CC BY
44
ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 378.033
В. З. Юсупов, С. В. Ситников, С. В. Вохмянина
Управление проектом оказания дополнительных образовательных услуг для государственных и муниципальных нужд
В статье раскрыты нормативно-правовые и методологические основания управления целевым проектом дополнительного образования для обеспечения государственных и муниципальных нужд, дано представление о разработанной матрице процессов управления участием учебного заведения в контрактной системе закупок образовательных услуг
The article deals with its variety - normatively-legal and methodological foundations of targetmanagement project of additional education for state and municipal needs;an idea about the worked out matrix of management processes is given withparticipation of educational institutionin the contract procurement system of educational services.
Ключевые слова: образовательные услуги для государственных и муниципальных нужд, системно-процессный и проектно-целевой подходы, матрица процессов управления целевым образовательным проектом.
Keywords: educational services for state and municipal needs, systemic process and project-target approaches, matrix of management processes by target educational project.
Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» устанавливает во многом принципиально новые правовые, организационные и экономические основы образования в нашей стране. К их числу относятся отношения, которые возникают между заказчиками образовательных услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и образовательными организациями как поставщиками таких услуг.
В связи с этим актуальной для педагогической науки становится задача разработки теоретико-методологических оснований и технологии управления специфическим видом образовательных проектов, которые обозначаются термином «целевой проект» (К. С. Бажин, А. И. Богданов, И. Г. Голышев, И. А. Колесникова, Н. А. Шарай, В. З. Юсупов и др.).
Понятие «целевой» в современных нормативно-правовых документах (например, в ст. 56 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» [1]) используется для обозначения вида деятельности, выполняемого за счет ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. В таком контексте данный термин вполне применим для обозначения образовательных услуг, оказание которых финансируется из этих же источников.
Термин «образовательная услуга» до настоящего времени воспринимается в педагогической теории и практике неоднозначно. Широко распространена точка зрения, представленная, например, В. И. Загвязинским в изданном под его редакцией педагогическом словаре, где даётся следующее определение: «Образовательная услуга - это понятие, характеризующее превращение знаний, навыков и умений в рыночных условиях в товар, служащий удовлетворению тех или иных потребностей потребителей; такой подход правомерен только в экономическом аспекте, так как не отражает культурологическую суть образования» [2].
В словарях термин «услуга» (от англ. service) обозначает действие, направленное на удовлетворение определённых потребностей, под которыми понимается нужда или недостаток в
© Юсупов В. З., Ситников С. В., Вохмянина С. В., 2015
чём-либо существенном, важном для развития человеческой личности, социальной группы, общества в целом. Потребности конкретизируются, опредмечиваются в мотивах, являющихся побудителями деятельности людей. Образовательную потребность можно определить как обусловленное социально-культурными, профессиональными, личностно значимыми и другими детерминантами активно-деятельностное отношение личности, семьи, общества, государства к освоению человеком знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенций в целях его интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и профессионального развития.
В законе «Об образовании в Российской Федерации» термины «образовательные услуги» и «государственные и муниципальные услуги в сфере образования» закреплены в качестве правовых категорий (ст. 35, 36, 54, 99, 101 и др.). Закон вводит правовые гарантии финансового обеспечения дополнительного профессионального образования педагогических работников. В отношении работников других сфер профессиональной деятельности, повышение квалификации и профессиональная переподготовка которых связана с обеспечением государственных и муниципальных нужд, правовые гарантии установлены соответствующими федеральными, региональными и местными нормативными правовыми актами.
Нормативную правовую основу общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, составляет Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [3]. Закон определяет, что контрактная система - это совокупность её участников и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд (ст. 3). Применительно к услугам в области дополнительного образования, в соответствии со ст. 13 этого закона, речь может идти о действиях, направленных на достижение целей и реализацию мероприятий предусмотренных документами стратегического и программно-целевого планирования (например, государственными или муниципальными программами), выполнением функций и полномочий государственных органов РФ, её субъектов, муниципальных органов и т. д.
При этом существенное значение, как показывает опыт реализации Федерального закона № 44-ФЗ, имеют дополнительные образовательные услуги по повышению квалификации и профессиональной переподготовки работников. Реализуемые при этом программы повышения квалификации призваны обеспечить совершенствование и (или) получение обучающимися новой компетенции, необходимой для профессиональной деятельности, и (или) повышение профессионального уровня в рамках имеющейся квалификации. Программы профессиональной переподготовки чаще всего направлены на получение компетенции, необходимой для выполнения нового вида профессиональной деятельности, приобретение новой квалификации.
Практика предоставления дополнительных образовательных услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд показывает, что функции их поставщика всё активнее стремятся выполнять образовательные организации высшего образования и профессиональные образовательные организации. Например, Вятский государственный гуманитарный университет (г. Киров), Столичная финансово-гуманитарная академия (г. Москва), Ямальский многопрофильный колледж (г. Салехард) являются активными участниками проводимых в стране конкурсов и аукционов на оказание дополнительных образовательных услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В этих образовательных организациях сформировались коллективы разработчиков и реализаторов проектов, которые обеспечивают заключение в год контрактов с заказчиками образовательных услуг на сумму до двух-трёх миллионов рублей. Результатом работы является весьма весомый вклад в выполнение такого показателя эффективности деятельности образовательных организаций, как дополнительное финансирование из внешних источников.
Постоянное расширение объёмов оказываемых названными образовательными организациями дополнительных образовательных услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд связано с тем, что формой организации этой деятельности является проект, представляющий собой осуществляемый в ответ на потребности конкретного заказчика названных услуг цикл продуктивной совместной деятельности его участников, обеспеченной ресурсами и ведущий в течение установленного промежутка времени к реализации поставленной цели, уровень достижения которой определяется системой измеряемых показателей.
Успешная практика участия Вятского государственного гуманитарного университета, Столичной финансово-гуманитарной академии, Ямальского многопрофильного колледжа в конкурсах и аукционах в сфере закупок услуг для государственных и муниципальных нужд опирается на
результаты исследовательской и экспериментальной работы коллективов учёных названных образовательных организаций в области управления проектами.
Накопленный общий для управления проектами любого вида теоретический багаж концентрируется в отрасли научного знания, которая носит название «Управление проектами» (Progect Management), а «сокровищницу» искусства управления проектами составляет обобщение и систематизация опыта проект-менеджеров и действующих под их руководством проектных команд. При этом наука и искусство управления проектами - это интегративное новообразование, объединяющее как межпрофессиональные (надпрофессиональные) знания, полученные в результате изучения общих закономерностей, методов, средств управления любыми проектами, так и знания и опыт, отражающие специфику конкретной области профессиональной деятельности. В таком контексте наиболее «продвинутыми» являются области знаний об управлении инвестиционными, научно-исследовательскими, организационными и некоторыми другими видами проектов.
Что же касается образовательных проектов, то в педагогической науке, начиная с работ В. С. Лазарева, М. М. Поташника, П. И. Третьякова, Н. А. Шарай и др., они рассматриваются в контексте реализации программно-целевого управления развитием образовательного учреждения и концепции управления по результатам. В диссертационных работах последнего десятилетия, непосредственно посвящённых управлению образовательными проектами, предметом исследования является использование проектной технологии как средства развития образовательных учреждений, особенности управления различными видами проектов в образовании, принятие управленческих решений в образовательных проектах и т. д. (К. С. Бажин, А. И. Богданов, Н. В. Белоусова, М. В. Васильева, А. О. Горностаев, В. И. Реброва и др.). Однако педагогической науке до настоящего времени не удалось «исправить» ошибки, о которых предупреждали ещё в середине 90-х гг. прошлого века В. С. Лазарев и М. М. Поташник. Они обратили внимание, что при переносе идей проектного управления из сферы производства, где они разрабатывались и применялись, в сферу образования потеряны несколько важных общеметодологических позиций управления проектами [4].
Определённые шаги в преодолении этих недостатков предприняты в последние годы. Например, В. З. Юсуповым и А. И. Богдановым выявлены сущностные характеристики и осуществлена классификация образовательных проектов по различным основаниям. Так, по источникам финансирования выделены целевые образовательные проекты, осуществляемые за счёт целевых бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. К числу целевых отнесены проекты оказания дополнительных образовательных услуг для государственных и муниципальных нужд [5].
Необходимость выявления специфики методологических оснований управления такими проектами побудила авторов настоящей статьи к использованию системного и процессного подхода. Их тесная взаимосвязь в современной теории управления проектами даёт основание использовать термин «системно-процессный подход» для обозначения базового методологического основания управления проектом. Он методологически ориентирует исследователя и практического работника на понимание управления проектом как совокупности процессов, соорганизован-ных управляющей подсистемой таким образом, чтобы они действовали как единое целое в достижении целей проекта в условиях неопределённости, ограничений и наличных ресурсов.
Применительно к проблематике статьи в качестве «входа» проекта оказания дополнительных образовательных услуг для государственных и муниципальных нужд выступают потребности их заказчика, а «выхода» - удовлетворение этих потребностей. Сложную интегрированную природу управления такими проектами можно описать через две группы процессов, из которых она состоит, и их взаимосвязи. Первую группу составляют процессы управления предметными областями проекта, т. е. его содержанием, качеством, временем, ресурсами и т. д. Вторая группа -это процессы управления содержанием продукта проекта, что в контексте проблематики статьи означает управление измеряемыми количественными и качественными характеристиками (свойства, функции, параметры и т. д.) образовательных услуг для государственных и муниципальных нужд.
Современные стандарты управления проектами дают описание от 35 до 45 процессов управления проектом, которые в своей принципиальной основе являются общими для проектов любого типа и вида. В нашей стране чаще всего применяется разработанный Институтом управления проектами (США) - PMI (Project Management Institute) «Свод знаний по управлению проектами» - PMBOK (Guide the Project Management Body of Knowledge) и вступивший в действие с 2012 г. отечественный ГОСТ Р 54869 - 2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом».
Специфика осуществления целевых проектов оказания образовательных услуг для государственных и муниципальных нужд обусловливает необходимость использования в качестве методологического основания управления ими проектно-целевой подход, основные характеристики которого выявлены в исследованиях И. Г. Голышева [6], В. З. Юсупова [7] и др. В контексте проблематики статьи его можно охарактеризовать как общую методологию распределения ресурсов государственных и муниципальных заказчиков образовательных услуг, с одной стороны, и самих образовательных организаций как исполнителей заказов - с другой, на реализацию вполне определённых целей каждой из сторон.
Анализ авторами статьи собственного опыта управления проектами оказания образовательных услуг для государственных и муниципальных нужд позволил сформировать достаточно целостное представление о наиболее важных характеристиках такого рода проектов, разработать и апробировать матрицу управления ими.
В нашем опыте непосредственными участники проекта оказания услуг являются функциональные и линейные руководители образовательной организации, обладающие властными полномочиями по отношению к проекту; руководитель проекта (проект-менеджер); команда проекта как функциональная организация его главных специалистов; педагогические и другие работники, непосредственно участвующие в проведении курсов повышения квалификации; заказчик дополнительных образовательных услуг для государственных и муниципальных нужд. Авторы статьи взаимодействовали с государственными заказчиками, действующими от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, муниципальными заказчиками, действующими от имени муниципального образования, а также бюджетными учреждениями, осуществляющими закупки за счёт субсидий, предоставляемых из средств бюджетной системы Российской Федерации.
Коммуникации проектов расширялись за счёт таких субъектов контрактной системы в сфере закупок услуг для государственных и муниципальных нужд, как федеральные, региональные и местные органы власти, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок; операторы электронных площадок, на которых проводятся конкурсы и аукционы, и т. д. В ходе исполнения заключённого контракта в число участников проекта с полным основанием включались обучающиеся по реализуемым программам повышения квалификации, а также те представители заказчика образовательной услуги, с которыми непосредственно контактировал руководитель проекта.
Проведённые исследования и опыт авторов статьи доказывают, что в образовательной организации высшего образования команда целевого образовательного проекта формируется постепенно, а эффективность её работы в решающей степени зависит от грамотно выстроенной технологии разработки и реализации проекта.
В Столичной финансово-гуманитарной академии, Вятском государственном гуманитарном университете, Ямальском многопрофильном колледже использовалась специально разработанная матрица управления проектами оказания дополнительных образовательных услуг для государственных и муниципальных нужд. В схематическом виде она представляет собой прямоугольную таблицу, в которой в названиях столбцов по вертикали записываются процессы управления следующими предметными областями: интеграция проекта в систему деятельности образовательной организации, содержание проекта, качество проекта, стоимость проекта, время проекта, человеческие ресурсы проекта, коммуникации проекта, риски проекта, торги и заключение контрактов на оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Столбцы матрицы по горизонтали показывают последовательность этапов жизненного цикла проекта и альтернативные варианты завершения каждого из них. Опыт авторов статьи показал целесообразность выделения четырёх этапов и их возможных результатов: 1) определение целесообразности участия в конкурсе закупки услуг для государственных и муниципальных нужд (от начала поиска заказчиков до принятия управленческого решения об участии в процедуре закупки, да / нет); 2) участие в конкурсе (от принятия решения об участии в закупке до завершения участия в конкурсе на заключение контракта, выиграл / проиграл); 3) исполнение контракта (от заключения контракта до его исполнения, выполнил / не выполнил); 4) завершение контракта (от завершения работ до подписания акта о выполнении контракта и проведения расчётов за исполненные работы, произведены расчёты / не произведены расчёты).
На пересечении вертикальных и горизонтальных столбцов образуются ячейки, в которых обозначены процессы, демонстрирующие содержание управленческих действий, обеспечивающих эффективность процессов управления конкретной предметной областью проекта на каждом этапе его жизненного цикла. Приведём в качестве примера перечень действий на этапе определе-
ния целесообразности участия образовательной организации в конкурсе на заключение контракта по оказанию образовательных услуг для государственных и муниципальных нужд.
К числу действий относятся изучение извещений об осуществлении закупок услуг, сбор и анализ требований заказчиков, выбор инициируемых объектов закупок услуг, планирование содержания образовательного процесса (предметная область - управление содержанием услуги); сравнение сроков оказания услуги с графиком работ команды проекта, подготовка заключения о возможности оказания услуги в заявленные сроки, планирование графика работ по участию в процедуре закупки (предметная область - управление сроками оказания услуги); установление перечня видов и стоимости затрат, составление предварительного расчета оказания услуги с использованием рыночного сравнения цен, определение рентабельности услуги (предметная область - управление стоимостью услуги).
Всего в составленной авторами статьи матрице управления проектом оказания образовательных услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд выделены 42 процесса. Опыт Вятского государственного гуманитарного университета, Столичной финансово-гуманитарной академии, Ямальского многопрофильного колледжа убедительно показал, что использование системно-процессного и проектно-целевого подхода, а также разработанной на их основе матрицы управленческих процессов обеспечивают высокую эффективность участия образовательной организации в контрактной системе закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Примечания
1. Об образовании в Российской Федерации. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 // Министерство образования и науки Российской Федерации. URL: минобрнауки.рф/докумен-ты/2974 (дата обращения: 17.12.2014).
2. Педагогический словарь : учеб. пособие для студ. высш. учеб. завед. / [В. И. Загвязинский, А. Ф. Закирова, Т. А. Строкова и др.] ; под ред. В. И. Загвязинского, А. Ф. Закировой. М.: Изд. центр «Академия», 2008. С. 22.
3. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ // URL: http://bas.garant.ru/70353464 (дата обращения 17.12.2014).
4. Управление развитием школы / под ред. М. М. Поташника, В. С. Лазарева. М.: Нов. шк., 1995.
С. 119.
5. Юсупов В. З, Богданов А. И. Принятие управленческих решений в образовательном проекте. 2-е изд. М.: СФГА, 2014. С. 39.
6. Голышев И. Г. Управление интеграцией региональных рынков труда и образовательных услуг в сфере высшего профессионального образования : дис. ... д-ра пед. наук. Казань: Ин-т педагогики и психологии профессионального образования, 2012.
7. Юсупов В. З. Проектно-целевое управление дополнительным образованием в вузе // Знание. Понимание. Умение: науч. журн. Моск. гум. ун-та. 2014. № 1. С. 51-58.
Notes
1. Education in the Russian Federation. Federal Law of December 29, 2012 № 273 FZ // Ministry of Education and Science of the Russian Federation. URL: minobrnauki.rf/documents/2974 (the date of circulation: 17.12.2014).
2. Pedagogicheskii slovar' [Teaching Dictionary]: ed. V. I. Zagvyazinskiy, A. F. Zakirov. Moscow. Academy. 2008. P. 22.
3. The contract system in the procurement of goods, works and services for state and municipal needs. Federal Law of April 5, 2013 № 44 FZ // URL: http://bas.garant.ru/70353464 (date of treatment 12.17.2014).
4. Upravlenie razvitiem shkoly [Managing the development of the school] / ed. M. M. Potashnikov, V. S. Lazarev. Moscow. 1995. P. 119.
5. Yusupov V. Z., Bogdanov A. I. Prinyatie upravlencheskih reshenii v obrazovatel'nom proekte [Management decisions in educational projects] Moscow. 2014. P. 39.
6. Golishev I. G. Upravlenie integraciei regional'nyh rynkov truda i obrazovatel'nyh uslug v sfere vysshego professional'nogo obrazovaniya [Management integration of regional labor markets and educational services in the field of higher education]: Dis. ... dr. ped. sciences. Kazan Institute of Pedagogy and Psychology of Professional Education. 2012.
7. Yusupov V. Z. Proektno-celevoe upravlenie dopolnitel'nym obrazovaniem v vuze [Project and goals management of additional education in high school // Znanie. Ponimanie. Umenie [Knowledge. Understanding. Ability] science magazine of Mosc. hum. univ. 2014. № 1. Pp. 51-58.
