CC BY
113
УДК 332
УПРАВЛЕНИЕ ИЗМЕНЕНИЯМИ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) ПРОГРАММАХ (часть 1)
А.Г. Бреусова
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского (Омск, Россия)
Информация о статье
Дата поступления 22 мая 2016 г.
Дата принятия в печать 25 июня 2016 г.
Ключевые слова
Государственная программа, оценка эффективности государственных программ, шкала оценки государственных программ, ожидаемые результаты, целевые индикаторы, принятие решений по изменению государственных программ, внесение изменений в государственную программу, структура государственной программы
Статья подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 16-12-55006
Аннотация. Обобщается практика формирования и реализации государственных (муниципальных) программ, указывается на отсутствие возможности системно представлять программу, обеспечивать качество ее планирования, поскольку результаты оценки программ не учитываются при формировании бюджета и не производится необходимая коррекция, что не позволяет обосновать необходимость изменений, которые реально проводятся с целью приведения плановых объемов финансирования к фактическим и корректировки целевых индикаторов и ожидаемых результатов под фактический бюджет программы. Подчеркивается важность не только определения и обоснования изменений, но и эффективной организации межведомственного взаимодействия по реализации изменений, необходимости управления ими. Предлагается при проведении анализа государственных программ и планировании изменений вместо используемого сейчас порога в 100 %, который не позволяет сделать оценку основой принятия решений по планированию изменений в государственные программы, рассматривать в качестве порогового уровень эффективности в 70 %, позволяющий решать вопрос о содержании изменений в структуре государственных программ через сопоставление эффективности выполнения мероприятий и достижения ожидаемых результатов. Рекомендуется создание структурной единицы для анализа и постоянного мониторинга государственных программ с целью решения проблемы ведомственной разобщенности при разработке и реализации программ. Указывается на необходимость формирования новых подходов к оценке программ для определения и обоснования вносимых изменений как по объемам финансирования, так и по содержанию программ, включая вопросы связи ожидаемых результатов и целевых индикаторов, организационного закрепления функций управления программами, информационного сопровождения внесения изменений.
CHANGE MANAGEMENT IN STATE (MUNICIPAL) PROGRAMS (part 1)
A.G. Breusova
Dostoevsky Omsk State University (Omsk, Russia)
Article info Abstract. The article generalizes the practice of formation and implementation of state (mu-
Received nicipal) programs, points the inability to systematically present the program, to ensure the
May 22, 2016 quality of its planning, because the results of program evaluation are not included in the budg-
et and the necessary correction of the program is not being made, evaluation of the effective-Accepted ness of programs is carried out formally, what does not allow to justify the need for change,
June 25, 2016 which in reality is carried out with the purpose of bringing the planned funding for the actual
and adjustment of target indicators and expected results under the actual budget of the pro-gram.The article emphasizes that it is important not only to define and justify the changes, but also to effectively organize interdepartmental interaction in the implementation of changes. The article proposes an approach to the analysis of the state programs and planning changes under consideration as a threshold efficiency level of 70 % instead of the currently used threshold of 100 %, which does not allow to evaluate the decision-making basis for planning changes in state program.The contents of changes in the structure of the state (municipal) programs may be determined on the basis of a comparison of the effectiveness of the activities and achievement of the expected results. It is recommended to create the structural unit which will help to solve the problem of departmental dissociation in the development and implementation of programs. Practice implementation of program-target method and the use of public programs requires the formation of new approaches to the evaluation of programs to determine and justify the changes, both in terms of funding and content of the programs, including the communication of expected results and target indicators, organizational consolidation program management functions, information support modification, which was proposed in the article.
Keywords
State program, evaluation of the effectiveness of state programs, the rating scale of the state programs, expected outcomes, target indicators, decision-making on change of state programs, changes in the state program, the structure of the state programs
Acknowledgements
Article was prepared within the framework of a research project supported by the RFH № 16-1255006
© А.Г. Бреусова, 2016
Введение. Как известно, программы - это инструмент, позволяющий увязать расходы и ожидаемые результаты, что и составляет основную ценность программ как инструмента территориального управления. С 2014 г. меняется формат целевых программ и в практику вводятся государственные (муниципальные) программы. На основе государственных (муниципальных) программ формируется программный бюджет. Структура государственных программ жестко регламентирована. Аналогичную структуру имеют муниципальные программы, что позволяет объединять проблемы управления государственными и муниципальными программами. Несомненным преимуществом государственных (муниципальных) программ является возможность комплексно взглянуть на деятельность ведомств и определить их роль и стратегическую миссию в развитии территорий, а также связать стратегию развития территории, бюджет и программы ведомств. При этом доля программных расходов в бюджете должна приближаться к 100 %, что потенциально позволяет оценить деятельность ведомств, связать результаты и затраченные средства и внести в случае необходимости изменения в план действий ведомства. В Омской области доля программных расходов составляет 95 % (среднее значение как по региону, так и по муниципальным образованиям). При этом муниципальные районы Омской области используют две муниципальные программы, на уровне региона государственных программ 18, и город Омск имеет 11 муниципальных программ. Среди муниципальных районов отличается Омский район, который сформировал 8 муниципальных программ. Но оформление расходов в программную форму и ежегодная оценка эффективности сама по себе не означает эффективного использования бюджетных средств, возможность организации общественного контроля за достижением целей социально-экономической политики. Так, согласно отчетам ведомств Омской области и отчетам муниципальных районов, эффективность государственных программ региона и муниципальных программ очень высока - от 120 до 250 %. Такая ситуация не стимулирует органы власти активно внедрять новые подходы в управление общественными финансами и управлять государственными программами. Таким образом, особую актуальность приобретают технологии сопровождения программ, которые позволяют встраивать программы в систему управления и корректировать программу в зависимости от полученных результатов. Большая часть пуб-
ликаций по использованию программно-целевых методов посвящена анализу различных подходов к эффективности государственных программ. Об этом свидетельствует целый ряд публикаций А.М. Лаврова, М.Е. Чичелева, С.В. Барулина, В.С. Кусмарцевой, Р.С. Афанасьева [1-3]. Но вопросы о том, какие изменения вносить, как часто, как анализировать информацию, полученную в ходе оценки эффективности, остаются открытыми и практически не рассматриваются в теории программно-целевого метода. Поэтому целью исследования является обобщение сложившейся практики внесения изменений в государственные (муниципальные) программы для разработки рекомендаций по внедрению управления изменениями. Разработанные рекомендации могут быть использованы для последующего теоретического анализа исследуемой проблемы органами государственной власти и местного самоуправления.
Обзор литературы. В российской практике научные подходы к управлению изменениями в государственных и муниципальных программах только формируются. Поэтому невозможно выделить работы, где комплексно исследуются вопросы управления изменениями в программах. Среди исследований программно-целевого управления можно выделить работы Б.А. Райзберга и А.Г. Лобко, в которых затрагиваются общие аспекты формирования и реализации программ. Так, согласно исследованиям Б.А. Райзберга и А.Г. Лобко, основным подходом к формированию программ является системный подход [4]. В рассматриваемом нами вопросе актуализация системного подхода к разработке программ обусловлена обязательным наличием связи между элементами программы, что позволяет оценить качество планирования программы. С формированием программного бюджета возрастает интерес к оценке эффективности госпрограмм и появляются работы М.П. Афанасьева, Л.А. Ерошкиной, К.Е. Захарова, П.Г. Крадинова, где исследуется проблематика оценки эффективности программ. Исследуемые вопросы оценки эффективности авторы связывают с принятием решений о дальнейшем финансировании программ [5-7].
В документах, регламентирующих разработку государственных (муниципальных программ), используется термин «внесение изменений». Так, Минфином РФ были даны пояснения, что основаниями для внесения изменений в программы являются: изменения состава полномочий ответственного исполнителя и
участников программы; корректировки перечня (содержания) мероприятий подпрограммы, объемов бюджетных ассигнований на реализацию мероприятий, сроков их реализации, целевых индикаторов, ожидаемых результатов; необходимость корректировки программы по итогам оценки эффективности реализации (государственных) муниципальных программ [8].
Таким образом, изменения могут быть связаны как с изменением структуры программы, так и с изменением объемов финансирования. Основной практикой внесения изменений является коррекция ожидаемых результатов при снижении объемов финансирования.
Рекомендации, разработанные на федеральном уровне, устанавливают, что коррекция ожидаемых результатов проводится пропорционально снижению финансирования, что не позволяет корректировать результаты программ исходя из интересов ведомств [9]. Одним из оснований для внесения изменений в программы является и оценка эффективности, но по использованию результатов оценки в управлении программами не предлагается подходов и готовых решений, которые можно было бы использовать регионам и муниципалитетам.
Таким образом, на основе практики регионов можно говорит только об общих подходах к принятию решений о внесении изменений. Подход, основанный на использовании порогового значения эффективности в 100 %, не позволяет обосновать необходимость изменений. Так, если программа оценивается как эффективная (эффективность = 100 % или более), то такая программа не требует внесения изменений. А если программа оценивается как неэффективная, то она должна быть закрыта. Таким образом, невозможно, используя пороговый уровень шкалы эффективности программы в 100 %, планировать необходимые изменения.
Требования Бюджетного кодекса к оценке эффективности государственных программ позволяют обобщить региональную практику оценки государственных программ и основания для внесения изменений в государственные (муниципальные) программы, что является важной информационной базой теоретических разработок и представляет собой значительный научный интерес. Обобщение практик оценки эффективности государственных программ субъектов РФ отражено в работах Р.С. Афанасьева [3]. Для разработки технологии управления изменениями важно определить пороговый уровень эффективности, разделяющий программы на требующие изменений и не требующие изменений. Так, на основе оценки можно сформировать единую группу эффективных / неэффективных государственных (муниципальных) программ. Можно проводить градацию программ по степени эффективности / неэффективности (Тверская, Свердловская, Брянская области) [3]. Обобщим сложившиеся в регионах подходы к интерпретации результатов оценки эффективности программ и варианты их практического использования с целью принятия решений о внесении изменений в программу (табл. 1).
Проанализируем оценку эффективности программы на основе шкалы с пороговым уровнем в 70 %. Так, при эффективности ниже 70 % программу необходимо завершить, но в данном случае речь идет не о внесении изменений, а о полном закрытии программы и разработке новой государственной (муниципальной) программы. Соответственно, если эффективность более 70 %, но меньше 100 % - требуется внесение изменений, для чего необходим анализ программы. И, как правило, предлагаются дополнительные критерии - такого мнения придерживаются С.В. Барулин и В.С. Кусмарцева [2]. К дополнительным критериям относятся
Таблица 1
Подходы к оценке эффективности программ и варианты принятия решений о финансировании
Параметры оценки эффективности программ Тип оценки Шкалы эффективности
• Достижение целей и задач подпрограмм и госпрограммы. • Соответствие запланированному уровню расходов. • Оценка степени реализации мероприятий Градация по степени эффективности • До 70 % - досрочное завершение. • 71-80 % - удовлетворительная эффективность. • 81-90 % - приемлемая эффективность. • 91-100 % - высокая эффективность
Единая группа эффективных / неэффективных программ • До 100 % - программа не эффективна (досрочное завершение). • Свыше 100 % - программа эффективна (продолжение программы)
показатели, позволяющие оценить отдельные аспекты программ (например, к критериям относятся: длительное нахождение средств на счетах у бюджетополучателей, объем излишне затраченных средств, наличие / отсутствие негативных последствий и т. д.). Таким образом, данный подход позволяет обосновать необходимость изменений. Но как на основе данного подхода определить, какие элементы программ требуют корректировки, возможные решения по принятию изменений, согласование изменений между всеми участниками государственных (муниципальных) программ, вопросы сопровождения изменений и их оценки - все эти аспекты мало изучены и позволяют говорить о необходимости внедрения управления изменениями.
По нашему мнению, управление изменениями в государственных (муниципальных) программах может быть основано на практике проектного подхода и возможностях использования преимуществ проектного управления, в том числе в управлении программами. Управление изменениями в государственных программах - новый аспект управления программами, но в проектном менеджменте данная технология используется уже давно и, обобщая практику проектного менеджмента, можно выделить две составляющие управления изменениями в программах: это собственно объект изменений и взаимодействия между субъектами или участниками программы по поводу изменений. Объектом изменений является непосредственно государственная (муниципальная) программа. Для обеспечения плановости и, значит, своевременности изменений необходимо принимать решения по изменению структуры государственной (муниципальной) программы. Взаимодействие между участниками программы по поводу изменений предполагает согласование действий между соисполнителями и ответственным исполнителем государственных программ, т. е. организацию межведомственного взаимодействия. Поэтому можно дать следующее определение управления изменениями в программах - процесс разработки и принятия изменений, документальной регистрации всех потенциальных изменений и причин, вызвавших изменения, а также организации мониторинга и координации исполнителей, ответственных за реализацию изменений.
Определим стадию жизненного цикла программ, где требуется внедрение управления изменениями. Традиционно жизненный цикл программы может быть представлен в виде набора стадий:
1. Инициация.
2. Планирование.
3. Реализация.
4. Завершение.
При этом стадия реализации предполагает мониторинг, оценку программ. Обязательным инструментом управления, согласно Бюджетного кодекса, является оценка эффективности, которая проводится ежегодно [10]. Ценность оценки и состоит в выявлении «дефектных» элементов программ с целью их корректировки или изменения. Особую актуальность управление изменениями приобретает при переходе на систему государственных (муниципальных) программ. Поскольку государственная программа является инструментом реализации стратегии развития территории и при управлении программой мы только говорим о повышении вероятности достижения заданных целей, постольку важно иметь алгоритмы и технологии своевременного и обоснованного внесения изменений, согласования изменений между всеми участниками государственной программы. Поэтому новизна и актуальность вопроса, проводимая органами власти работа по внесению изменений обусловили необходимость проведения исследования.
Гипотезы и методы исследования. Гипотезой настоящего исследования является предположение, что существующая практика управления государственными и муниципальными программами в Омской области не позволяет вносить в программы необходимые и своевременные изменения. Для доказательства гипотезы были использованы следующие методы: сравнительный анализ для сопоставления принятых подходов к оценке эффективности государственных программ регионов и Российской Федерации, анализ процедур внесения изменений в государственные (муниципальные программы) Омской области, анализ нормативно-правовых актов. Для формализации результатов исследования использованы табличный метод и метод группировок.
Результаты исследования. Проанализируем внесение изменений в государственные и муниципальные программы Омской области. Для проведения исследования были выбраны муниципальные программы пяти районов Омской области: Называевского, Омского, Кала-чинского, Павлоградского, Тарского - и государственные региональные программы Омской области. Во всех рассматриваемых нами программах нарушена структура программ: один и тот же показатель одновременно является и ожидаемым результатом, и целевым
индикатором, - на основании чего можно говорить о том, что нарушена связь «цель - ожидаемые результаты - целевые индикаторы». Такое формирование программ нарушает требование системного подхода к разработке программ. Соответственно, при проведении оценки невозможно оценить влияние комплекса разработанных мер на достижение целей.
Исследуем основания для внесения изменений. В оценке муниципальных программ Омской области используется пороговый критерий 100 %, разделяющий программы на эф-
Так, согласно отчетам, эффективность реализации программ муниципальных районов выше 100 % и внесение значимых изменений в программу, соответственно, не требуется. Практику Омской области при переходе на новую шкалу оценки эффективности пока проанализировать невозможно в связи с отсутствием данных оценки государственных программ Омской области (шкала введена с марта 2016 г.).
Сама оценка эффективности как основа управления изменениями и основание для внесения изменений не стимулирует своевременность их внесения в виду сроков ее проведения (через 4 месяца по завершению финансового года, как для муниципальных программ, так и для государственных программ Омской области, когда бюджет уже принят и в него без оценки заложены действующие программы). То есть связи между оценкой и формированием бюджета нет. Данная ситуация одинакова как для регионального, так и для муниципального уровней Омской области, на основании чего можно сделать вывод об отсутствии планирования внесения изменений и в государственные, и в муниципальные программы. При этом только реальная практика реализации программ может ответить на вопрос о том, насколько верно были спланированы программы и достигли ли мы ожидаемых результатов. Пока же государ-
фективно реализуемые и неэффективно реализуемые. Все районы Омской области используют данную шкалу в оценке эффективности муниципальных программ. Обобщение практики муниципальных и государственных программ показало, что шкалы оценки эффективности могут быть разными.
Практика оценки эффективности и используемые шкалы в Омской области можно представить в виде следующих группировок (табл. 2).
ственные (муниципальные) программы существуют по требованиям Бюджетного кодекса, но не являются реальным планом действий по достижению заданных результатов, стоящих перед ведомствами.
Срок реализации государственной (муниципальной) программы заставляет задуматься о том, насколько правильно сформирована программа и действительно ли заложенные в программе мероприятия приведут к достижению заданных ожидаемых результатов. Муниципальные программы районов Омской области сформированы на 5 лет, государственные программы региона имеют срок реализации 6 лет. То есть предполагается, что государственные (муниципальные) программы имеют длительный характер и направлены на достижение ожидаемых результатов в сфере ответственности заданного ведомства. Вся деятельность ведомства отражается в одной государственной программе, ответственным исполнителем которой и является определенное ведомство. На муниципальном уровне, ввиду специфики управления, администрация является ответственным исполнителем муниципальных программ. Связь сроков программ и особенностей внесения изменений подчеркивает и актуализирует необходимость управления изменениями в государственных (муниципальных) программах,
Таблица 2
Шкалы оценки эффективности программ, используемые в Омской области
Тип оценки Критерии Значение эффективности Практика использования
Градация по степени эффективности До 70 % Неудовлеворительная • Государственные программы федерального уровня [9]. • Омская область (с 2016 г. используется шкала от 60 %) [11]
70-80 % Удовлетворительная
81-90 % Средняя
90-100 % Высокая
Единая группа эффективных / неэффективных программ Ниже 100 % Неудовлетворительная • Омская область (2014-2015 гг.). • Муниципальные образования Омской области
100 % На уровне запланированных показателей
Более 100 % Эффективная
что позволит повысить качество управления и планирования программ в заданный программой период.
Исследование процедуры внесения изменений показало, что изменения вносят чаще всего по итогам года для приведения в соответствие фактических и плановых объемов финансирования. Под объемы финансирования в случае необходимости корректируются ожидаемые результаты. И термин «внесение изменений» фактически соответствует реальной практике, т. е. в программу вносят изменения уже после того, как закончился финансовый год или отчетный квартал. Так, в среднем за год по муниципальным районам и Омской области можно насчитать около 10 постановлений о внесении изменений в государственные (муниципальные) программы, меняющие объемы финансирования программ.
Таким образом, обобщая сложившуюся практику внесения изменений в государственные программы, можно сделать следующие выводы: поскольку объемы финансирования по подпрограммам и госпрограмме в целом в течение года многократно подвергаются корректировке, основными вносимыми изменениями являются корректировки объемов финансирования. Структура государственных (муниципальных) программ не соответствует требованиям системного подхода, поэтому в оценке эффективности возможно получение неверных результатов. Сроки проведения оценки эффективности также не позволяют учитывать результаты оценки при формировании бюджетов. Структурные подразделения ведомств разобщены при разработке подпрограмм. Используемые методики оценки эффективности позволяют корректировать результаты оценки эффективности в интересах органов исполнительной власти. Проблемы оценки эффективности, подтверждающие данный вывод, были обобщены нами ранее (см.: [12]). Таким образом, необходима организация системной работы с программами, составной частью которой и является управление изменениями в программах: о плановости вносимых изменений, фиксации изменений и организации их исполнения.
Рекомендации
1. Говоря о необходимости корректировки структуры, прежде всего необходимо оценить наличие «дефектных» элементов программ. Дефектные элементы программ - это элементы структуры программы, выполнение которых не приводит к достижению ожидаемых результатов подпрограмм и программы в целом. Ана-
лиз соответствия выполнения целевых индикаторов и ожидаемых результатов дает возможность комплексного подхода к оценке программ и определения элементов структуры, требующих изменений. В государственной (муниципальной) программе очень важно реализовать связь «мероприятия - целевые индикаторы -ожидаемые результаты». Только реализация этой связи в структуре программы дает возможность оценки эффективности. Поэтому для разработки общего подхода к управлению изменениями необходимо сформулировать следующие общие требования к государственным (муниципальным) программам:
• Многоуровневость целей государственной (муниципальной) программы и подпрограмм. Подпрограммы работают на достижение цели госпрограммы и характеризуются определенным вкладом в достижение цели госпрограмм.
• Цели государственной (муниципальной) программы и задачи подпрограмм не дублируют друг друга (по перечню ожидаемых результатов).
• Конечные индикаторы подпрограмм не дублируются в подпрограммах. Четко действует связка:
- «цель госпрограммы - ожидаемые результаты государственной программы»;
- «задачи подпрограмм - ожидаемые результаты подпрограмм».
• Подпрограммы реализуются через основные мероприятия. Основные мероприятия характеризуются набором мероприятий и оцениваются через достижение целевых индикаторов.
Реализация предложенного подхода позволяет ответить на вопрос связи мероприятий и решения задач подпрограммы, связи подпрограмм и ожидаемых результатов программы в целом.
2. Поскольку управление изменениями базируется на оценке, важно в ходе оценки получить достоверную информацию об эффективности реализации программы. Важную роль в оценке играет используемая шкала. Шкала, где критерием разделения является 100 %, по нашему мнению, не является рабочей шкалой для оценки программ. По сути, получив оценку программы как неэффективной, мы должны завершить программу. И фактически данная шкала стимулирует органы власти представить оценку так, как это выгодно ведомству. Для этого есть такие варианты, когда один и тот же показатель является и ожидаемым результатом, и целевым индикатором, возможности усреднения значений при выполнении
одного и невыполнении другого и др. Кроме того, в отсутствии практики достаточно тяжело сформировать правильную структуру программы. Наиболее оптимальной шкалой является шкала, где пороговым критерием выступает 70 % (аналогичная шкала используется федеральным центром). Эта шкала позволяет интерпретировать результаты оценки и находить дефектные элементы программ.
3. Программный бюджет предполагает определение объемов финансирования на каждое мероприятие и закрепление целевых индикаторов за каждым мероприятием (основным мероприятием). С другой стороны, выполнение программных мероприятий нацелено на достижение ожидаемых результатов государственной (муниципальной) программы. Поэтому предлагается оценку эффективности как государственных, так и муниципальных программ проводить по двум шкалам: оценка эффективности выполнения мероприятий и оценка достижения ожидаемых результатов государственной (муниципальной) программы. Пересечение двух шкал дает возможность строить матрицу оценки с различными сочетаниями эффективности мероприятий и достижения ожидаемых результатов. Ожидаемые результаты подпрограмм учитываются вместе с результатами государственной (муниципальной) программы. Такой подход уже не позволит, отчитавшись о полном выполнении мероприятий в заданный бюджет (в том числе скорректированный при снижении финансирования), однозначно оценить эффективность программы в целом. Для этого предлагается сопоставлять эффективность мероприятий и достижение ожидаемых результатов. И матрица оценки эффективности наглядно показывает, что выполнение всех запланированных мероприятий может соответствовать достижению ожидаемых результатов до 70 %, а это означает, что программа имеет неверную структуру. Такой подход уже дает информацию для размышления, насколько правильно была выстроена программа, какие подпрограммы и мероприятия излишне профинансированы (в случае перевыполнения ожидаемых результатов), недофинансированы (при пропорциональном невыполнении целевых индикаторов и ожидаемых результатов) и какие изменения в нее необходимо внести. Основным достоинством используемого подхода является то, что оценка является основой для внесения изменений. Более подробно матрица будет описана в следующей статье. Возможна ситуация перевыполнения программы по ожидаемым результатам при невыполнении целе-
вых индикаторов. Так, причинами неудовлетворительной эффективности в этом случае может быть: завышение / занижение целевых индикаторов и ожидаемых результатов при планировании; ожидаемый результат получен случайным образом (т. е. нет связи между выполненными мероприятиями и ожидаемыми результатами); объем финансирования не соответствует потребностям (ожидаемые результаты перевыполнены и средства можно было направить на другие программы). Такой подход позволяет корректировать как объемы финансирования, так и содержание программ.
4. В целях управления программой и своевременного внесения изменений в администрации рекомендуется создать структурную единицу, которая будет заниматься анализом и постоянным мониторингом государственных (муниципальных) программ. Дирекция программы - коллегиальный орган ведомства, принимающий управленческие решения в части планирования изменений, осуществляющий контроль реализации программ в части достижения целевых индикаторов мероприятий и ожидаемых результатов программы. В состав дирекции программы возможно включение руководителей подразделений, участвующих в реализации подпрограмм. Также одной из функций дирекции программы будет проведение своевременной корректировки программ с учетом достигнутых результатов и новых целей развития территории. Данный орган будет отслеживать программные мероприятия, вносить в них своевременные изменения, будет оценивать степень влияния каждого мероприятия на общий результат реализации программы.
5. Необходимо сформировать свод государственных (муниципальных) программ, где, помимо паспортных значений программы, должна быть предусмотрена возможность введения информации о динамике исполнения целевых показателей программы в разрезе отдельных мероприятий. Таким образом, информация о реализации всех направлений программы должна поддерживаться в актуальном состоянии за счет оперативного внесения ответственным исполнителем текущих результатов реализации программы в информационную систему. Частью информационной системы является документальное сопровождение вносимых в программы изменений. Сегодня есть только перечень постановлений, отражающих вносимые изменения, но нет единого документа, содержащего информацию о количестве изменений целевых индикаторов, ожидаемых результатов, объемов финансирования
и причин изменений. Такая база будет представлять собой важный аналитический инструмент, позволяющий повысить качество планирования программ - как государственных, так и муниципальных. На перспективу такая база позволит оценивать вносимые изменения и накапливать опыт в планировании программ. Как нам видится, форма документального сопровождения изменений формируется отдельно на каждую государственную (муниципальную) программу и фиксирует все вносимые изменения с указанием ответственного лица и причины изменений
Заключение. Управление изменениями в государственных (муниципальных) программах - новое направление в программно-целевом подходе. Фактически программа представляет собой огромное сложное мероприятие, которое направлено на реализацию в заданных бюджетных ограничениях плана ведомства, обеспечивающего достижение ожидаемых результатов. Осуществляя планирование государственной (муниципальной программы), сложно определить влияние планируемых мероприятий на ожидаемые результаты. И оптимальность структуры программ по набору мероприятий можно оценить только по итогам реализации (финансового года; квартала). Это подчеркивает важность внедрения управления изменениями в программах. Управление изменениями фактически призвано упорядо-
чить все процедуры сопровождения программ в органах власти. Для внедрения управления изменениями необходимо четко выдерживать требования к структуре государственных (муниципальных) программ. Это необходимо для оценки связи мероприятий и их выполнения и достижения ожидаемых результатов. Следующим условием является качественная оценка эффективности с использованием шкалы, позволяющей определить дефектные элементы программ (подпрограмм) и, соответственно, спланировать внесение необходимых изменений. Объединить разрозненные структуры ведомства, отвечающие за разработку отдельных подпрограмм, позволит дирекция программы, к компетенции которой рекомендуется отнести постоянный мониторинг и оценку программы, на основе чего и становится возможным внесение изменений. Для того чтобы программа стала реальным инструментом управления, оценка и мониторинг должны проводиться постоянно (не реже 1 раза в квартал). При правильной организации работы мы получим технологию, позволяющую успешно реализовывать государственные (муниципальные) программы и достигать запланированные ожидаемые результаты деятельности исполнительных органов власти. Рекомендации по определению изменений и шкала оценки эффективности будут рассмотрены в следующей статье.
Литература
1. Богачева О. В., Лавров А. М., Ястребова О. К. Международный опыт программного бюджетирования // Финансы. - 2010. - № 12. - С. 4-13.
2. Барулин С. В., Кусмарцева В. С. Оценка результативности и эффективности реализации долгосрочных целевых программ // Финансы. - 2010. - № 5. - С. 22-27.
3. Афанасьев Р. С., Голованова Н. В. Оценка эффективности бюджетных расходов: федеральный и региональный опыт // Финансовая аналитика: проблемы и решения. - 2016. - № 2. -С.56-61.
4. Райзберг Б. А., Лобко А. Г. Программно-целевое планирование и управление : учебник. -М. : ИНФРА-М, 2002. - 426 с.
5. Программный бюджет : учеб. пособие / под ред. М. П. Афанасьева. - М. : Магистр : ИНФРА-М, 2012. - 384 с.
6. Крадинов П. Г. Оценка эффективности программных расходов // Финансовый журнал. -2011. - № 1. - С. 91-102.
7. Беленчук А. А. и др. Программный бюджет: лучшая практика // Финансовый журнал. -2011. - № 1. - С. 5-22.
8. Методические рекомендации по составлению и исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ : Письмо Министерства финансов РФ от 30 сент. 2014 г. № 09-05-05/48843.
9. Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ РФ : Приказ Минэкономразвития РФ от 20 нояб. 2013 г. № 690.
10. Бюджетный кодекс РФ : от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.
11. Об утверждении порядка принятия решений о разработке государственных программ Омской области, их формирования и реализации : Постановление Правительства Омской области от 26 июня 2013 г. №146-п (в ред. от 24 марта 2016 г.).
12. Бреусова А. Г. Оценка эффективности государственных программ // Вестн. Ом. ун-та. Сер. «Экономика». - 2015. - № 4. - С. 226-235.
References
1. Bogacheva O.V., Lavrov A.M., Yastrebova O.K. Mezhdunarodnyi opyt programmnogo byudz-hetirovaniya [International experience of program budgeting]. Finansy [Finance], 2010, no. 12, pp. 4-13.
2. Barulin S.V., Kusmartseva V.S. Otsenka rezul'tativnosti i effektivnosti realizatsii dolgosroch-nykh tselevykh programm [Evaluation of the effectiveness and efficiency of implementation of long-term programs]. Finansy [Finance], 2010, no. 5, pp. 22-27.
3. Afanas'ev R.S., Golovanova N.V. Evaluating the effectiveness of budgetary expenditures: federal and regional practices. Financial analytics: science and experience, 2016, no. 2, pp. 56-61. (in Russian).
4. Raizberg B.A., Lobko A.G. Programmno-tselevoe planirovanie i upravlenie [Program-target planning and management], Moscow, INFRA-M Publ., 2002, 426 p.
5. Afanas'ev M.P. (Ed.) Programmnyi byudzhet [Program budget], Moscow, Magistr Publ., INFRA-M Publ., 2012, 384 p.
6. Kradinov P.G. Budget Expenditure Use Efficiency. Financial journal, 2011, no. 1, pp. 91-102. (in Russian).
7. Belenchuk A., Yeroshkina L., Prokofyev S., Sidorenko V., Siluanov A., Afanasyev M. Program-based budget: the best practice. Financial journal, 2011, no. 1, pp. 5-22. (in Russian).
8. Methodical recommendations on preparation and execution of budgets of subjects of the Russian Federation and local budgets on the basis of state (municipal) programs, Letter of the Ministry of Finance of the Russian Federation from September 30, 2014 No. 09-05-05/48843. (in Russian).
9. On approval of guidelines for the development and implementation of state programs of the Russian Federation, Order of the Ministry of economic development of the Russian Federation from November 20, 2013 No. 690. (in Russian).
10. The budget code of the Russian Federation, from July 31, 1998 No. 145-FZ. (in Russian).
11. On approval of the procedure of making decisions about the development of national programs of the Omsk region, of its formation and implementation, the Resolution of the Government of the Omsk region from June 26, 2013 No. 146-p (ed. March 24, 2016). (in Russian).
12. Breusova A.G. Evaluation of the effectiveness of state programs. Herald of Omsk University. Series "Economics", 2015, no. 4, pp. 128-137. (in Russian).
Сведения об авторе
Бреусова Анна Георгиевна - канд. экон. наук, доцент кафедры региональной экономики и управления территориями
Адрес для корреспонденции: 644077, Россия, Омск, пр. Мира, 55а
E-mail: [email protected]
About the author
Breusova Anna Georgievna - Candidate of Economic sciences, Associate Professor of the Department of Regional Economy and Management of Territories Postal address: 55a Mira pr., Omsk, 644077, Russia E-mail: [email protected]
Для цитирования
Бреусова А. Г. Управление изменениями в государственных (муниципальных) программах (часть 1) // Вестн. Ом. ун-та. Сер. «Экономика». 2016. № 3. С. 153-161.
For citations
Breusova A.G. Change management in state (municipal) programs (part 1). Herald of Omsk University. Series "Economics", 2016, no. 3, pp. 153-161. (in Russian).
