CC BY
83
В.В. Казаков
УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ДОЛГОМ (НА ПРИМЕРЕ Г. ТОМСКА)
В условиях реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации и увеличения потребности в заемных средствах для осуществления инвестиционных проектов на руководство муниципалитетов ложится ответственность за эффективность осуществления долговой политики. В связи с этим чрезвычайно важны вопросы нормативно-правового регулирования муниципальных заимствований и управления муниципальным долгом.
Внутренний муниципальный долг зависит от собственных доходов; чем меньше собственные доходы, тем меньше возможностей у муниципального образования по расширению источников финансирования дефицита бюджета. В целях финансирования дефицита целесообразно использовать различные виды заимствований: как краткосрочные заимствования на финансирование кассовых разрывов, так и долгосрочные заимствования: выпуск муниципальных ценных бумаг. Заимствования, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг, привлекательнее тем, что обладают низкой стоимостью по сравнению с банковскими кредитами, возможностью привлечения на более длительный срок и привлечения большего объема средств [1].
Администрация города приступила к освоению рынка муниципальных ценных бумаг с 2003 г., когда были утверждены Положения о муниципальных ценных бумагах г. Томска и Генеральные условия эмиссии и обращения облигаций Томского городского займа.
Одним из основных принципов долговой политики города Томска является оптимальное сочетание различных долговых инструментов. На протяжении последних лет структура муниципального долга практически полностью представлена рыночными долговыми инструментами. Кредиты коммерческих банков используются как наиболее мобильный инструмент финансирования краткосрочных кассовых разрывов, возникающих в процессе исполнения бюджета.
В настоящее время осуществляется постепенный переход от кредитов коммерческих банков к публичным заимствованиям в виде эмиссии муниципальных ценных бумаг. В 2007 г. администрация г. Томска полностью и в установленные сроки исполнила свои обязательства по облигациям Томского городского займа 2004 г. Объем займа составлял 300 млн руб. с общим сроком обращения 1092 дня (3 года).
В 2004 г. чистая выручка от размещения облигаций Томского городского займа составила 301 245 тыс. руб. В связи с размещением облигаций в конце года в 2004 г. размещено только 269 624 тыс. руб., оставшийся объем был доразмещен в январе 2005 г. В день аукциона на ММВБ цена размещения облигаций Томского городского займа составила 100,23% от номинальной стоимости. В ходе доразмещения цена облигаций колебалась в диапазоне от 99,80 до 100,50%.
В расчете на один год обращения затраты на облигационный займ г. Томска составили 38 640 тыс. руб. или 12,88% годовых, что было ниже расходов на кредиты коммерческих банков в среднем на 2,62% в год. В расчете на весь срок обращения облигаций (3 года) экономия составила - 7,86%, или 23 580 тыс. руб.
В настоящее время на Фондовой бирже ММВБ обращается выпуск облигаций Томского городского зай-
ма 2007 г. и проходят процедуру регистрации в Министерстве финансов Условия эмиссии облигаций Томского городского займа 2008 г. Администрация г. Томска рассматривает облигационные займы как основной источник привлечения долгосрочных инвестиционных ресурсов в инфраструктуру города.
Как правило, уровень кредитного качества муниципалитета определяет успешность и стоимость публичных заимствований. Администрация г. Томска проводит взвешенную политику в вопросе управления муниципальным долгом с целью его сохранения на оптимальном (безопасном) уровне. На протяжении ряда последних лет хотя и наблюдался рост муниципального долга, но его отношение к доходам бюджета без учета финансовой помощи не превышало 30%, что гораздо ниже предельных значений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.
В условиях реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации и увеличения потребности в заемных средствах для осуществления инвестиционных проектов на руководство муниципалитетов ложится ответственность за эффективность осуществления долговой политики [3]. В связи с этим чрезвычайно важны вопросы нормативно-правового регулирования муниципальных заимствований и управления муниципальным долгом. Бюджетный кодекс Российской Федерации регулирует вопросы заемной политики лишь в общих чертах, определяя требования к планированию, осуществлению и учету долговых обязательств, цели заимствования, состав муниципального долга и ограничение его предельных значений [2].
Муниципальные образования поставлены перед необходимостью самостоятельно устанавливать принципы долговой политики и определять механизмы управления муниципальным долгом.
Томск обладает безупречной кредитной историей, все обязательства перед кредиторами исполняются в полном объеме и в срок. Администрация г. Томска использует взвешенный и осмысленный подход к осуществлению муниципальных заимствований. Формирование единой политики управления долгом в долгосрочной перспективе приведет к повышению эффективности заимствований (прежде всего, как дополнительного бюджетного источника для финансирования приоритетных инвестиционных проектов), а в краткосрочной -позволит городу экономить на расходах на обслуживание муниципального долга.
Придерживаясь принципа диверсификации заимствований и столкнувшись с трудностями, возникшими с привлечением кредитов в связи со вступлением в силу Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции», устанавливающего, что привлечение кредитов органами местного самоуправления должно
осуществляться путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона среди финансовых организаций, администрация г. Томска в мае 2007 г. осуществила второй выпуск муниципальных ценных бумаг г. Томска.
Выход на рынок облигаций позволил администрации скрыть дефицит бюджета, погасить имеющиеся банковские кредиты, снизить расходы на обслуживание и увеличить сроки долга. Поэтому эмитенты, освоившие рынок несколько лет назад, стремятся увеличить долю облигаций в общем объеме долга.
Секрет популярности фондового рынка среди эмитентов прост: облигационные займы обладают целым рядом преимуществ по сравнению с банковскими кредитами.
1. Низкая стоимость заимствования. Облигационный займ по сравнению с банковским кредитом - более прозрачная и менее дорогая форма привлечения средств. Низкие ставки достигаются за счёт широкого круга инвесторов и конкуренции между ними.
2. Возможность привлечения средств на более длительный срок (при наличии положительной кредитной истории). Правильно сконструированный облигационный займ предоставляет эмитенту возможность привлекать средства на большие сроки, чем при традиционном банковском кредитовании.
3. Низкая степень финансовой зависимости от отдельно взятого кредитора. При выпуске облигаций происходит диверсификация задолженности среди множества кредиторов (не только банков), это защищает эмитента от давления со стороны отдельного кредитора.
4. Расширение возможностей заимствования. Приобретение облигаций займа широким кругом инвесторов позволяет эмитенту привлекать существенно больший объем средств, чем мог бы предоставить единственный кредитор, ограниченный внутренними нормами диверсификации вложений.
Администрация г. Томска планировала ежегодно проводить эмиссию ценных бумаг, однако нам пришлось столкнуться с целым рядом проблем, возникающих в ходе регистрации Условий эмиссии муниципальных ценных бумаг в Министерстве финансов России. Так, в 2005 г. не удалось осуществить регистрацию облигационного займа, а в 2006 г. регистрация облигационного займа осуществлена только в конце года - 29 ноября, письмо о регистрации из Минфина получено 11 декабря.
Трудность вызывает неопределенность и противоречивость определения федеральным законодательством полномочий финансовых органов муниципальных образований в сфере осуществления муниципальных заимствований.
Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает, что право осуществления муниципальных заимствований принадлежит уполномоченному органу местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.
Федеральным законом от 29.07.1998 № 136-Ф3 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» определено, что эмитентом ценных бумаг муниципального образования выступает исполнительный орган местного самоуправления, к функциям которого отнесено составление и
(или) исполнение местного бюджета в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и уставом муниципального образования.
Состав и структуру органов местного самоуправления определяет Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4]. В соответствии с положениями указанного закона финансовый орган местной администрации не имеет статуса органа местного самоуправления. Следовательно, финансовый орган местной администрации не имеет права осуществлять муниципальные заимствования и выступать эмитентом муниципальных ценных бумаг.
Представляется весьма спорным положение, при котором финансовый орган, отвечающий за исполнение местного бюджета, не имеет возможность самостоятельно осуществлять заимствования несмотря на то, что программа внутренних муниципальных заимствований является составной частью местного бюджета.
Предлагаем на федеральном уровне законодательно закрепить полномочия финансовых органов муниципалитетов в сфере осуществления муниципальных заимствований.
Еще одной проблемой является нечеткость оснований для отказа в регистрации выпуска ценных бумаг. Согласно нормам Федерального закона №136-ФЗ эмитенту может быть отказано в регистрации в следующих случаях:
- нарушение эмитентом требований бюджетного законодательства и законодательства о ценных бумагах;
- несоответствие представленных на государственную регистрацию условий эмиссии ценных бумаг требованиям законодательства Российской Федерации;
- нарушение эмитентом норм, устанавливающих предельное значение объема долга, предельный объем средств, направляемых на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня на текущий финансовый год, и предельные расходы на обслуживание долга.
Однако Министерством финансов России осуществляется не только полная проверка бюджетов на соответствующий финансовый год и за три предыдущих финансовых года, но ревизия всей нормативной базы муниципального образования. И нередко условием регистрации становится внесение изменений в соответствующие местные нормативные правовые акты. Все это приводит к увеличению длительности процедуры регистрации на неопределенный срок.
Так, в 2006 г. администрация г. Томска трижды направляла документы на регистрацию, а также по требованию Министерства финансов России была вынуждена вносить изменения в Устав г. Томска. Процедура внесения изменений в Устав муниципального образования достаточно длительная и предполагает проведение общественных слушаний по проекту предлагаемых изменений.
Кроме того, следует напомнить, что в настоящее время регистрация уставов и проверка их соответствия федеральному законодательству Российской Федерации осуществляется Министерством юстиции России. Срок рассмотрения составляет 30 дней.
Возникает вопрос: насколько правомерны рекомендации Министерства финансов по внесению изменений
в Устав муниципального образования, который в установленном порядке прошел процедуру регистрации в Министерстве юстиции?
В 2008 г. ситуация повторилась. Несмотря на полученные разъяснения из Министерства юстиции РФ о том, что местная администрация имеет право определять в соответствии с Уставом, какой ее отраслевой орган будет исполнять функции по заключению контрактов на осуществление заимствований путем выпуска ценных бумаг, Министерство финансов РФ отказало в регистрации Условий эмиссии облигаций г. Томска на том основании, что Положение о департаменте финансов, принятое думой г. Томска и не получившее замечание со стороны прокуратуры, противоречит Уставу г. Томска и Бюджетному кодексу в части полномочий департамента финансов по осуществлению от имени муниципального образования в пределах своей компетенции муниципальных внутренних заимствований [2]. Внесение изменений в решения думы г. Томска в соответствии с замечаниями Минфина, касающимися полномочий финансового органа, так же потребовало дополнительного времени.
Сотрудничество в рамках Ассоциации сибирских и дальневосточных городов и Союза финансистов России показывает, что с подобными проблемами сталкиваются и другие муниципальные образования.
Таким образом, непрозрачные принципы регистрации выпусков ценных бумаг ставят под угрозу финансирование значимых бюджетных проектов.
Анализ практики размещения региональных и муниципальных займов показывает, что подавляющее количество эмиссий приходится на конец финансового года. Причины становятся понятны, если проследить хронологию регистрации займов в Министерстве финансов России.
Так, из 39 займов, зарегистрированных в 2005 г., в первом полугодии было зарегистрировано 17 эмитентов. В 2006 г. это соотношение составило 15 из 43. За первое полугодие 2007 г. было зарегистрировано всего 12 займов.
Таким образом, проблемы с осуществлением регистрации займов искусственно создают дефицит на рынке субфедеральных и муниципальных ценных бумаг. Только немногие эмитенты получают возможность разместить ценные бумаги в начале финансового года, когда имеются наилучшие возможности для удачного привлечения инвестиций. Остальные выходят на первичный рынок в конце года, когда конъюнктура финансовых рынков значительно ухудшается (инвесторы
закрывают балансы и подводят итоги года) и при прочих равных условиях эмитенты вынуждены размещать ценные бумаги со значительной премией.
Из-за того что условия эмиссии 2006 г. были зарегистрированы только в конце года, администрацией города Томска был оперативно подготовлен новый пакет документов и в начале следующего года был направлен на регистрацию в Минфин. В результате в 2007 г. администрации удалось в числе первых зарегистрировать выпуск ценных бумаг в Министерстве финансов России. В значительной мере именно этот факт предопределил успех размещения трехлетних облигаций Томского городского займа объемом 500 млн руб.
В ходе торгов на Фондовой бирже ММВБ спрос на облигации почти в три раза превысил предложение. Поступило 49 заявок от участников торгов на общую сумму около 1,4 млрд руб. В течение дня выпуск облигаций был размещен в полном объеме.
Размещение облигаций проводилось в форме аукциона по определению ставки купонного дохода на первый купонный период. По итогам торгов администрация г. Томска приняла решение об установлении ставки купонного дохода в размере 7,58% годовых, эффективная доходность к погашению составила 8,88% годовых.
Привлеченные средства были направлены на реструктуризацию муниципального долга и финансирование дефицита бюджета г. Томска.
На наш взгляд, со стороны государства целесообразно содействовать развитию рынка муниципальных ценных бумаг, и прежде всего путем устранения чрезмерных препятствий в ходе процедуры регистрации займов.
В целях устранения перечисленных недостатков можно предложить следующие меры:
1) сократить срок рассмотрения и утвердить упрощенный порядок регистрации для эмитентов, регулярно осуществляющих эмиссию ценных бумаг, имеющих положительную кредитную историю; конкретизировать перечень оснований для отказа в регистрации;
2) установить неограниченный срок действия Условий эмиссии и обращения ценных бумаг в случае, если эмитент практикует выпуск однотипных бумаг;
3) рассмотреть возможность делегирования права регистрации Условий эмиссии и обращения ценных бумаг муниципальных образований на уровень субъектов Федерации.
Внесение указанных изменений будет способствовать дальнейшему развитию рынка муниципальных ценных бумаг.
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации (с изм. от 09.06.2001) (принята всенародным голосованием 12.12.93) // Консультант Плюс: Версия
Проф.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации (по состоянию на 20 сентября 2006 г.). М.: Омега-Л, 2006. 224 с.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (части первая и вторая): по состоянию на 20 февраля 2008 г. Новосибирск: Сиб. ун-е изд-во, 2008.
704 с.
4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 от 6.10.2003 г. //
Консультант Плюс: Версия Проф.
Статья представлена научной редакцией «Экономика» 11 июля 2008 г.
