CC BY
245
УДК 334.02
Бутова Татьяна Витальевна
ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве РФ»
Россия, Москва1
заместитель декана факультета «Государственное и муниципальное управление»
Кандидат экономических наук, доцент E-Mail: [email protected]
Добрина Лейла Ровшановна
ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве РФ»
Россия, Москва
Заместитель Председателя Научного Студенческого Общества факультета Студентка факультета «Государственное и муниципальное управление»
E-Mail: [email protected],
Широкова Алена Игоревна
ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве РФ»
Россия, Москва
Член Научного Студенческого Общества факультета Студентка факультета «Государственное и муниципальное управление»
E-Mail: [email protected]
Управление инфраструктурными проектами развития городских агломераций на основе механизма государственно-частного партнерства в городе Санкт-Петербург
Аннотация: В данной статье авторы раскрывают актуальность использования механизма государственно-частного партнерства в области реализации объектов инфраструктуры в городских агломерациях, отвечающих современной экономической ситуации.
Текущее экономическое развитие России в условиях глобализации экономики характеризуется не только ориентацией на инновационное развитие, но и на реализацию масштабных проектов по модернизации и развитию инфраструктуры регионов и городских агломераций, что представляет особую актуальность использования проектов ГЧП.
На сегодняшний день лидером среди городских агломераций по эффективности использования механизма государственно-частного партнерства (ГЧП), несомненно, является
111395, Россия, Москва, ул.Красный Казанец 3-1-184
Санкт-Петербург. В статье приведены примеры самых эффективных проектов в области инфраструктуры Северной столицы, такие как: «Западный скоростной диаметр», аэропорт «Пулково», строительство Орловского тоннеля.
В работе рассмотрены основные этапы реализации инфраструктурного проекта на основе государственно-частного партнерства, а также выявлена ключевая проблема, как противостояние гражданского общества инвестиционным проектам ГЧП в городе Санкт-Петербург.
Авторы подчеркивают, что, находящийся на рассмотрении проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства», учитывает не только имеющийся законодательный опыт, но и дополняет его необходимыми понятиями, расширяя область применения государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: Государственно-частное партнерство; агломерация; экономика; финансирование; инфраструктурные проекты; государственные органы; бизнес-структуры.
Идентификационный номер статьи в журнале 139ЕУЫ214
Ь^: //naukovedenie.ru 139БУ№14
Государственно-частное партнерство (ГЧП) можно определить как организационно-экономический механизм стратегического взаимодействия органов государственной власти (местного самоуправления) и бизнес-структур на юридической основе с учетом баланса интересов сторон с целью наиболее эффективной реализации социально значимых инфраструктурных проектов и программ2.
Экономическое развитие России в современных условиях глобализации экономики характеризуется не только ориентацией на инновационное развитие, но и на реализацию масштабных проектов по модернизации и развитию инфраструктуры регионов и городских агломераций. Формирование современных городских агломераций связано с действием процессов урбанизации. Вместе с тем, процессы, лежащие в основе роста агломераций, представляются в значительной степени управляемыми в рамках имеющихся законодательных возможностей, мирового опыта и с учетом значимости данных урбанизированных комплексов в решении задач социально-экономического развития Российской Федерации. Поэтому государственные органы субъектов РФ эффективно используют имеющиеся подходы к управлению процессами создания и роста современных городских агломераций - центров формирующейся инновационной экономики.
С целью вывода Российской Федерации на путь устойчивого развития перед руководителями государства и научным сообществом стоит задача обеспечения модернизации страны, которая потребует опережающего развития инфраструктуры всех видов, создания новых производств, технопарков, развития на новой технологической базе жилищного строительства, в том числе в отдаленных районах, строительства новых объектов энергетики, а также модернизации существующей инфраструктуры. Решение столь масштабных задач возможно только при обеспечении надлежащих объемов финансирования крупных инвестиционно-строительных проектов и при условии достижения высокой эффективности инвестиций в строительство, сравнимой с показателями развитых зарубежных стран. Международный опыт показал, что реализацию крупномасштабных проектов развития городских агломераций невозможно совершить с привлечением только государственных ресурсов. В настоящее время в Российской Федерации крупные проекты ГЧП в форме концессии (а это, прежде всего, проекты в сферах водоснабжения и водоотведения, переработки отходов, коммунального хозяйства) реализуются за счет привлечения зарубежных партнеров, что позволяет использовать международные нормы и правила, а также зарубежный опыт, и тем самым компенсировать отсутствие полноценной правовой и экономической основ ГЧП в России, а также развитой институциональной инфраструктуры.
К российским инструментам и институтам, способствующим развитию государственно-частного партнерства, относятся целевые и федеральные адресные инвестиционные программы, концессии, экономические зоны, региональные фонды развития, государственные корпорации (например, Внешэкономбанк) и т.д.
Лидером среди городских агломераций Российской Федерации по уровню развития государственно-частного партнерства является Санкт-Петербург. По данным Всемирного банка, в городе создана благоприятная институциональная и информационная среда для развития взаимодействия государственной власти и бизнеса. Кроме того, город обладает высоким инвестиционным и инновационным потенциалом. Законодательная база Санкт-Петербурга в сфере развития государственно-частного партнерства способствует повышению
2
Рагулина Ю.В., Петрова Ю.И., Плахотников А.А., Елесина М.В. Государственно -частное партнерство: региональный опыт развития.// Московская академия предпринимательства при Правительстве Москвы. Москва 2014
эффективности взаимодействия городской администрации и бизнес-структур при реализации проектов ГЧП3.
В настоящее время в стадии реализации или предпроектных проработок в Санкт-Петербургской агломерации находятся четырнадцать стратегических проектов, общий объем инвестиций по ним составляет 8,8 млрд. долларов, которые планируется реализовать с применением государственно-частного партнерства. Наиболее значимыми из них являются следующие проекты: «Западный скоростной диаметр», модернизация аэропорта «Пулково», «Морской фасад», строительство Орловского тоннеля, платной дороги под рекой Невой (инвестор Невская концессионная компания), строительство завода по переработке твердых бытовых отходов в Янино (инвестор Helector S.A. - Aktor Concessions S.A. - Aktor S.A.).
На основе исследования распространенных моделей ГЧП при реализации инфраструктурных проектов, отличающихся основными принципами распределения рисков между государством и частным сектором исследователями предложен рациональный вариант модели для управления инфраструктурными проектами развития городских агломераций на основе механизма государственно-частного партнерства4.
Модель «Проектирование, строительство, финансирование и эксплуатация», в которой государство и частный сектор несут риск совместно, представлена на рис. 1. Проведенные исследования показали, что ее применение приведет к повышению эффективности использования государственных средств при реализации инфраструктурных проектов развития городских агломераций на основе механизма государственно-частного партнерства
Рис. 1. Модель «Проектирование, строительство, финансирование и эксплуатация»
объектов городской агломерации (составлено авторами)
Основными функциями управления инфраструктурными проектами развития городских агломераций на основе механизма ГЧП являются:
3 Лимонов Л.Э., Батчаев А.Р. Санкт-Петербург и Ленинградская область: связи, проблемы, координация развития агломерации//Пространственная экономика.2013.№1.С. 123-135.
4 Хорева Т.В. Основные способы и формы управления инфраструктурными проектами в России: анализ и оценка// Актуальные вопросы экономических наук.2012№25-2.С.212-216.
1. Планирование - прогнозирование - моделирование - программирование.
2. Организация - регулирование - координация - оптимизация - принятие решений.
3. Учет и контроль. Каждую из вышеперечисленных функций выполняют все структурные элементы управляющей подсистемы.
Подготовка, рассмотрение документов и реализация инфраструктурного проекта на основе государственно-частного партнерства включает 4 этапа (см. табл.1).
Таблица 1
Этапы реализации инфраструктурного проекта на основе государственно-частного партнерства5
Этап Характеристика
1. Предварительный (концептуальный) • • инициация создания партнерства; выбор проекта для реализации.
• минимизация рисков;
• определение эффективности проекта;
2. Этап обоснования и планирования • инвестиционное обеспечение
проекта проекта;
• технико-экономическое
обоснование.
• выбор партнеров;
• разработка и заключение
партнерского соглашения;
3. Этап проектирования, строительства • организация взаимодействия между
партнерами в ходе реализации проекта;
• организация работ по
проектированию и строительству объекта.
• эксплуатация объекта (в том числе
4. Этап достижения целей проекта реновация);
• передача объекта (утилизацию).
В 2011 году получили развитие долгосрочные ГЧП-контракты, которые в мировой практике принято называть «контрактами жизненного цикла». Этот новый для России механизм государственно-частного партнерства появился в Санкт-Петербурге в конце 2010 года. Согласно условиям такого контракта инвестор за свой счет возводит объект и эксплуатирует его в течение трех лет (жизненного цикла), осуществляя необходимое обслуживание; государство оплачивает услуги по предоставлению объекта в пользование. Перспектива применения таких контрактов - развитие транспортной инфраструктуры.
В целом можно выделить следующие приоритетные направления развития ГЧП на ближайшие годы: это транспортная и инженерная инфраструктура, комплексное освоение территорий, социальная сфера.
Однако, не смотря на значительное число преимуществ использования механизмов ГЧП в Санкт-Петербурге, на сегодняшний день существует такая проблема, как
5 Малицкая Е.А. Методологическая база реализации инфраструктурного проекта на основе государственно-частного партнерства.// Научные исследования и разработки. Российский журнал управления проектами. 2013. Т. 2. № 1 (2). С. 34-42
возникновение гражданского сопротивления против инвестиционных проектов в Санкт-Петербурге. Объектом противоречий являются протестные акции и масштабные конфликты между инвесторами, властью и обществом в Санкт-Петербурге. В связи с ростом числа локальных протестов в последние годы, которые были направлены не на изменение политической обстановки, а на изменение или отмену отдельных инвестиционных проектов: «Охта-центра», «Лахта-цента», Западного скоростного диаметра, нового зоопарка, намыва земель возле Сестрорецка и т.д. В научной гипотезе Афонина С.А. сделала предположение о том, что гражданское сопротивление против инвестиционных проектов возникает вследствие высокого уровня недоверия к власти и бизнесу, вкупе с неэффективной коммуникацией между обществом, инвестором и властью6.
Финансовая сторона ГЧП практически всегда закрыта от общественности, при этом власть теряет способ контроля над бизнесом, выполняющим ее же заказ. Упомянем и о том, что ГЧП-проекты имеют склонность к удорожанию, в том числе и в Санкт-Петербурге.
Исследователь Афонина С.А. отмечает также слабую коммуникацию между властью, инвестором и обществом, неоднозначное и даже предвзятое отношение населения к бизнесу в целом и неравные позиции городов на федеральном уровне. Кроме того, «взаимодействие» власти и бизнеса в рамках государственно-частного партнерства дает эффект еще большего недоверия со стороны общества и усиливает его противодействие принимаемым властью решениям.
На данный момент в Санкт-Петербурге проводятся ГЧП-конкурсы на строительство и эксплуатацию центрального участка платной автотрассы «Западный скоростной диаметр», реконструкцию и эксплуатацию второй крупнейшей водопроводной станции города -Северной водонапорной станции, строительство и эксплуатацию многофункционального культурного и общественно-делового центра «Дворец искусств». На стадии разработки находятся также более десяти ГЧП-проектов7.
Сейчас на рассмотрении также находится проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства», который учитывает имеющийся законодательный опыт, а также дополняет его необходимыми понятиями, расширяя область применения ГЧП. Принятие этого закона представляется более чем своевременным. В России сейчас более 80 нормативно-правовых актов различного уровня и качества, регулирующих инвестиционную деятельность. Все они создавались в разное время, различными людьми, поэтому не удивительно, что в них много противоречий. Соответственно, применение этого законодательства оказывается делом нелегким, что отпугивает частных инвесторов.
Новый закон хоть и не ответит на все вопросы (потребуется принятие ряда подзаконных актов), но сможет выстроить понятную, прозрачную и непротиворечивую законодательную систему, расширит практику сотрудничества государства и бизнеса, а это, в свою очередь, позитивно скажется на российском инвестиционном климате.
6 Мерзлов И.Ю. Роль государства в развитии государственно-частного партнерства.// Экономические и гуманитарные науки. 2013. № 7 (258). С. 15-24.
7 Вахмистров А.И., Родионов А.П. Развитие городской среды Санкт-Петербурга в современных услови-ях//Управленческое консультирование.2013.№11(59).С.65-70.
Ь^: //naukovedenie.ru 139БУ№14
ЛИТЕРАТУРА
1. Вахмистров А.И., Родионов А.П. Развитие городской среды Санкт-Петербурга в современных условиях//Управленческое консультирование.2013.№11(59).С.65-70.
2. Гурова И.П., Козлов Ф.И. Формы государственно-частного партнерства в Российской экономике// Современные исследования социальных проблем (электронный научный журнал).2012.№6.С.3
3. Лимонов Л.Э., Батчаев А.Р. Санкт-Петербург и Ленинградская область: связи, проблемы, координация развития агломерации//Пространственная экономика.2013.№1.С.123-135.
4. Малицкая Е.А. Методологическая база реализации инфраструктурного проекта на основе государственно-частного партнерства.// Научные исследования и разработки. Российский журнал управления проектами. 2013. Т. 2. № 1 (2). С. 34-42.
5. Мерзлов И.Ю. Роль государства в развитии государственно -частного партнерства.// Экономические и гуманитарные науки. 2013. № 7 (258). С. 15-24.
6. Прохорова Д.В. Нормативно-правовое регулирование государственно-частного партнерства в г. Санкт-Петербург. В сборнике: Модернизация экономики и управления. Сборник научных статей, под общ. науч. ред. д-ра экон. наук, проф. В.И. Бережного. Ставрополь, 2013.С.25-27.
7. Пухова М.М., Скобёлкина С.И., Шатлыгина А.В. Теоретические аспекты управления и развития городских агломераций.// Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. 2013. № 9. С. 8-12.
8. Рагулина Ю.В., Петрова Ю.И., Плахотников А.А., Елесина М.В. Государственно-частное партнерство: региональный опыт развития.// Московская академия предпринимательства при Правительстве Москвы. Москва 2014.
9. Филатова Т., Рагулина Ю., Новиков В. Стратегия развития городской агломерации.// Самоуправление. 2013. № 7-8. С. 12-16.
10. Хорева Т.В. Основные способы и формы управления инфраструктурными проектами в России: анализ и оценка// Актуальные вопросы экономических наук.2012.№25-2.С.212-216.
Рецензент: Филатова Татьяна Васильевна, к.э.н., профессор кафедры «Корпоративные финансы», декан факультета «Государственное и муниципальное управление» ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» Россия.
Tatyana Butova
Finance university under the Government of the Russian Federation
Russia, Moscow E-Mail: [email protected]
Leyla Dobrina
Finance university under the Government of the Russian Federation
Russia, Moscow E-Mail: [email protected]
Alena Shirokova
Finance university under the Government of the Russian Federation
Russia, Moscow E-Mail: [email protected]
The management of infrastructure projects of development of urban agglomerations based on the mechanism of state-private
partnership in St. Petersburg
Abstract: In this article, the authors explore the relevance of using the mechanism of public-private partnership in implementing infrastructure projects in urban areas, which meet the needs of the modern economic situation.
The current economic development of Russia in conditions of globalization of economy is characterized not only by the orientation on innovation, but also for the realization of large-scale projects on modernization and development of infrastructure in regions and urban agglomerations, which represents the necessity of using public-private partnership projects.
Today the leader among urban agglomerations in efficiency of use of public-private partnership mechanism is St. Petersburg. The article provides examples of the most efficient infrastructure projects of the Northern capital, such as: "Western high-speed diameter", "Pulkovo"airport, construction of the Orlovsky tunnel.
The article considers the basic stages of implementation of an infrastructure project on the basis of state-private partnership, as well as identified key problem, as the confrontation between civil society investment public-private partnership projects in the city of St. Petersburg.
The authors stress that, the Federal law " On principles of state-private partnership", takes into account that not only existing legislative experience, but also complements it with the necessary concepts, expanding the scope of public-private partnership.
Keywords: Public-private partnership; agglomeration; economy; finance; infrastructure projects; state agencies; business structures.
Identification number of article 139EVN214
REFERENCES
1. 2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
Filatova T., Ragulina J., Novikov V. The Strategy of development of the urban agglomeration.// Self-government. 2013. № 7-8. P. 12-16.
Gurova I.P., Kozlov F.I. The forms of public-private partnership in the Russian economy// Contemporary studies of social problems (electronic scientific journal).2012.No 6. P.3.
Khoreva T.V. The main methods and forms of management of infrastructure projects in Russia: analysis and assessment // The actual problems of economic.No.25-2.P.212-216.
Lemonov L.A., Batchaev A.R. St. Petersburg and Leningrad region: links, problems, coordination in development of agglomeration//Spatial Economics. No 1.P.123-135.
Malitskaya E.A. Methodological framework for the realization of infrastructure projects based on public-private partnership.// Scientific research and development. Russian journal of project management. 2013. № 1 (2). P. 34 -42.
Merzlov E.U. The Role of the state in the development of state-private partnership.// Economic Sciences and the Humanities. 2013. № 7 (258). P. 15-24.
Prokhorova D.V. Legal regulation of public-private partnership in St. Petersburg. Modernization of economy and management. Collection of scientific articles, Stavropol, P.25-27.
Pukhova M.M., Skobelkina S.R., Shalygina A.V. Theoretical aspects of the management and development of urban agglomerations.// State and municipal management in the XXI century: theory, methodology, practice. 2013. № 9. P. 8-12.
Ragulina J.V., Petrova J.I., Plahotnikov A.A., Elesina M.V. Public-private partnership: regional development experience.// Moscow business Academy at the Government of Moscow. Moscow 2014.
Vakhmistrov A.I., Rodionov A.P. Development of the urban environment of St. Petersburg in modern conditions//Managerial consulting No.11(59).P.65-70.
