CC BY
248
социум
УДК 352/354-1
Управление проектами ГЧП на муниципальном уровне
Аннотация. В статье проанализирована зарубежная практика управления проектами государственно-частного партнерства (ГЧП) на муниципальном уровне. Выделены общие тенденции, которые определяют необходимость активного участия местных органов власти в привлечении частного бизнеса в целях муниципального развития. Выявлены проблемы России в реализации проектов ГЧП на муниципальном уровне, а именно недостаток финансовых ресурсов. Предложены пути решения данной проблемы.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство; партнерские отношения; муниципально-частное партнерство; местное самоуправление; частная финансовая инициатива.
Abstract. The article analyzes the foreign management practices implementation of PPP projects at the municipal level, on the basis of which are highlighted in the general trends that determine the need for the active involvement of local authorities in attracting private business in order to municipal development. The problems in Russia PPP projects at the municipal level, namely the lack of financial resources. Proposed solutions to this problem.
Keywords: public-private partnership; partnerships; municipal-private partnership; local government; private finance initiative.
Дахкильгов Б. Б.,
студент магистратуры Финансового университета Н [email protected]
Елесина М.В.,
студентка
Финансового университета Н [email protected]
Рашкеева И.В.,
студентка
Финансового университета Н [email protected]
Современный российский социум переживает сложный, переломный период развития. В последние 20 лет произошла кардинальная трансформация экономического уклада, политического устройства России, изменились культурно-ценностные предпочтения большей части на-
селения. Ушли в прошлое идеологические постулаты, определявшие развитие страны на протяжении десятилетий. В этой ситуации перед Россией стоит задача поиска новых ориентиров социальной эволюции, новых экономических и политических моделей и институтов, адекватных вызовам современности.
Модернизация экономического фундамента общества предполагает переход от индустриального общества к обществу информационному, в котором процессы порождения, распространения и использования знаний становятся ключевыми.
Мировой опыт показывает, что без государственно-частного партнерства (ГЧП) развитие и эффективное функционирование современной национальной инновационной системы, обеспечивающей комплексную модернизацию во всех отраслях народного хозяйства, невозможно. ГЧП -долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов ГЧП в целях достижения задач публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством привлечения частных ресурсов и разделения рисков между партнерами [2].
В России понятие «ГЧП» впервые в законодательстве появилось в Законе Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах».
Научный руководитель: Бутова Т.В., кандидат экономических наук, доцент.
Таблица 1
ключевые сферы применения МЧП
социальное развитие Транспорт Экология Энергоэффективность подготовка территории водоснабжение и канализация
1. Инфраструктура 1. Автодороги, 1. Инфраструктура 1. Система 1. Обеспечение 1. Инфраструктура
образования мосты, управления коммунального инфраструктурой водоснабжения
2. Инфраструктура транспортные утилизацией теплоснабжения площадок под и канализации
развязки отходов комплексную
спорта и туризма 2. Муниципальный застройку я2. Ливневая
3. Инфраструктура 2. Скоростные фонд недвижимости канализация
магистрали 2. Обеспечение
культуры 3. Система уличного освещения инфраструктурой площадок под
4. Инфраструктура технопарки
здравоохранения
К настоящему времени подобные законы приняты в 69 субъектах РФ, однако большая их часть является декларативными документами [3].
Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» признан наиболее проработанным и гибким, так как Санкт-Петербург долгое время сотрудничает с зарубежными специалистами. Формы участия северной столицы в проектах государственно-частного партнерства закон определяет в таком виде, который, во-первых, понятен иностранным инспекторам и соответствует мировой практике, а во-вторых, позволяет органам исполнительной власти и инвесторам определить возможные модели взаимодействия.
Важно, что этот перечень форм ГЧП - не исчерпывающий, и в случае необходимости правительство города имеет право принимать нормативно-правовые акты, утверждающие иные формы ГЧП. Например, этой возможностью воспользовались, издав постановления о форме участия Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах: № 392 от 16 апреля 2008 г., № 81 от 27 января 2011 г. и № 82 от 28 января 2011 г.
Что касается Федерального закона о ГЧП в России, он обсуждается еще с середины 2000-х гг., но первая его редакция была подготовлена только к июню 2012 г. Вторая версия закона появилась через 4 месяца.
13 марта 2013 г. Правительство внесло в Госдуму уже третий вариант законопроекта «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации». В связи с тем что федеральный закон до сих пор не принят, общепринятого определения о ГЧП на сегодняшний день не существует.
26 апреля 2013 г. Госдума приняла в первом чтении законопроект № 238827-6 «Об основах го-
сударственно-частного партнерства в Российской Федерации», определяющий основы государственно-частного партнерства. Главный аргумент в пользу принятия федерального закона о государственно-частном партнерстве - необходимость законодательного закрепления понятия ГЧП [4].
В партнерские отношения могут вступать органы власти различных уровней - федеральных, региональных, муниципальных.
Муниципально-частное партнерство (МЧП) представляет собой совокупность договоров, соглашений или контрактов по совместному использованию материальных и нематериальных ресурсов общества (местного самоуправления) и частного сектора (частных предприятий) на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ или оказания общественных услуг (в области образования, здравоохранения,социальной защиты и т.д.).
Социальная функция муниципально-частного партнерства на сегодняшний день является одной из основных в деятельности любого развитого государства и предполагает в числе прочего строительство и обеспечение нормального функционирования социальной инфраструктуры. В условиях ограниченности бюджетных средств на муниципальном уровне и не всегда эффективного управления муниципальными органами власти процессов организации строительства успешное выполнение данной функции возможно только с помощью муниципаль-но-частного партнерства. (табл. 1).
В России в последние годы постепенно растет уровень благосостояния населения, и его потребности постоянно растут, что способствует росту экономики. С повсеместным ростом уровня благосостояния растет и уровень загруженности инфраструктуры. Муниципалитеты сегодня не в состоянии
социум
Таблица 2
Преимущества реализации МЧП-проектов
преимущества для муниципального образования преимущества для частного партнера
• Вероятность быстрой реализации инвестиционного проекта. • Привлечение частных инвестиций для строительства муниципальных объектов. • Разделение рисков между партнерами. • Снижение затрат бюджета на эксплуатацию муниципальных объектов • Содействие государства в части реализации проекта, где необходимо административное и политическое воздействие. • Разделение рисков между партнерами. • Гарантии со стороны государства: возврат вложенных инвестиций, право на получение доходов от платной эксплуатации объекта. • Привлечение кредитов. • Затраты на проект могут быть за счет государства
решить данный вопрос только за счет бюджетов различных уровней. Для оптимизации бюджетных расходов и ускоренного введения в эксплуатацию необходимых объектов регионами было принято решение привлечь частного партнера к финансированию капитальных вложений на условиях разделения рисков, возмещения затрат и взаимной выгоды. Механизмы муниципально-частного партнерства позволяют частично переложить ряд обязанностей и рисков на плечи частного партнера. Помимо функции заказчика, муниципалитет оставляет за собой еще и функцию контролирующего органа, где частный партнер от партнерства получает выгоду (табл. 2).
Экономический потенциал использования МЧП для модернизации инфраструктурной и коммунальных сфер муниципальных образований Российской Федерации требует практического воплощения в действующих муниципальных проектах. Заключение партнерств с бизнесом способно в ближайшей перспективе решить ряд социально-экономических проблем, ухудшающих условия жизни населения в муниципалитетах.
Почти 200 лет схема государственно-частного партнерства широко использовалась и продолжает использоваться. Благодаря этой схеме многие государства создали у себя хорошую дорожную систему, построили промышленные предприятия и другие объекты развития.
Лучшая практика проектов ГЧП в сфере образования отмечается в Великобритании. Там концепция государственно-частного партнерства реализуется на практике преимущественно в форме частной финансовой инициативы (ЧФИ) (The Private Finance Initiative, PFI), которая возникла в результате многолетнего поиска путей улучшения качества пре-
доставления государственных услуг при снижении бюджетных расходов страны на эти цели. Она включает предоставление государственных услуг определенного типа на долгосрочной основе. В рамках этой политики частный сектор был вовлечен в проектирование, строительство и обслуживание инфраструктурных объектов. Государственный сектор на протяжении 20-30 лет вносит единую ежегодную плату за обеспечение должного качества услуги [1].
Образование (в основном школьное) является одним из основных секторов программы ЧФИ. В настоящее время в Великобритании существует потребность в ремонте школ на сумму более 7 млрд фунтов стерлингов; при этом осуществлены 144 проекта в сфере образования стоимостью 4,1 млрд (13% всех). Так, по программе ЧФИ была построена «Школа Джо Ричардсона» (The Jo Richardson Community School). Это первая за 40 лет новая школа, построенная в районе Баркинг и Дагенхэм - некогда одном из депрессивных районов Лондона. В школе сейчас 100 учащихся от 11 до 18 лет, причем 80% - из бедных семей [1].
Опыт ключевых стран показывает, что для развития современного инновационного предпринимательства, преодоления современных кризисных явлений в экономике и обеспечения долгосрочного устойчивого прогрессирования страны можно использовать государственно-частное партнерство не только на федеральном и региональном уровне, но и на уровне муниципалитетов (муниципально-частное партнерство, МЧП). Однако эта форма ГЧП в России практически не развивается.
Главной причиной неразвитости форм ГЧП (МЧП) в России является хронический недостаток собственных денежных средств и ресурсов, который значительно ограничивает возможности участия
органов местного самоуправления (МСУ) в инвестиционных программах и программах поддержки сектора предпринимательства. В большинстве муниципальных образований (МО) размер финансовых ресурсов, необходимых для исполнения расходных обязательств, не соответствует уровню минимальных потребностей. По данным Министерства финансов РФ, только 2,5% МО в РФ обеспечивают свои расходы собственными доходами, а финансовая помощь из бюджетов субъектов РФ является традиционной. Так, только 16% муниципальных образований получили менее 10% межбюджетных трансфертов и дополнительных нормативов отчисления дифференцированных нормативов. Более 50% таких поступлений было в бюджетах 2/3 муниципальных образований, и практически половина из них (47%) имели более 70% такого типа доходов в своих бюджетах [6].
Российское законодательство о ГЧП практически не содержит норм, которые разъясняли бы условия и принципы участия муниципальных образований в проектах взаимодействия с бизнесом. В большинстве региональных законов, регулирующих государственно-муниципальное партнерство, МО не является субъектом отношений в сфере ГЧП.
Анализ законодательства о ГЧП в восьми регионах Сибирского федерального округа показал, что только в четырех (Кемеровской и Томской областях, Республиках Алтай и Хакасия) МО признается субъектом ГЧП. При этом в Кемеровской области оно может быть субъектом ГЧП только в рамках межмуниципального партнерства, а в других регионах субъектом ГЧП выступает власть регионального уровня. Возможность муниципальной власти выступать в качестве инициатора проекта не определена.
Выход из сложившейся ситуации, проблемной реализации МЧП и законодательно урегулированного ГЧП видится прежде всего в преодолении существующих правовых коллизий. В первую очередь необходимо уточнить правосубъектность МО и их органов в вопросах ГЧП и учреждения хозяйственных обществ. Необходимо дать четкое определение круга допускаемых организационно-правовых форм хозяйственных обществ и механизмов формирования имущественных взносов при их учреждении. Важно на государственном уровне четко определить целесообразность использования некоммерческих организаций (НКО) и хозяйственных обществ для реализации инновационных проектов ГЧП. Точный ответ на все эти вопросы позволит перейти от установления элементарных, часто легко обходимых законодательных барьеров в форме «организационных трудностей» на пути создания и учреждения
НКО и хозяйственных обществ МО к продуманной и взвешенной политике участия публичных органов в хозяйственной и инновационной деятельности.
Без решения этих проблем реализации проектов ГЧП, да и всей хозяйственной деятельности МО, сохраняются высокие риски и потенциальная возможность излишнего вмешательства органов МСУ в хозяйственную деятельность, опасность нецелевого использования имущества и финансовых ресурсов, что, безусловно, препятствует полноценному взаимодействию бизнеса и государства и переходу экономики МО на инновационный путь развития [5].
Выбор конкретной формы организации и взаимодействия участников совместных коммерческих и некоммерческих структур зависит от целей проекта, краткосрочных и долгосрочных интересов участников, особенностей предполагаемого вклада каждого из учредителей, источников финансирования, структуры портфеля ОИС, характера и предмета будущей деятельности в рамках формируемых проектов.
литература
1. Геворкян А., Литвинова А. Государство ищет партнеров // Ежедневная деловая газета РБ^аЦу [Сайт]. URL: http://www.rbcdaily. ru/economy/562949986141162 (дата обращения: 06.10.2014).
2. Бунавцова Е.В. Направления совершенствования механизмов му-ниципально-частного партнерства при реализации инфраструктурных проектов [Сайт]. URL: http://conf.sfu-kras.ru/sites/mn2013/ thesis/s012/s012-001.pdf (дата обращения: 06.10.2014).
3. Государственная Дума. Правительство РФ внесло в Госдуму законопроект «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» [Сайт]. URL: http://www.duma.gov. ru/news/273/243311/?sphrase_id=789542 (дата обращения: 06.10.2014).
4. Министерство экономического развития Российской Федерации. Проект федерального закона «О государственно-частном партнерстве» [Сайт]. URL: http://www.economy. gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/about/structure/ depRegulatingInfluence/doc20120622_015 (дата обращения: 06.10.2014).
5. Проект «Государственно-частное партнерство в социальной сфере - распространение опыта Великобритании и Санкт-Петербурга», Санкт-Петербург, 2012 [Сайт]. URL: http://www.ppp.leontief-centre.ru/UserFiles/Files/REP0RT%20PRAC.pdf (дата обращения: 06.10.2014).
6. Стенограмма расширенного заседания Совета по МСУ при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания РФ по теме «Проблемы финансового обеспечения муниципальных образований и пути их решения на основе повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления», 3 июля 2008 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.vsmsinfo.ru/files/ stenogr_03_07_08.doc (дата обращения: 25.03.2014).
