CC BY
118
УДК 347.21; DOI 10.26794/1999-849X-2018-11-1-128-133
управление имуществом собственника в сфере образования: правовой аспект
Сюбарева Ирина Федоровна, д-р пед. наук, канд. юрид. наук, главный научный сотрудник ФГБНУ «Федеральный центр образовательного законодательства», Москва, Россия [email protected]
Статья посвящена правовому регулированию управления имуществом собственника в системе образования. Предмет исследования — нормативно-правовые акты, устанавливающие правовую основу деятельности по управлению имуществом собственника в сфере образования. Цель исследования — определение специфики правового регулирования отношений, возникающих при управлении имуществом собственника в сфере образования, с учетом последних изменений законодательства.
В работе проведен анализ федеральных законов и подзаконных нормативно-правовых актов, на основе которого дана общая характеристика правоотношениям, связанным с управлением имуществом в сфере образования, участниками которых являются казенные, бюджетные, автономные и частные учреждения; выявлены особенности осуществления права оперативного управления в части правомочий собственника имущества и самого юридического лица; определены достоинства и недостатки действующего законодательства об управлении имуществом собственника в сфере образования. Сделан вывод о специфике и сложном характере отношений, связанных с управлением имуществом собственника, положительной направленности изменений правовых норм в части контроля за надлежащим использованием имущества собственника и об отсутствии системности нормативно-правовых актов. Ключевые слова: управление имуществом; правовое регулирование; сфера образования; образовательные организации; оперативное управление.
Management of the owner' Property in the Education Sphere: the Legal Aspect
Siubareva Irina F., ScD (Pedagogics), PhD (Law), head researcher at the Federal Center for Educational Legislation [email protected]
The paper deals with Legal regulation of managing the owner's property in the field of education. The subject of the study is laws and regulations that establish the legal framework for managing the property of the owner in the education sphere. The purpose of the study was to determine the specifics of the legal regulation of relationships arising in the management of the owner's property in the sphere of education taking into account the latest amendments to law.
The paper analyzes federal laws and subordinate statutory documents that characterize legal relations concerning the property management in the sphere of education where the state, the budget, autonomous and private institutions are the related parties. The research work reveals the specifics of enjoyment of the right to operational management in respect of the powers of the property owner and the legal entity. The advantages and disadvantages of the current legislation on management of the owner's property in the sphere of education are identified. It is concluded that the relations arising in the management of the owner's property are of a complex nature; amendments to the legal standards in the part of control over the proper use of the owner's property have a positive orientation but the laws and regulations in this field lack consistency.
Keywords: property management; legal regulation; sphere of education; educational institutions; operational management.
имущество как необходимый ресурс повышения уровня образования
Согласно Основным направлениям единой государственной денежно-кредитной политики на 2018 год и период 2019 и 2020 годов, принятым Банком России, только неотложные меры, направленные на диверсификацию российской экономики, преодоление ее сырьевой зависимости, повышение эффективности управления на всех уровнях как в частном, так и в государственном секторах, обновление основных фондов и инфраструктуры, внедрение новых технологий, позволят уменьшить уязвимость России к колебаниям внешнеэкономической конъюнктуры, повысить производительность труда и перейти к модели экономического развития, основанной на внутренних источниках развития. Для ответа на поставленные вызовы времени все большее значение будут приобретать создание эффективных механизмов объединения частных и государственных усилий, направленных на решение структурных проблем, а также тесная координация действий всех государственных институтов, включая Банк России. И это задача в полной мере касается образовательной деятельности.
Государственная политика в сфере образования определяется Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., а также задачами, поставленными Президентом Российской Федерации В. В. Путиным в указах от 07.05.2012 № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» и № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», в которых особое внимание уделяется развитию образования и науки, в том числе модернизации материально-технической базы, включающей все виды имущества. Эффективное использование имущества является одной из приоритетных задач государства поразви-тию образовательных и научных организаций, экономика которых «постоянно усложняется» [1, с. 5]. Так, имущество необходимо учебным заведениям для обеспечения образовательной и научной деятельности, а также ведения хозяйственной деятельности, приносящей доход,
и иных видов, «не обусловливаемых целью и предназначением вуза» [2, с. 50]. Включенное в гражданский оборот, имущество организаций является источником получения дополнительного дохода, позволяя обеспечивать финансовую устойчивость образовательных организаций в сложных экономических условиях. Наконец, имуществом организация отвечает по своим обязательствам согласно п. 1 ст. 56 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ). Все это обусловливает возрастание требований, предъявляемых государством к управлению имуществом, которое должно соответствовать динамично меняющемуся образовательному процессу.
Правовые основы деятельности образовательных учреждений по управлению имуществом собственника
Правовое регулирование отношений, связанных с управлением имуществом, осуществляется на основе нормативно-правовых актов.
Наибольшее значение среди них имеет ГК РФ, определяющий правовое положение участников гражданского оборота, к которым относятся образовательные организации, а также специфику вещных прав на имущество.
Образовательные организации чаще всего имеют организационно-правовую форму учреждения и являются юридическими лицами, учредители которых обладают вещными правами на имущество (п. 3 ст. 48 ГК РФ). Будучи собственником имущества учреждения, учредитель закрепляет его за учреждением на праве оперативного управления (п. 1 ст. 123.21 ГК РФ), что позволяет делать вывод, что «от собственника к учреждению переходит имущество, но не право» [3, с. 21-22].
Учредитель не только создает учреждение, но и формирует или утверждает органы управления учреждением (п. 4 ст. 123.21 ГК РФ), к которым относится руководитель учреждения, назначаемый учредителем. Если руководитель избран коллегиальным органом государственного или муниципального учреждения, в обязанности учредителя входит его утверждение. В вопросах совершения сделок (по распоряжению недвижимым или особо
ценным движимым имуществом, крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность) учредителем и органами управления дается согласие на заключение сделок или одобряется их совершение. Такие ограничения установлены законодателем с целью обеспечения интересов собственника имущества.
ГК РФ определяет общие положения об учреждениях, типы государственных или муниципальных учреждений (казенные, бюджетные, автономные), ответственность по обязательствам для каждого из них, особенности правового регулирования деятельности частного учреждения (ст. 123.21-123.23). Юридическая ответственность учреждений предусмотрена п. 3 ст. 123.21, пп. 3-6 ст. 123.22, п. 2 ст. 123.23 ГК РФ, в соответствии с которыми для частных и казенных учреждений исключается возможность взыскания натурального имущества (учреждение отвечает находящимися в его распоряжении денежными средствами) и устанавливается субсидиарная ответственность собственника по обязательствам учреждения. Для автономных и бюджетных учреждений ограничения взыскания определены в отношении недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником, а также предусмотрена субсидиарная ответственность собственника имущества по обязательствам, связанным с причинением вреда гражданам (абз. 2 п. 5 и абз. 2 п. 6 ст. 123.22 ГК РФ). В научных исследованиях обращается внимание на то, что «степень и формы участия образовательных учреждений в гражданском обороте обусловлены спецификой их имущественного положения» [4, с. 69].
В настоящее время гражданское законодательство устанавливает для учреждений право оперативного управления имуществом. В пп. 1-2 ст. 296 «Право оперативного управления» ГК РФ определены объем прав учреждения и объем прав собственника на закрепленное за учреждением имущество. Право учреждения на оперативное управление имуществом включает правомочия владения и пользования, ограниченные федеральным законом, а также правомочие распоряжения, ограниченное согласием собственника. Лишнее имущество,
не используемое учреждением или применяемое им не по своему назначению, собственник вправе изъять и распорядиться им по своему усмотрению (п. 2 ст. 296 ГК РФ). При этом ст. 298 ГК РФ устанавливает особенности распоряжения имуществом учреждения (частного, автономного, бюджетного, казенного), определяя разный объем правомочий по распоряжению доходами учреждений, полученными от приносящей доход деятельности, и имуществом, приобретенным за счет этих доходов.
Как бы ни формировалось имущество учреждения (передавалось собственником, приобреталось за счет осуществления приносящей доход деятельности или имело другие источники формирования), оно закрепляется на праве оперативного управления (ст. 296 ГК РФ), которое «дает возможность собственнику распорядиться своим имуществом в общественно полезных целях, сохраняя при этом на него право собственности» [5, с. 61-62].
В Федеральном законе от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» определены виды имущества некоммерческих организаций (ст. 25); установлены источники его формирования (ст. 26) и вещные права на имущество для бюджетных учреждений (п. 9 ст. 9.2). В нем также предусмотрены общие положения об особо ценном движимом имуществе бюджетного учреждения (пп. 11-12 ст. 9.2); определены понятие крупной сделки бюджетного учреждения и условия ее действительности, а также установлена ответственность руководителя за заключение крупных сделок с нарушением законодательства (п. 13 ст. 9.2). Важными являются абз. 1 п. 13 ст. 9.2, устанавливающий правило об обязательном получении предварительного согласия учредителя на совершение крупной сделки бюджетным учреждением, и абз. 3 п. 3 ст. 27 об обязательном одобрении сделки органом управления некоммерческой организации или органом надзора за ее деятельностью.
В Федеральном законе от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» предусмотрены положения об имуществе автономных учреждений и определены особенности распоряжения недвижимым, особо ценным движимым имуществом, переданным учредителем или приобретенным за счет его средств, а также
остальным имуществом (ст. 3); сформулировано понятие крупной сделки автономного учреждения (ст. 14), регламентированы порядок совершения крупных сделок и последствия его нарушения (ст. 15), очерчен круг заинтересованных лиц в совершении крупных сделок (ст. 16); урегулированы порядок совершения сделки, в отношении которой имеется заинтересованность, и последствия его нарушения (ст. 17) и др. Для автономных учреждений, так же как для бюджетных организаций, необходимо получение предварительного согласия учредителя на совершение сделки. В отличие от бюджетных организаций, автономные учреждения заключают крупные сделки еще и с предварительного одобрения наблюдательного совета.
Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Закон об образовании) носит специальный характер и характеризуется учеными как закон «с усилением императивной составляющей» [6, с. 27]. Вопросы правовой регламентации имущественных отношений с участием образовательных организаций вынесены за его рамки, за исключением ст. 102, которая устанавливает общие положения об имуществе образовательной организации, не раскрывая само понятие имущества, его виды или категории, количественный критерий достаточности имущества и источники его формирования. Все эти вопросы регулируются вышеназванными законами и в первую очередь ГК РФ. Изменения, внесенные в законодательство об образовании в части автономии и направленные на расширение экономической самостоятельности образовательных организаций, предоставили образовательным организациям «большую свободу в экономической деятельности» [7, с. 128].
Федеральным законом от 24.07.2008 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» установлены ограничения в части передачи в аренду недвижимого имущества, закрепленного за государственным образовательным учреждением, которые следует соблюдать при заключении договоров. Так, необходимо проведение учредителем экспертной оценки последствий договора аренды перед его заключением (п. 4 ст. 13).
Выстраивая систему управления имуществом и развитием имущественных комплексов подведомственных организаций, Минобрнау-ки России приняло значительное количество ведомственных нормативных правовых актов, направленных на обеспечение повышения эффективности использования имущества в целях развития образовательных и научных организаций. Подзаконные нормативные правовые акты устанавливают унифицированные правила и принципы правового регулирования, формы отчетности, определяют виды и категории имущества, утверждают порядок совершения некоторых сделок и др. Количество подзаконных нормативных правовых актов постоянно увеличивается.
Для частных и казенных учреждений исключается возможность взыскания натурального имущества (учреждение отвечает находящимися в его распоряжении денежными средствами) и устанавливается субсидиарная ответственность собственника по обязательствам учреждения
Из последних следует назвать письмо Мин-обрнауки России от 03.11.2017 № ВП-1586/10, которым актуализирован перечень документов, необходимых для согласования с Минобрнауки России сделок с федеральным недвижимым имуществом и проведения оценки последствий принятия решения о передаче федерального имущества в аренду. В письме представлены скорректированный перечень документов и требования к их оформлению. Отметим, что по сравнению с ранее действовавшим перечнем количество документов, необходимых для получения согласия учредителя на совершение сделки, значительно уменьшилось (с 34 до 14), хотя объем предоставляемой информации остался
прежним. Это произошло за счет того, что один документ объединил информацию нескольких документов, и часть из них перестала использоваться.
Однако требования, предъявляемые к осуществлению сделки, не изменены и являются достаточно жесткими, что обусловлено законодательными ограничениями по распоряжению федеральной собственностью и спецификой сферы образования. Так, целью аренды могут быть виды деятельности, сопутствующие и/или обеспечивающие основную (уставную) деятельность и/или соответствующие ей. Такой подход отражен и в письме Минобрнауки России от 27.06.2017 № 10-1627, в котором предлагается применять при описании целей аренды определенные формулировки. В некоторых случаях, например в случае исчерпания всех рекомендованных целей аренды, помещения могут быть изъяты собственником как излишние или неиспользуемые (п. 2 ст. 296 ГК РФ).
Субъектами управления имуществом являются органы, осуществляющие полномочия собственника в отношении имущества, соответствующие органы образовательной организации. Так, полномочия собственника в отношении федерального имущества подведомственных организаций осуществляет Минобрнауки России. Участником отношений по управлению имуществом становится Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, с которым согласовываются особые виды сделок (за некоторым исключением).
выводы
В настоящее время отношения, связанные с управлением имуществом собственника в сфере образования, имеют сложный характер и специфику. Сложный характер отношений по управлению имущества собственника в сфере образования обусловлен многочисленными нормативными правовыми актами, чрезмерно регламентирующими отдельные процедуры. Специфика обусловлена сферой деятельности, в которой возникают правоотношения, субъектами, участвующими в правоотношениях (образовательными организациями и собственником имущества), целевым назначением имущества (обеспечением науч-
ной и образовательной деятельности). Режим управления имуществом собственника ориентирован на эффективное использование имущества в деятельности образовательных организаций, его соответствие активно меняющемуся образовательному процессу, включение в коммерциализацию с целью получения прибыли. Его основными характеристиками являются целевая направленность (обеспечение образовательного процесса), гибкость и адаптивность (в случаях изменения законодательства сохранение права оперативного управления), относительная открытость (принятие решений об использовании имущества), ориентация на социальные ценности (включение в образовательное пространство, обеспечение образовательной деятельности, использование имущества с учетом обеспечения гарантий прав и законных интересов детей), востребованность (в случаях отсутствия востребованности — изъятие имущества).
Отношения по управлению имуществом в сфере образования жестко регламентированы нормами федерального законодательства. Несмотря на значительные изменения гражданского законодательства, законодатель сохраняет за учреждением право оперативного управления, на котором закрепляется имущество за учреждением, с различным объемом правомочий по его распоряжению. Увеличение подзаконных нормативных правовых актов приводит к усложнению рассматриваемых правоотношений. В настоящее время отношения, связанные с управлением имуществом, чрезмерно регламентированы, а управленческие процедуры чрезмерно детализированы. С одной стороны, это можно рассматривать как положительный фактор с точки зрения контроля со стороны собственника за надлежащим использованием имущества в деятельности образовательных организаций, его эффективным использованием в гражданском обороте, целесообразностью совершения сделок, способных повлиять на финансовую устойчивость организаций. Такой контроль особенно актуален в сложных экономических условиях и условиях активной коммерциализации образовательных организаций. Но, с другой стороны, наличие многочисленных нормативных правовых актов, как и их посто-
янное обновление, порождают нестабильность законодательства и затрудняют пользование им. Это не созвучно идее «построения в России
комфортного законодательства, построенного по определенной системе и доступного для восприятия его адресатами» [8, с. 28].
литература
1. Мишустин М. В. Совершенствование инструментов налогового администрирования по обеспечению стабильных доходов государственного бюджета // Экономика. Налоги. Право. 2014. № 4. С. 4-8.
2. Куров С. В., Насонкин В. В. Экономическая деятельность высших учебных заведений: гражданско-правовой аспект. М.: Готика, 2005. 180 с.
3. Тихомиров А. В. Режим имущества государственных и муниципальных учреждений. Общая часть: научно-практ. пособие. М., 2002. 64 с.
4. Богданов Е. В. Участие образовательных учреждений в гражданском обороте // Законодательство. 2004. № 9. С. 69-75.
5. Сюбарева И. Ф. Правовой режим имущества образовательных организаций в современной России: монография. М.: Федеральный центр образовательного законодательства, 2016. 146 с.
6. Барабанова С. В., Осинцев Д. В. Методы административно-правового воздействия в образовании // Ежегодник российского образовательного законодательства. 2013. Т. 8. С. 25-39.
7. Сюбарева И. Ф. Налоги в системе методов финансового регулирования сферы образования: правовой аспект // Экономика. Налоги. Право. 2015. № 5. С. 128-132.
8. Занковский С. С. Конституция и бизнес: взгляд на историю и современность // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2014. № 1. С. 15-28.
REFERENCES
1. Mishustin M. V. Improving Tax Administration Tools to Ensure Sustainable Revenues to the State Budget [Sovershenstvovanie instrumentov nalogovogo administrirovanija po obespecheniju stabil'nyh dohodov gosudarstvennogo bjudzheta]. Ekonomika. Nalogi. Pravo — Economics. Taxes. Law, 2014, No. 4, pp. 4-8.
2. Kurov S. V., Nasonkin V. V. Economic Activities of Higher Educational Institutions from the Perspective of Civil Law [Jekonomicheskaja dejatel'nost' vysshih uchebnyh zavedenij: grazhdansko-pravovoj aspect]. Moscow, Gothic, 2005, 180 p.
3. Tikhomirov A. V. The property regime of government and municipal institutions. General part. Scientific and practical guidelines [Rezhim imushhestva gosudarstvennyh i municipal'nyh uchrezhdenij. Obshhaja chast'. Nauchno-prakticheskoe posobie]. Moscow, 2002, 64 p.
4. Bogdanov E. V. Participation of educational institutions in civil circulation [Uchastie obrazovatel'nyh uchrezhdenij v grazhdanskom oborote]. Zakonodatel'stvo — Legislation, 2004, No. 9, pp. 69-75.
5. Syubareva I. F. Legal regime of educational institutions' property in Russia nowadays: monograph [Pravovoj rezhim imushhestva obrazovatel'nyh organizacij v sovremennoj Rossii: monografija]. Moscow, Federal Center for Educational Law, 2016, 146 p.
6. Barabanova S. V., Osintsev D. V. Methods of administrative and legal impact in education [Metody administrativno-pravovogo vozdejstvija v obrazovanii]. Ezhegodnik rossijskogo obrazovatel'nogo zakonodatel'stva — Yearbook of russian educational legislation, 2015, Vol. 10, pp. 25-39.
7. Syubareva I. F. The Taxes in the Financial Control: Legal Aspect [Nalogi v sisteme metodov finansovogo regulirovanija sfery obrazovanija: pravovoj aspect]. Ekonomika. Nalogi. Pravo — Economics, Taxes, Law, 2015, No. 5, pp. 128-132.
8. Zankovskiy S. S. Constitution and business: focus on the history and the present. Papers by the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences [Konstitucija i biznes: vzgljad na istoriju i sovremennost']. Trudy Instituta gosudarstva i prava Rossijskoj akademii nauk — Proceedings of the Institute of state and law, Russian Academy of Sciences, 2014, No. 1, pp. 15-28.
