CC BY
63
Управление учреждениями профессионального образования на основе общественно-государственночастного партнерства (организационноимущественный аспект)
В.В. Букреев
директор Центра управления собственностью и развития предпринимательства, профессор Международного университета в Москве, доктор экономических наук (г. Москва)
А.Н. Лунькин
директор Строительного колледжа № 12, член Общественной палаты по образованию в городе Москве, кандидат педагогических наук (г. Москва)
Э.Н. Рудык
профессор Международного университета природы, общества и человека «Дубна» и Академии труда и социальных отношений, доктор экономических наук (г. Москва)
Виктор Вениаминович Букреев, [email protected]
Успех проводимой в стране реформы системы профессионального образования на этапе заявленного Президентом Российской Федерации перехода к инновационной экономике1 во многом зависит от создания механизмов эффективного управления и распоряжения имущественными комплексами учреждений образовательной сферы для решения приоритетной национальной задачи - подготовка качественно нового типа работника, адекватного требованиям современного производства на базе так называемых «прорывных высоких технологий».
Достижение этой цели, на взгляд авторов, предполагает стратегическое взаимодействие всех заинтересованных сторон в решении проблемы дефицита высокопрофессиональных кадров, прежде всего в сложных наукоемких и высокотехнологичных производствах, кривая спектра кото-
рых в системе «инновационных» координат остается невысокой по амплитуде и неизменной во времени2. В результате российская экономика рискует стать окончательно неконкурентоспособной на внешнем и внутреннем рынках.
Основными заинтересованными сторонами, так называемыми стейкхолдерами (в терминологии любителей бездумных западных заимствований), в решении названной проблемы являются:
• органы власти всех уровней, осуществляющие в рамках своих компетенций регулятивные, исполнительно-распорядительные и контрольные функции в сфере образования, в том числе функции собственников имущества подавляющего большинства образовательных учреждений;
• учреждения образования, науки и культуры всех уровней и видов;
1 Стенограмма выступления Президента Российской Федерации Дмитрия Медведева на IX съезде Российского союза ректоров «Стратегия развития высшей школы в новых социально-экономических условиях: лидерство, результативность, стабильность», проходившем 20 марта 2009 года в Московском государственном университете им. М.В. Лрмоносова.
2 Сулакшин С. С. Модернизация государственной экономической политики России (антикризисная и стратегическая программа) : доклад в Общественной палате Российской Федерации 13 февраля 2009 года // Научный эксперт. 2009. С. 16.
• институты гражданского общества (профсоюзы, общества защиты окружающей среды, прав потребителей и другие саморегулируемые организации граждан);
• бизнес (подготовка и переподготовка востребованных рынком труда специалистов и рабочих кадров, в первую очередь высококвалифицированных).
По экспертным оценкам, в современной России доля высококвалифицированных специалистов составляет 3-5 процентов от общего числа рабочих, в развитых странах - 40-50 процентов. Сложившаяся в России ситуация в сфере среднего профессионального образования резко контрастирует с ситуацией, существовавшей в Советском Союзе, который был одним из мировых лидеров в подготовке высококвалифицированных рабочих кадров и специалистов. «Показательно, что среди высокотехнологических государств современного мира наиболее высокие темпы экономического роста демонстрируют те, кто занимает ... первые места по численности учащихся среднего профессионального образования»3. Первое место занимает Республика Корея, второе - Япония (в России в качестве ориентира почему-то взята западная система профессионального образования.
Российская действительность, в первую очередь «кадровый голод», побуждает многие отечественные компании создавать собственные («корпоративные») центры подготовки и переподготовки персонала, а также проявлять интерес к сотрудничеству с учреждениями профессионального образования, как высшего, так и среднего, в рамках так называемого в нашей стране «социального партнерства». Следует отметить, что грань между узким и широким толкованиями понятия «социальное партнерство» проводится не всегда. Так, в трудовом законодательстве Российской Федерации под социальным партнерством в его
узком смысле понимается «система взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленная на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений» (статьи 23, 25 Трудового кодекса Российской Федерации). При этом сторонами социального партнерства считаются исключительно работники и работодатели в лице уполномоченных представителей (статьи 23, 25 Трудового кодекса Российской Федерации). Государство также может выступать в качестве социального партнера, но только в случае, если оно является работодателем, как это имеет место, например, в государственной системе профессионального образования.
Термин «социальное партнерство» в широком смысле (именно в таком понимании термин рассматривается авторами в настоящей статье) - это система не двух-, а трехстороннего взаимодействия на долгосрочной и взаимовыгодной основе институтов гражданского общества, государства и бизнеса (для частного бизнеса - исключительно в добровольном порядке) в различных сферах общественной жизни страны (так называемый трипартизм), как это практикуется в большинстве развитых стран. Такое партнерство в сфере профессионального образования должно быть нацелено на удовлетворение потребностей и интересов общества, государства и бизнеса в деле подготовки работника современного типа. Оно реализуется посредством объединения материальных, нематериальных и духовно-нравственных ресурсов (вкладов) социальных партнеров, а также посредством разделения их полномочий, обязательств, ответственности и рисков. Естественно, в рамках единой долговременной страте-
3 Якунин В. И., Сулакшин С. С, Багдасарян В. Э, Нетесова М. С. Образование как фактор экономического развития // Научный эксперт. 2008. С. 47, 71;
Начальное и среднее профессиональное образование в России: законодательное регулирование и перспективы : Парламентские слушания. Москва. 5 июня 2008 года. Ш1_: 2.Сита.доу.ги^огкМпв^(Ю)/...^1!е/ INF12-02.rtf?...
гии. Подобному взаимодействию препятствует ряд обстоятельств. Выделим, на наш взгляд, наиболее значимые из них.
1. Декларативный характер правительственной установки на приоритетное развитие профессионального образования в стране - расхождение слова и дела. Так, впервые с начала проведения «радикальных реформ» в бюджете Российской Федерации на 2009 год не было предусмотрено ни рубля на повышение заработной платы педагогическим работникам, а также всем, кто призван создавать будущее «общество знаний»4, что неудивительно, поскольку в современной России затраты на образование самые низкие среди всех стран мира. Одним из следствий такого положения дел является тот факт, что вклад нашей страны в наукоемкий мировой продукт составляет всего лишь 0,3 процента5, а доля высокотехнологичных отраслей промышленности во внутреннем валовом продукте России составляет менее 2 процентов, тогда как в Китае она превышает 24 процента6.
2. Неудовлетворенность бизнеса в целом качеством подготовки выпускников государственных и муниципальных учреждений профессионального образования, которые по этой причине зачастую не востребованы рынком труда. Об этом, в частности, свидетельствует то, что почти половина выпускников учреждений среднего специального образования не может трудоустроиться по полученной специальности7.
Близкие результаты также были получены в ходе проведения опроса учащихся, которые проходили производственную практику на предприятиях Кемеровской области. Только четверть респондентов были уверены, что их примут на работу на конкретное
предприятие (с ними заключен договор о последующем трудоустройстве). Примерно такое же количество респондентов изъявили желание по окончании обучения прийти на предприятие - место практики, но не были уверены, что будут приняты из-за качества своей профессиональной подготовки8.
Причин тому несколько. Прежде всего несоответствие государственных стандартов, реализуемых в образовательных программах, требованиям потенциальных работодателей. Они практически не вовлечены как в разработку таких стандартов, так и в управление образовательной деятельностью (в частности, в процесс аккредитации образовательных учреждений), что не способствует повышению уровня знаний, умений и навыков обучающихся. В таких неблагоприятных для него условиях бизнес уже не хочет выступать только в роли благотворителя или спонсора, тратя немалые деньги на «финишную доводку» выпускников, нередко начиная его «шлифовку» с нуля. Так, например, в США работодатели расходуют на повышение квалификации своих работников почти столько же средств, сколько страна тратит на обучение учащихся в общеобразовательных школах9.
Помимо этого, негативную роль играет фактор несоответствия имущественных комплексов и материально-технической базы государственных и муниципальных образовательных учреждений требованиям мировых, а нередко и отечественных, образовательных стандартов и стандартов высокотехнологичного производства. По экспертным оценкам, моральный и физический износы учебно-лабораторного и учебно-производственного оборудования образовательных учреждений колеблется
4 Смолин О. Н. Мировой экономический кризис: вызовы социальной политике // Альтернативы. 2009. № 1. С. 51.
5 Подробнее см. Сулакшин С. С. Модернизация государственной экономической политики России (антикризисная и стратегическая программа) : доклад в Общественной палате Российской Федерации 13 февраля 2009 года // Научный эксперт. 2009.
6 Иноземцев В. Комиссия по организации похорон. Модернизировать российскую экономику призваны те, кто завел ее в тупик // Россия. 2009. 28 мая.
7 Подробнее см. Якунин В. И., Сулакшин С. С., Багдасарян В. Э, Нетесова М. С. Образование как фактор экономического развития // Научный эксперт. 2008.
8 Ш1_: eCu.meks-info.ru/tezis2/040.Coc
9 Друкер П. Ф., Макьярелло Дж. А. Менеджмент / пер. с англ. М. : ООО «И.Д. Вильямс». 2010. С. 240.
от 70 до 90 процентов. Ежегодный рост оснащенности новым оборудованием образовательных учреждений примерно составляет лишь 0,75 процента от общей стоимости их основных фондов10. Возможности участия бизнес-партнеров (части социальных партнеров) в решении названной проблемы ограничены в значительной степени потому, что приобретаемое ими оборудование и технологии при их передаче «образовательному» партнеру подлежат налогообложению.
Наконец, используемые в процессе обучения образовательные технологии не отвечают потребностям современной экономики. Результаты опросов потенциальных работодателей, проведенных в 2008-2009 годах Центром экспериментально-инновационной деятельности государственного образовательного учреждения (ГОУ) «Строительный колледж № 12», выявили их существенную неудовлетворенность качеством подготовки выпускников системы среднего профессионального образования города Москвы. В частности, не довольны профессиональной подготовкой выпускников колледжей 50 процентов респондентов, считают, что не хватает практических профессиональных знаний и умений, 83 процента.
3. Отсутствие со стороны бизнеса реальной инициативы в развитии социального диалога с образовательными учреждениями. Главными причинами такого положения являются:
1) несоответствие правового статуса бюджетного учреждения образования, имущество которого не является его собственностью, а находится в оперативном управлении, целям установления эффективных и взаимовыгодных партнерских отношений с бизнесом, прежде всего в силу бюрократического характера управления существующей системой образования, которая сковывает инициативу и предприимчивость
его субъектов. Дело в том, что в принципе бюджетное учреждение не должно заниматься предпринимательской деятельностью. Планирование его деятельности осуществляется в рамках стандартов (сметы). Финансирование такого учреждения должно быть полностью обеспечено средствами бюджетов различных уровней, что бывает далеко не всегда. К тому же средства, полученные от приносящей доход деятельности, которые во многих случаях компенсируют хотя бы частично дефицит бюджетных средств, не могут направляться бюджетным учреждением на создание других организационных структур (в том числе совместно с бизнес-партнерами), покупку ценных бумаг и размещение на депозитах в кредитных организациях. Бюджетное учреждение также лишено права передачи закрепленного за ним имущества в доверительное управление (п. 1 ст. 1003 Гражданского кодекса Российской Федерации) или концессию, в том числе бизнес-партнеру, хотя Комитет Государственной Думы по собственности уже выступил с соответствующими законодательными инициативами;
2) у бизнеса (частного, муниципального, государственного), чтобы выступать в качестве партнера государственного или муниципального образовательного учреждения, нет таких действенных стимулов, как:
• участие бизнес-сообщества в определении рейтинга учебных заведений (помимо официального, составляемого Министерством образования и науки Российской Федерации), который составляется с целью отражения предпочтений и запросов работодателей, а также для выявления лидеров в профессиональной подготовке кадров;
• налоговые льготы, каникулы, амнистии т. п. В России льготы предоставляются лишь на переподготовку «собственного» персонала11, а «за
10 Начальное и среднее профессиональное образование в России: законодательное регулирование и перспективы : Парламентские слушания. Москва. 5 июня 2008 года. Ш1_: 2.Сита.доу.ги^огкЛС^/(Ю)/...^Пе/ INF12-02.rtf?...
11 Расходы российских предприятий на обучение персонала составляют всего лишь 0,7 процента от прибыли, в то время как в западных развитых странах - 10-12 процентов. Ежегодно переподготовку и переобучение проходят примерно 2,5 процента работников, тогда как развитые страны переобучают 50-60 процентов работников и ставят задачу довести этот показатель до 80 процентов. (Материалы «круглого стола» в Госу-
чужих» предприятию приходится платить из прибыли. Фактически имеет место двойное налогообложение бизнес-партнера. Кроме того, налогообложению подлежит стоимость машин и оборудования, которые могут быть переданы бизнес-партнером в образовательные учреждения. Для решения финансовой проблемы в системе среднего профессионального образования могут быть использованы специализированные государственные и негосударственные финансовые фонды (так называемые «эндаументы»). Взносы в такие фонды включаются в себестоимость выпускаемой продукции или услуг и вычитаются из налогооблагаемой базы на прибыль, в частности в случае их направления на создание и функционирование добровольных, равноправных, взаимовыгодных (в теории транзакционных издержек) стратегических альянсов (в развитом виде - сетевых альянсов как национальных, так и международных) бизнеса и учреждений государственного или муниципального профессионального образования на договорной основе, как это имеет место в зарубежной практике. Главная цель стратегических альянсов - получение индивидуальных и совместных выгод и, соответственно, существенных конкурентных преимуществ как самого альянса, так и его сторон в рамках получившего широкое распространение в теории и практике «ресурсоориентированного» подхода12. В качестве альтернативы льготному налогообложению возможно введение так называемого «налога
на квалификацию», как это имеет место в мировой практике, в частности во Франции. В результате может быть реализована идея многоканального финансирования государственной системы образования, которая успешно апробирована в ряде развитых стран;
• реструктуризация кредиторской задолженности по обязательным платежам в бюджеты различных уровней в случае участия бизнеса в финансировании образовательной деятельности;
• льготные кредиты, субсидии, как это имеет место, в частности в Японии. В этой стране широко практикуются программы государственных субсидий работодателям на цели профессиональной подготовки персонала, прежде всего для предприятий среднего и малого бизнеса;
• гарантии и преференции в получении государственных и муниципальных заказов для бизнес-партнеров, участвующих в материальном, финансовом и кадровом обеспечении профессиональной подготовки учащихся, что особенно привлекательно для бизнеса в кризисных обстоятельствах;
• различные формы морального стимулирования, повышающего имидж и рейтинг компаний-партнеров;
• возможность реализации индивидуальных образовательных программ учреждениями в соответствии с заказами бизнес-партнеров;
• возможность формирования «гибкого» штатного расписания учреждений образования для реализации совместных образовательных программ си-
дарственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации на тему «Государственно-частное партнерство в образовании: законодательный аспект». Ш1_: peCsovet.org/content/view/.../249/ 22.10.07); Российская образовательная система на пороге пятикратного кризиса. Анализ ситуации и предложения Президенту Российской Федерации в целях предотвращения эскалации экономического кризиса в социальный и политический : аналитическая записка : подготовлена экспертами общественного движения «Образование - для всех» при участии ряда руководителей ведущих государственных и негосударственных вузов. Ш1_: www.smolin.ru/.../2009-01-28.htm
12 В современной экономической литературе под стратегическими альянсами преимущественно понимаются формы долговременной устойчивой кооперации (сотрудничества) организаций для достижения определенных целей и получения положительного синергетического эффекта всеми участниками альянсов, которое не предполагает их слияния. (Портер М. Международная конкуренция / пер. с англ. М., 1993. С. 86; Кох Р. Менеджмент и финансы от А до Я / пер. с англ. СПб. : Питер, 1999. С. 360 и др.)
лами сотрудников образовательных учреждений и бизнес-партнеров.
4. Ограниченное и, как правило малоэффективное, участие институтов гражданского общества (профсоюзов, обществ защиты прав потребителей, экологических обществ, других органов самоорганизации граждан) в модернизации системы профессионального образования и контроле реализации этого процесса. В значительной степени это обусловлено отсутствием в России нормативного правового обеспечения самого института общественно-государственно-частного партнерства (ОГЧП). Под этим определением авторы понимают стратегическое взаимодействие (сотрудничество, альянс) представителей разнообразных институтов гражданского общества, включая объединения работников (в том числе объединенных по профессиональному признаку в саморегулируемые организации) и работодателей, профсоюзов, бизнес-структур (частных, муниципальных, государственных), а также учреждений образования и (или) их объединений и органов власти различных уровней.
Особый интерес образовательных учреждений во взаимодействии со стратегическими партнерами, а также выбор способа такого взаимодействия (формального и (или) неформального) обусловлены (мотивированы) прежде всего следующим:
• динамикой спроса на образовательные услуги: рост потребностей общества и бизнеса в креативных рабочих кадрах и специалистах, в которых сочетаются высокие профессиональные, трудовые и нравственные начала;
• необходимостью адаптации потенциальных рабочих кадров и специалистов к реалиям современного производства и рынка труда;
• потребностью доступа к новым технологиям;
• получением положительного синергетического эффекта;
• необходимостью повышения кадрового потенциала образовательных учреждений и их рационального использования за счет персонала базовых предприятий (организаций)-партнеров, обладающих ноу-хау (примером может служить многолетнее плодотворное сотрудничество ГОУ «Строительный колледж № 12 города Москвы» с Московским высшим техническим училищем им. Н.Э. Баумана, а также с известной американской компанией «Катерпиллер»);
• возможностью расширения границ своей деятельности, в частности посредством формирования альянсов с иностранными партнерами;
• целесообразностью передачи некоторых видов деятельности, например технопарков, на аутсорсинг, лицензирование, франчайзинг;
• важностью решения проблемы распределения экономических и финансовых рисков между социальными партнерами;
• требованиями повышения конкурентоспособности социальных партнеров;
• потребностью выхода на новые образовательные рынки, например предоставление права подготовки в образовательных учреждениях среднего профессионального образования специалистов на уровне технического бакалавриата или по новым специальностям (специализациям)13;
• необходимостью дебюрократизации и демократизации государственного и муниципального управления сферой образования, развития автономии образовательных учреждений, естественно, при сохранении за государственной и муниципальной властями, а также институтами гражданского общества регулятивных и (или) контрольных функций, в частности путем
13 Подробнее см.: Друкер П. Ф., Макьярелло Дж. А. Менеджмент / пер. с англ. М. : ООО «И. Д. Вильямс», 2010. С. 600-602;
Джонсон Дж., Шоулз К., Уиттингтон Р. Корпоративная стратегия: теория и практика / пер. с англ. М. : ООО «И. Д. Вильямс», 2007. С. 375-376;
Doz Y, Hamel G. Alliance Adventage // Harvard Business School Press, 1998.
їв
проведения профессионально-общественных экспертиз образовательных учреждений14;
• возможностью появления альтернативных приватизации (в открытой или завуалированной форме) способов и механизмов решения проблемы повышения качества профессионального образования на базе государственного и муниципального имущества.
Успешное функционирование организационно-правового и экономического механизмов интеграционного взаимодействия (сотрудничества, альянса) сторон социального партнерства в значительной мере зависит, по мнению П.Ф. Друкера - одного из основоположников современного менеджмента, от ответа на четыре основных вопроса:
• каковы цели всех партнеров и их альянса?
• как будет осуществляться управление альянсом, и кто будет этим заниматься?
• какие отношения будут созданы между альянсом и всеми партнерами?
• как будут улаживаться разногласия?15.
Российским законодательством не определены цели и задачи, формы и механизмы управления таким взаимодействием, порядок распределения и использования доходов, порядок управления и распоряжения имуществом, распределения рисков, прав и обязанностей участников ОГЧП, контроль и мониторинг их совместной деятельности, а также порядок прекращения партнерских отношений. Это не позволяет сделать вывод о реальном функционировании в России общественно-государственно-частного партнерства, в том числе в сфере образования, в целях подготовки работника, соответствующего требованиям современной кризисоустойчивой экономики. Имеют место лишь элементы такого взаимодействия.
5. Деградация отечественной системы образования на всех ее уровнях и, как
следствие, примитивизация и деинтеллектуализация труда, а также обратно пропорциональное соотношение численности рабочих кадров со средним специальным образованием, наиболее востребованных в современных российских экономических условиях, и специалистов, имеющих высшее образование (в Москва - 1 : 6). Такое положение дел вступает в резкое противоречие с потребностями становления инновационного, высокотехнологичного и наукоемкого производства.
6. Низкий уровень доверия друг к другу (межличностного и межорганизационного) потенциальных социальных партнеров. Это общенациональная проблема, не только в сфере образования.
7. Высокий уровень коррумпированности системы государственного, муниципального и частного образования, равно как и его социальных партнеров. Одним из главных механизмов минимизации негативных последствий коррупции в стране, по мнению авторов, должно стать установление действенного общественного контроля со стороны зарождающихся институтов гражданского общества, в том числе в рамках ОГЧП.
8. Недостаточное и зачастую неумелое использование передового зарубежного опыта стратегического взаимодействия учреждений образования институтов гражданского общества, государства и бизнеса, естественно, с учетом особенностей России. К такому опыту, например, можно отнести французскую практику повышения квалификации кадров, когда любому работнику, проработавшему в компании более двух лет, предоставляется право потребовать от работодателя направления его на обучение сроком от одного года до трех лет в рамках получившей в мире широкое развитие системы непрерывного образования. Обучение финансируется из средств специального фонда, в который компании в обязательном порядке отчисляют от 0,25 до 1,5 процента от фонда оплаты труда работников. Кодексом о труде Франции также предусмотрен
14 Лисов В. И. Управление российским образованием. Федеральные и региональные аспекты. М., 2005. С. 28.
15 Там же. С. 607.
оплачиваемый (полностью или частично) отпуск, обеспечивающий такому работнику возможность приобретения новой специальности с учетом требований развивающегося производства. В этой стране к разработке и реализации образовательной стратегии активно привлекаются профессиональные объединения работодателей, торгово-промышленных палат, профсоюзов различной политической ориентации, других институтов гражданского общества, главным образом на региональном уровне, которые наделены, как правило, консультативными полномочиями. Законодательные и нормативные акты, регулирующие образовательную деятельность, принимаются французским правительством лишь после предварительных консультаций с социальными партнерами, что закреплено специальными договорами на национальном, региональном, межотраслевом и отраслевом уровнях. Во Франции, как и во многих других странах Европейского сообщества, социальные партнеры активно участвуют в разработке профессиональных стандартов, учебных программ, а также в организации производственной практики на предприятиях и в учебных заведениях.
В Великобритании работодатели, их отраслевые, региональные и национальные объединения также традиционно выступают в качестве главных заказчиков подготовки профессиональных кадров, в том числе в развитой системе специальных колледжей для взрослых. В организации их работы, как правило, задействованы различные заинтересованные институты гражданского общества, такие как Ассоциация обучения работников, Национальный институт дополнительного образования для взрослых. Они функционируют под контролем местных органов власти, которые содействуют профессиональной ориентации и трудоустройству выпускников через муниципальные службы занятости16. Колледжи для взрослых тесно связаны с местной промышленностью и рынком. Обычно в них создаются прав-
ления и различного рода консультативные комитеты по подготовке рабочих кадров и высококвалифицированных специалистов для различных отраслей экономики. В этих комитетах представители бизнеса, как правило, составляют не менее одной трети членов комитета. Членство дает возможность бизнес-партнерам влиять на содержание и организацию обучения. Некоторым колледжам, имеющим государственную аккредитацию, предоставлено право присуждать степени бакалавра, а иногда и магистра. В подобного рода колледжах в Англии и Уэльсе обучаются около одного миллиона граждан. Для государственной аккредитации необходимо получение образования на основе национальных стандартов с учетом прежде всего требований рынка труда. Учебные планы и программы могут разрабатываться учебными заведениями самостоятельно при условии их соответствия национальному стандарту. Они должны быть утверждены специальной комиссией сертифицирующей организации, которая, в частности, оценивает профессиональные умения обучающихся, знание ими информационных технологий, творческие навыки выпускников в соответствии с требованиями работодателей, их союзов и ассоциаций, государственной системы подготовки кадров, а также ряда общественных организаций, например Союза инвалидов, профсоюзов. При этом Департамент образования Англии не контролирует процесс присвоения профессиональных квалификаций, ему отведена лишь совещательная функция. Сертифицированное учебное заведение самостоятельно определяет продолжительность и место производственного обучения. Трудовые навыки выпускников колледжей проверяются в обстановке, максимально приближенной к рабочей. Квалификационная функция возложена на независимые специализированные автономные некоммерческие самофинансируемые организации. Их число приближается к двумстам. Также наметилась тенденция усиления де-
16 Многие колледжи для взрослых являются промежуточным звеном между средними школами и высшими учебными заведениями. При этом все предметы, а также оценки, полученные в таких колледжах, зачитываются при переходе в вузы.
централизации государственного управления образованием. Правительство Великобритании передает полномочия местным органам власти и поощряет добровольное участие бизнес-сообщества в подготовке рабочих кадров и специалистов17.
В Испании система непрерывного профессионального образования, в том числе обучения на рабочем месте, находится в ведении государства, профсоюзов и союзов работодателей. На макроэкономическом уровне это закрепляется соглашением между Министерством образования, науки и культуры и Высшим советом торгово-промышленных палат, на мезоуровне - соглашением с их региональными структурами, на микроуровне - соглашением между образовательным учреждением и предпри-ятием-партнером. Финансовое обеспечение подобной интеграционной системы частично осуществляется за счет средств работодателей - 0,6 процента от фонда оплаты труда (ФОТ) и работников - 0,1 процента от ФОТ.
В Нидерландах общественно-государственно-частное партнерство реализуется некоммерческими организациями - национальными объединениями профессионального образования18. Такие объединения ответственны:
1) за стратегическое планирование образовательной деятельности;
2) за содержание и качество профессионального образования;
3) за определение потребности в образовательных услугах предприятий - социальных партнеров;
4) за мониторинг рынка труда;
5) за разработку основных показателей профессиональной подготовки и обеспечение качественной аттестации выпускников образовательных учреждений;
6) за разработку программ повышения квалификации работников предприятий -социальных партнеров;
7) за решение других вопросов, отнесенных социальными партнерами к компетенции названных некоммерческих организаций.
В рамках такого партнерства интересы работников представляет Конфедерация профсоюзов Нидерландов. Эффективно функционирующий в Нидерландах механизм общественно-государственно-частного партнерства в сфере профессионального образования способствует реализации отраслевой государственной политики и обеспечению независимости и гибкости интеграционного взаимодействия структур, заинтересованных в решении проблемы подготовки высококвалифицированных рабочих кадров и специалистов для экономики страны19.
В Германии главную роль в повышении качества профессионального образования играют органы власти различных уровней, а также многочисленные институты гражданского общества, наделенные полномочиями получать в должном объеме информацию относительно состояния дел в сфере профессионального образования и давать рекомендации по важнейшим вопросам повышения эффективности деятельности образовательных учреждений.
По мнению авторов, решению проблем, которые препятствуют становлению и развитию общественно-государственно-частного партнерства в сфере российского образования, может способствовать следующее:
1) предоставление государственным и муниципальным образовательным учреждениям и их социальным партнерам свободы выбора организационно-правовых форм взаимодействия;
2) предоставление образовательным учреждениям большей самостоятельности в управлении закрепленным за ними имуществом (без права его отчуждения). Цель -усиление практической составляющей об-
17 Лунькин А. Н. Национальные особенности профессионального образования Англии // Профессиональное образование. Столица. 2009. № 1. С. 38.
18 К середине 2008 года их число достигло 22.
19 Лунькин А. Н. Нидерланды: опыт общественно-государственно-частного партнерства в СПО // Профессиональное образование. 2009. № 7. С. 35-38.
разовательной деятельности, организации и проведения учебного процесса в рамках единого государственного стандарта и нормативов не ниже международных стандартов стран - лидеров в образовании при соблюдении критериев эффективности управления образованием. Таким критериями могут быть:
• степень удовлетворения потребности конкретной территории в рабочих кадрах и специалистах;
• обязательность трудоустройства выпускников на договорной основе с бизнес-партнером;
• оптимальность использования подготовленных рабочих кадров и специалистов с точки зрения общества, государства и бизнеса и т. д.
Одним из первых возможных организационно-управленческих шагов в этом направлении может стать изменение типа государственного (муниципального) учреждения и создание на его основе автономного учреждения (АУ) либо создание изначально автономного учреждения, которое самостоятельно распоряжается доходами, полученными от внебюджетной деятельности, осуществляемой за рамками заданий их учредителя;
3) диверсификация учреждений среднего профессионального образования (СПО) вплоть до выделения таких, которые могут довести содержание профессиональной подготовки до уровня обучения по программам технического бакалавриата. При этом остается открытым вопрос, поставленный член-корреспондентом Российской академии образования, заместителем председателя Комитета Государственной думы по образованию, председатель общественного движения «Образование - для всех» Смолиным О.Н.: «Останутся ли такие учреждения в действующей организационной фор-
ме или повысят свой статус посредством трансформации в вузы»20;
4) придание государственным образовательным учреждениям статуса инновационных комплексов как института социального партнерства. В частности, это предусмотрено приказом Департамента образования города Москвы от 1 сентября 2009 года № 03-436 «О рекомендациях по созданию инновационных комплексов».
Применительно к учреждениям СПО, в которых эффективно функционируют так называемые ресурсные центры, представляется целесообразным создание опорных образовательно-производственных бизнес-структур, в том числе с участием зарубежных партнеров. Часть средств (материальных и финансов) от деятельности таких новообразований может направляться на поддержание и развитие как учреждений СПО, так и предприятий бизнес-партнеров;
5) привлечение социальных партнеров и их организационных структур21:
• к разработке профессиональных (квалификационных) стандартов профессий и специальностей, а также к общественно-профессиональной сертификации выпускников образовательных учреждений 22;
• к непосредственному участию в определении содержания и технологии реализации образовательных программ;
• к общественно-профессиональной аккредитации образовательных учреждений;
• к формированию заказа на подготовку рабочих кадров и специалистов, в том числе на контрактной основе. Такая практика имеет место во многих развитых странах на основе сочетания прав и ответственности социальных партнеров;
20 Начальное и среднее профессиональное образование в России: законодательное регулирование и перспективы : Парламентские слушания. Москва. 5 июня 2008 года. Ш1_: 2.duma.gov.ru/work/id.nsf/(ID)/.../$File/ INF12-02.rtf?...
21 Например, в ряде муниципальных образований города Москвы такие организационные структуры существуют в виде государственно-общественных координационных советов, деловых советов промышленников и предпринимателей.
22 Это предусматривается пунктом 3.3 «Развитие образования» Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.
• к обновлению научно-исследовательской, экспериментальной и материально-технической базы учреждений образования для профессиональной подготовки специалистов для инновационного бизнеса, повышения их квалификации и ускорения социально-производственной адаптации к условиям современного предприятия, как это впервые было введено в Норвегии в 1992 году.
В последнее время в мире все большее распространение получает новая форма стратегического альянса образования и бизнеса. Ее основой являются трехсторонние договоры между обучающимся (будущим работником), предприятием (будущим работодателем) и учебным заведением (поставщиком образовательных услуг), которое осуществляет подготовку специалистов для конкретного предприятия на конкретное рабочее место с гарантией занятости с учетом интересов и особенностей территории.
В отношении работников, уже занятых на предприятии, особый интерес представляет так называемое «опережающее обучение и переобучение» персонала производств, которые находятся в зоне финансового риска. По нашему мнению, в России следует учесть подобный мировой опыт, в частности опыт союзного государства Республики Беларусь, который успешно применяется для снижения уровня безработицы, особенно в условиях мирового финансово-экономического кризиса;
6) создание социальными партнерами различных учебно-научно-производственных структур в виде коммерческих или некоммерческих организаций (инновационных комплексов, ресурсных, эксперимен-
тальных и иных центров, технополисов, технопарков, венчурных фондов, инкубаторов, центров передачи и внедрения технологий и т. п.) на базе имущества, которое может передаваться:
• в собственность на долевой основе при наличии соответствующего положения в уставе образовательного учреждения23 (акционерная форма). В России подобная практика имела место при передаче открытым акционерным обществам атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации федеральных государственных образовательных учреждений дополнительного профессионального образования (повышения квалификации)24, а также в австралийской модели в форме «слияния предприятий малого и среднего бизнеса с образовательными учреж-дениями»25;
• в пользование в различных его формах (концессия, доверительное управление имуществом, аренда и т. п.). Законодательство России пока не предусматривает механизмы передачи имущества государственных учреждений образования в доверительное управление, концессию, хотя в этом отношении уже имеются наработки Комитета Государственной Думы по собственности. При этом, как справедливо отмечает О.Н. Смолин, следует в должной мере опасаться реальной возможности «фактической приватизации имущества образовательных организаций в пользу бизнеса»26. Тем более, памятуя отрицательный в целом баланс достижений и провалов
23 Такая возможность предусмотрена статьей 47 Федерального закона от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании».
24 Пункт 4 статьи 3 Федерального закона от 5 февраля 2007 года № 13-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
25 Шмидт В. Р. Молодой специалист на предприятии и в вузе: опыт модернизации профессионального образования США и Австралии // Труд за рубежом. 2002. № 3 (55). С. 91-92.
26 Смолин О. Н. Российское образование в 2020 году. Программа для долгожителей? // Альтернативы. 2008. № 4. С. 96.
более чем двадцатилетней практики российской приватизации27.
Более «мягкий» вариант реформирования учреждений образования посредством их коммерциализации, в том числе в форме повсеместно создаваемых автономных учреждений, также вызывает определенные опасения. Они связаны прежде всего с реальной угрозой снижения качества образования (в основном по причине его доступности преимущественно для лиц, обладающих финансовыми возможностями, а не необходимым багажом знаний), частичного отхода от конституционного принципа его бесплатности со всеми вытекающими негативными социальными последствиями.
В связи с этим небезынтересен опыт Германии, образование в которой высокого качества, хотя плата за обучение не взимается. В этой стране практически все образовательные учреждения являются государственными, что, однако, не препятствует участию частного капитала в финансировании образовательных программ, в основном в форме предоставления грантов;
7) соблюдение принципа «разумной» автономизации образовательных учреждений28. Автономное учреждение (АУ), как показывает мировая практика, более приспособлено к интеграционному взаимодействию образовательных учреждений с социальными партнерами, чему содействует стратегическое управление - создание в его органе наблюдательного совета (в ряде стран - попечительского или управляющего совета):
• представителей работников;
• бизнес-партнеров - потребителей услуг учреждения. Им, в частности, может быть предоставлено право участия в прогнозировании и планировании объемов и профилей подго-
товки рабочих кадров и специалистов, в разработке и принятии совместно с профсоюзами образовательных и профессиональных стандартов, единого перечня специальностей (квалификаций), приобретаемых в ходе обучения и трудовой практики. Кроме того, желательно участие бизнес-партнеров в оценке качества образовательных услуг и в аттестации (сертификации) преподавательских и инженерных кадров учреждений образования. Подобные формы интеграционного взаимодействия в рамках ОГЧП прошли успешную апробацию во многих развитых странах, например в Англии29;
• профсоюзов работодателей и работников, а также их союзов (объединений);
• торгово-промышленных и ремесленных палат, центров занятости, обществ защиты прав потребителей, экологических объединений, профессиональных саморегулируемых организаций, других институтов гражданского общества. В ряде стран им переданы государственные (муниципальные) функции аккредитации, контроля качества и сертификации образовательных учреждений, разработки профессиональных образовательных стандартов нового поколения, они также наделены правом участия в формировании государственного (муниципального) заказа на подготовку специалистов, требований к перечням профессий и специальностей, по которым ведется обучение;
• государственных органов, осуществляющих деятельность в сфере образования, органов местного самоуправления, а также юридических и
27 Подробнее см.: Букреев В. В., Рудык Э. Н. Приватизация в России: поиски эффективных решений // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2008. № 12;
Букреев В. В., РудыкЭ. Н. Государственная собственность в России (к ХХ-летию радикального реформирования) // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2008. № 8.
28 Букреев В. В., РудыкЭ. Н. Реформа учреждений: необходимость, подходы, проблемы и возможные пути их решения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007. № 1.
29 Лунькин А. Н. Национальные особенности профессионального образования Англии // Профессиональное образование. Столица. 2009. № 1. С. 38.
физических лиц, имеющих заслуги и достижения в сфере образования30.
Кроме того, в рамках АУ расширяется и упрощается возможность реального стратегического взаимодействия учреждения образования и работодателей на низовом уровне. Оно выражается в возможности непосредственного участия представителей бизнес-сообщества в образовательном процессе, проведении ими мастер-классов в учреждениях образования, введения так называемого дуального обучения (такой вид обучения существует, например, в Нидерландах, чтобы теоретические знания учащихся подкреплялись практикой на рабочем месте, при этом учащийся является не временным, а штатным работником предприятия31; ранее такая практика была широко распространена в СССР), замещения громоздких конкурсных процедур размещения государственных и муниципальных заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных образовательных учреждений прямыми их поставками и т. п.
При создании АУ также следует учитывать имеющиеся финансовые риски, как для учреждения, так и для его учредителя.
Во-первых, АУ отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, или имущества, приобретенного за счет средств, выделенных учреждению его учредителем. Бюджетное учреждение отвечает по обязательствам только своими денежными средствами.
Во-вторых, собственник имущества АУ не несет ответственности по его обязательствам32. Это означает, что при недостаточности средств АУ и невозможности нести ответственность пред своими кредиторами существует опасность его банкротства. В случае бюджетного учреждения при не-
достаточности денежных средств собственник имущества несет субсидиарную ответственность.
В-третьих, для АУ существует реальная опасность снижения расходов государственного бюджета на их содержание в свете проводимой государственной политики «разгосударствления» путем снятия, по крайней мере частично, ответственности государства за финансирование учреждений. Это, в свою очередь, сопряжено с риском утраты платежеспособности АУ, в особенности в кризисных условиях. К тому же, в отличие от бюджетного учреждения АУ работает не по смете, а по заданию, размер субсидирования которого может быть недостаточен для поддержания и развития эффективной образовательной деятельности;
8) полное отнесение на себестоимость продукции расходов предприятий (бизнес-партнеров учреждений образования), направляемых на подготовку, переподготовку и повышение квалификации не только своего персонала, но и потенциальных работников из числа выпускников учреждений профессионального образования, с которыми установлены долгосрочные партнерские договорные отношения;
9) создание системы мониторинга, учета, надзора, контроля, общего и социального аудита33 деятельности создаваемых интегрированных структур на основе ОГЧП со стороны их учредителей, уполномоченных государственных и муниципальных органов (в том числе служб занятости), институтов гражданского общества (включая разнообразные союзы учащихся и трудовой молодежи, родительские комитеты, организации инвалидов и т. п.) - необходимых компонентов того, что в мировой практике называется «открытым менеджментом»;
10) проведение общественных и государственных экспертиз проектов (экспериментов) ОГЧП в сфере образования и
30 См. подр. В.В. Букреев, Э.Н. Рудык. Реформа учреждений: необходимость, подходы, проблемы и возможные пути их решения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007. № 1.
31 Лунькин А. Н. Нидерланды: опыт общественно-государственно-частного партнерства в СПО // Профессиональное образование. 2009. № 7. С. 35-38.
32 Статья 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 года №174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
33 Букреев В., РудыкЭ, Рукин В. Социальный аудит на предприятиях в России: вопросы становления // Управление собственностью. 2005. № 3.
подготовка отчетов о результатах интеграционного взаимодействия;
11) разработка научно обоснованных и практически апробированных рекомендаций по становлению и развитию системы общественно-государственно-частного партнерства в сфере образования.
Наконец, для решения вопроса о целесообразности изменении типа учреждения необходимо проведение так называемого SWOT-анализа34, прежде всего в сферах кадрового, имущественного, финансового обеспечения учреждения, а также его положения на рынке образовательных услуг.
В случае успеха реализации на практике самой идеи общественно-государственночастного партнерства оно может выступить в качестве альтернативы возможной приватизации государственного или муниципального имущества учреждений образовательной сферы35. Подобный альянс позволяет, по крайней мере потенциально, эффективно использовать частнопредпринимательские инициативы бизнес-партнеров в ходе становления системы стратегического взаимодействия с ними образовательных структур при сохранении действенного контроля со стороны государства, органов местного самоуправления и заинтересованных институтов гражданского общества.
Кроме того, станет возможным достижение оптимального сочетания централизации и децентрализации управления системой образования на различных ее уровнях, эффективного использования имущественных комплексов социальных партнеров в рамках ОГЧП, способного дать положительный синергетический эффект, содействующий решению приоритетной национальной проблемы формирования работника качественно нового типа. Таким образом, будет создано одно из важнейших необходимых условий и предпосылок повышения результативности и конкурентоспособности российской экономики на этапе перехода к инновационному типу развития.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Стенограмма выступления Президента Российской Федерации Дмитрия Медведева на IX съезде Российского союза ректоров «Стратегия развития высшей школы в новых социально-экономических условиях: лидерство, результативность, стабильность», проходившем 20 марта 2009 года в Московском государственном университете им. М.В. Лрмоносова.
2. Сулакшин С. C. Модернизация государственной экономической политики России (антикризисная и стратегическая программа) : доклад в Общественной палате Российской Федерации 13 февраля 2009 года // Научный эксперт. 2009.
3. Якунин В. И., Сулакшин С. С., Багдаса-рян В. Э., Нетесова М. С. Образование как фактор экономического развития // Научный эксперт. 2008.
4. Начальное и среднее профессиональное образование в России: законодательное регулирование и перспективы : Парламентские слушания. Москва. 5 июня 2008 года. URL: 2.duma.gov.ru/work/id.nsf/(ID)/.../ $File/INF12-02.rtf?...
5. Смолин О. Н. Мировой экономический кризис: вызовы социальной политике // Альтернативы. 2009. № 1.
6. Иноземцев В. Комиссия по организации похорон. Модернизировать российскую экономику призваны те, кто завел ее в тупик // Россия. 2009. 28 мая.
7. Друкер П. Ф., Макьярелло Дж. А. Менеджмент / пер. с англ. М. : ООО «И.Д. Вильямс». 2001.
8. Портер М. Международная конкуренция / пер. с англ. М., 1993.
9. Кох Р. Менеджмент и финансы от А до Я / пер. с англ. СПб. : Питер, 1999.
10. Джонсон Дж., Шоулз К., Уиттингтон Р. Корпоративная стратегия: теория и практика / пер. с англ. М. : ООО «И. Д. Вильямс», 2007.
11. Doz Y, Hamel G. Alliance Adventage // Harvard Business School Press, 1998.
34 SWOT-анализ - оценка сильных и слабых сторон деятельности организации.
35 Государственно-частное партнерство в образовании: законодательный аспект : материалы «круглого стола» в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Ш1_: pedsovet.org/content/ view/.../249/ (Дата обращения: 22 октября 2007 года).
12. Лисов В. И. Управление российским образованием. Федеральные и региональные аспекты. М., 2005.
13. Лунькин А. Н. Национальные особенности профессионального образования Англии // Профессиональное образование. Столица. 2009. № 1.
14. Лунькин А. Н. Нидерланды: опыт общественно-государственно-частного партнерства в СПО // Профессиональное образование. 2009. № 7.
15. Шмидт В. Р. Молодой специалист на предприятии и в вузе: опыт модернизации профессионального образования США и Австралии // Труд за рубежом. 2002. № 3 (55).
16. Смолин О. Н. Российское образование в 2020 году. Программа для долгожителей? // Альтернативы. 2008. № 4.
17. Букреев В. В., Рудык Э. Н. Приватизация в России: поиски эффективных решений // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2008. № 12.
18. Букреев В. В., Рудык Э. Н. Государственная собственность в России (к ХХ-ле-тию радикального реформирования) // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2008. № 8.
19. Букреев В. В., Рудык Э. Н. Реформа учреждений: необходимость, подходы, проблемы и возможные пути их решения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007. № 1.
20. Букреев В., Рудык Э., Рукин В. Социальный аудит на предприятиях в России: вопросы становления // Управление собственностью. 2005. № 3.
ЮРИДИЧЕСКАЯ ФИРМА "КЛИФФ"
LEGAL SERVICES
■ 14 лет на рынке юридических услуг города Москвы
■ более 60-и высокопрофессиональных юристов, специализирующихся в различных отраслях российского и зарубежного права
■ полный спектр услуг для Вашего бизнеса, включая юридические, аудиторские и бухгалтерские
Приглашаем принять участие:в онлайн-семинарах в феврале:
СРО - ОБРАТНОЙ ДОРОГИ НЕТ, ПРОБЛЕМЫ И РИСКИ МАЛОГО И СРЕДНЕГО БИЗНЕСА
• особенности правового статуса некоммерческой организации, созданной либо создаваемой для приобретения статуса саморегулируемой организации в области архите ктурно-строительной деятел ьности
• приобретение статуса саморегулируемой организации в области архитектурностроительной деятельности (порядок и требования)
• выбор строительной/проектной организации: членство в СРО?
НОВАЦИИ В АНТИМОНОПОЛЬНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ СДЕЛОК: ПОЧЕМУ НА САЙТЕ
ФАС ТАК МНОГО ОТКАЗОВ?
• актуальные вопросы соблюдения норм антимонопольного законодательства в условиях экономического кризиса
• нововведения в области антимонопольного регулирования сделок в отношении коммерческих организаций на товарных рынках
Интернет-семинары - это возможность задать свой вопрос, не выходя из офиса, в режиме реального времени, из любого города!
Внимание!
Предварительная регистрация обязательна! Доступ к онлайн-семинару предоставляется только зарегистрированным слушателям! Количество участников ограничено! Участие в семинаре БЕСПЛАТНОЕ!
+7(495) 504-34-61 www.cliff.ru
