
области водных отношений» // СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4707.
7. Постановление Администрации Ростовской Области от 22.06.2007 № 255 «Об органе исполнительной власти Ростовской области и должностных лицах, осуществляющих региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов »//СПС Консультант Плюс.
8. Постановление Правительства Чеченской Республики от 28.03.2007 № 36 "Об уполномоченном органе Чеченской Республики по реализации полномочий в области водных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации "//СПС консультант Плюс.
9. Указ Президента Карачаево-Черкесской Республики от 05.04.2010 № 38 "Об утверждении Положения об Управлении охраны окружающей среды и водных ресурсов Карачаево-Черкесской Республики»// День Республики, № 70-71(17941), 15.04.2010.
10. Черепанов В. Разграничивать или делегировать?// Сравнительное конституционное обозрение. - 2007. - №1. - СПС Консультант Плюс.
Об авторе
Долженко Владимир Андреевич, ГОУ ВПО
«Ставропольский государственный университет», аспирант 2-го года обучения. Сфера научных интересов - экологическое и административное право. уоуащБ @ gmail. сот
