CC BY
74
Романова Т.Ф.
Д.э.н., профессор, заведующий кафедрой «Финансы» Ростовского государственного экономического университета (РИНХ)
Эл. почта: [email protected]
Меликсетян С.Н.
Аспирант кафедры «Финансы» Ростовского государственного экономического университета (РИНХ)
Эл. почта: [email protected]
УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ ВУЗОВ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
В статье обсуждаются цели и задачи процесса управления финансами высших учебных заведений в условиях реализации реформы бюджетного процесса. Даются определения «образовательная услуга», «система управления финансами вуза», раскрывается их содержание. Рассматривается финансовый инструментарий, предложенный реформой бюджетного процесса для решения задач и улучшения качества образовательных услуг и модернизации внутривузовской системы управления финансами.
Ключевые слова: реформа бюджетного процесса; управление
финансами высших учебных заведений; образовательная услуга; финансовое планирование; источники финансирования; бюджетирование, ориентированное на результат; аудит эффективности государственных расходов.
В начале XXI века в Российской Федерации началась реализация реформы бюджетного процесса. Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249 была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. Целью Концепции реформирования бюджетного процесса явилось создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
За прошедший период проделана большая работа по инвентаризации обязательств федерального бюджета, по оценке эффективности государственных расходов в важнейших областях государственной политик, в сферах образования, науки, здравоохранения, культуры, по созданию инструментов, направленных на совершенствование всей системы
управления финансами, которая должна быть ориентирована на реальные результаты.
Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» №83-ФЗ от 8го августа 2010-го г. в числе приоритетных задач определил повышение качества, эффективности и результативности предоставления государственных (муниципальных) услуг и обозначил конкретные инструменты их реализации для государственных учреждений, оказывающих социальные услуги. С этой целью в Федеральном законе №83-ФЗ предлагалось:
- изменение организационно-правового положения
государственных (муниципальных) учреждений на новые три вида: казенные, бюджетные с расширенным объемом полномочий и автономные учреждения;
- изменение порядка бюджетного финансирования расходов на содержание и развитие учреждений. Бюджетные и автономные учреждения будут финансироваться на основе бюджетных субсидий, в соответствии с государственным заданием предоставления общественных услуг населению;
- внедрение в деятельность государственных учреждений принципов бюджетирования, ориентированного на результат;
- совершенствование процедур государственного финансового
контроля путем применения аудита эффективности государственных
расходов .[5].
В сфере образования выполнение государственного задания и предоставление образовательных услуг осуществляются в том числе и государственными образовательными учреждениями высшего
профессионального образования. Количественные и качественные показатели реализации образовательных услуг, предоставляемые вузами с позиции бюджетирования, ориентированного на результат, должны
свидетельствовать об эффективности и результативности государственных
расходов.
Следует отметить, что параллельно с реформой бюджетного процесса в Российской Федерации осуществляется реформа высшего профессионального образования. Об этом свидетельствуют существенные сдвиги, которые произошли за последние годы в организации управления образованием, то внимание, которое проявляет государство к проблемам повышения качества российского образования.
Формирование новой модели высшего профессионального образования сопровождается ключевыми характеристиками:
- финансированием образовательных учреждений на основе подушевого принципа;
- расширением финансовой самостоятельности и переводом большинства вузов в автономные учреждения;
- грантовыми программами, поддерживающими вузовские
инициативы и академическую мобильность;
- налоговыми стимулами физическим и юридическим лицам
финансирования для получения образования;
- внедрением механизмов долгосрочного финансирования
исследований в вузах, включая совместные исследования с бизнесом;
- увеличением доли высших учебных заведений, формирующих инновационную модель и конкурентный финансовый механизм.
Все вышеперечисленное влечет за собой постановку теоретических и практических проблем повышения качества управления финансами и
трансформацию элементов финансового механизма.
Проблема совершенствования системы управления финансами всегда относилась к числу наиболее важных в экономической науке. Она особенно актуальна на современном этапе развития рыночной модели экономики, ее решение направлено на преодоление разрыва между состоянием государственного и муниципального управления финансами и существующим социально-экономическим потенциалом государства,
сопровождается формированием нового инструментария управления финансовыми отношениями.
Особое значение вопросы управления финансами приобретают для сферы учреждений, оказывающих общественные услуги, преимущественно социального характера. В первую очередь, объясняется это тем, что рыночные преобразования российской экономики и реформирование бюджетного процесса принципиально меняют критерии финансовохозяйственной деятельности всех субъектов государственного сектора, изменяя в нем и содержание финансовых отношений. В этой связи подвергается изменению процесс управления финансами и высших учебных заведений, оказывающих образовательные услуги.
Система управления финансами вузов
Рис. 1. Система управления финансами вузов
Источник: составлено авторами
Основными звеньями этого сектора являются государственные учреждения, оказывающие общественные услуги населению [1]. Под системой управления финансами вуза понимается совокупность
законодательно установленных методов принятия управленческих решений по формированию, распределению и эффективному использованию бюджетных средств и внебюджетных финансовых ресурсов для достижения
соответствующих общественно значимых результатов. Авторское видение системы управления финансами высших учебных заведений представлено на рис. 1.
Реформирование системы образования повлекло за собой превращение образовательной услуги в товар на рынке образовательных услуг, существенный сегмент которого занимают дифференцированные рынки услуг, предоставляемых учреждениями высшего образования.
Сущность образовательной услуги как общественного блага, с одной стороны, объясняет ее трансформацию в бюджетную услугу, с другой стороны, определяет необходимость всестороннего государственного контроля и регулирования рынка образовательных услуг и установления естественной монополии в сфере высшего профессионального образования. Образовательная услуга определяется как деятельность, результатом которой является полезный эффект, направленный на удовлетворение образовательных потребностей как индивида, так и общества в целом, обеспечение инвестиций в человеческий капитал и создание достойной среды жизнеобеспечения общества. Функционирование рынка образовательных услуг представлено на рис. 2.
Реализация вышеобозначенных целей должна была достигаться путем консолидации усилий государства, предпринимательских организаций, высших учебных заведений, а также всего общества в решении задач повышения качества, доступности и конкурентоспособности отечественной системы образования. Базой для достижения результатов может стать, прежде всего, модернизация финансовых отношений в образовательной отрасли, системы управления финансами как общего, так и профессионального образования.
Потребители
услуг
Образов Ус $ательная луга к ->
Общ ество
Работодатели
Рис. 2. Функционирование рынка образовательных услуг
Источник: составлено авторами
В настоящее время вузам все чаще приходится действовать в условиях жесткой конкуренции как в региональной рыночной среде, так и более глобальном масштабе. Наряду с этим происходит ускорение процесса дерегулирования функционирования рынка и субъектов отрасли образования. Руководство вуза, ориентируясь на будущее, должно предвидеть, какое влияние на его организационную структуру и характер деятельности окажут масштабные изменения, особенно в условиях модернизации системы образования и реформы бюджетного процесса.
Анализ существующих источников финансирования образования показал, что на сегодняшний день механизм финансирования образования не соответствует требованиям современной экономики - необходима реструктуризация. Накопленный опыт финансового планирования позволяет выделить две системы финансирования государственных (муниципальных) услуг - затратную систему (сметное финансирование) и систему, ориентированную на результаты (государственное (муниципальное) задание).
В соответствии с действующим законодательством вузы в Российской Федерации функционируют как некоммерческие организации. До недавнего времени деятельность получателей бюджетных средств, в том числе высших учебных заведений, финансировалась из бюджета на основании сметы доходов и расходов, составляемой учреждением и утверждаемой главным распорядителем. Смета доходов и расходов представляет собой бюджетную заявку на основе прогнозирования объема предоставляемых
государственных или муниципальных услуг и устанавливает норматив финансовых затрат на их предоставление. Надо отметить, что сметный механизм финансирования вузов имеет следующие недостатки:
1) отсутствие законодательно установленных нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг не позволяет планировать расходы бюджетов на основе научно обоснованной потребности в средствах для предоставления качественных, отвечающих современным требованиям образовательных услуг и обеспечить достаточный объем финансирования для высших учебных заведений;
2) отсутствие финансово-хозяйственной самостоятельности у вузов снижает их конкурентоспособность на рынке образовательных услуг.
В связи с отсутствием научно обоснованных нормативов финансовых затрат бюджетные ассигнования планировались не на основе потребности вуза в средствах, а с учетом возможности федерального бюджета по выделению средств.
Кроме того, сметная система финансирования характеризуется «низкой прозрачностью, отсутствием связи между государственными (муниципальными) услугами и результирующими показателями их предоставления, неэффективностью механизмов координации бюджетных программ, отсутствием у получателей бюджетных средств стимулов к повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг [6].
Вместе с тем основные положения Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012-го года предусматривают переход к программной структуре расходов бюджетов, внедрение программно-целевых принципов организации деятельности учреждений, что потребует:
- изменения формата составления и исполнения смет доходов и расходов бюджетных учреждений, оказывающих общественные услуги;
- планирования расходов на содержание бюджетных учреждений, исходя из объемов оказываемых ими услуг;
- создания механизма стимулирования бюджетных учреждений для оптимизации объема и структуры государственных расходов;
- повышения качества управления финансовыми ресурсами в сфере бюджетных учреждений, в том числе путем адаптации инструментов финансового менеджмента, мониторинга.
Необходимо говорить о внедрении принципиально новой системы финансирования, ориентированной на результаты. Суть ее сводится к распределению средств соответствующего бюджета на предоставление государственных (муниципальных) услуг, предусматривающему «процедуры выбора между двумя и более вариантами расходования средств в соответствии с планируемыми результатами предоставления услуг»[7]. Все это становится возможным для учреждения на основании выполнения ими государственного (муниципального) задания, а наиболее эффективным инструментом финансового планирования является план финансовохозяйственной деятельности учреждения. Представляется, что именно план финансово-хозяйственной деятельности можно трактовать как систему, в которой формальные процедуры сбора, анализа информации и отчетности, используемые для распределения, управления и контроля бюджетными и внебюджетными средствами, организованы таким образом, что каждое учреждение стремится достичь стратегических целей деятельности и наилучшего качества предоставления услуг.
Определяя пути развития системы управления финансами высших учебных заведений, необходимо учитывать специфику финансовых отношений, характерные особенности предметной деятельности, а также исходить из того, что процесс реформирования и создания новых организационно-правовых механизмов финансового обеспечения
бюджетных учреждений следует рассматривать как общую закономерность развития финансовых отношений в целом. В контексте преобразований
реформы бюджетного процесса и тенденций развития национальной экономики высшие учебные заведения в форме бюджетных учреждений смогут эффективно выполнять свои функции только при соответствующей аккумуляции достаточного объема финансовых ресурсов, внедрении бюджетирования, ориентированного на результат, программно-целевых методов планирования и финансирования, активном внедрении внутреннего аудита эффективности и результативности государственных расходов, который предполагает проверку деятельности бюджетных учреждений с точки зрения достижения целей, а не проверки отдельных этапов финансовохозяйственной деятельности.
Исследование показывает, что за неполное десятилетие с начала реформ высшие учебные заведения сумели выработать стратегии адаптации сложившейся системы управления финансами к ныне внедряемой системе эффективного и результативного расходования бюджетных и внебюджетных средств. Главным содержанием таких стратегий стал поиск вариантов диверсификации источников финансирования хозяйственной деятельности, что приводит к повышению качества предоставляемых образовательных услуг. Так, среди основных источников финансирования деятельности вузов на сегодняшний день можно выделить: бюджетное финансирование, доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, внебюджетные источники. Развитие внебюджетных источников финансирования высших учебных заведений может идти по следующим направлениям:
• Расширение приема на программы высшего и послевузовского образования на контрактной основе. Особенность данных программ заключается в том, что они охватывают практически все специальности и все группы потребителей образовательных услуг.
• Быстрое развитие новых направлений оказания образовательных услуг на возмездной основе, выражающееся как в открытии платных подготовительных курсов для поступления в вуз, так и в создании программ
непрерывного образования взрослых как на очной, так и на дистанционной основе с использованием информационных технологий.
• Расширение связей университетов с региональными и местными органами власти и управления, обеспечение их существенной поддержки как в реализации совместных программ повышения квалификации государственных гражданских служащих, так и инвестиционных и научных проектов.
Сложность положения вузов в контексте достижения целевых ориентиров политики государственного финансового регулирования деятельности субъектов высшей школы состоит в необходимости одновременно адаптироваться к реформам в бюджетной сфере и вырабатывать новые принципы внутреннего регулирования финансовой деятельности в целях повышения качества предоставления образовательных услуг.
Следует отметить, что, говоря о повышении качества образовательных услуг и их эффективности, неизбежно встает вопрос определения и измерения результативности предоставленной услуги, а также методике проведения контрольного мероприятия. Наиболее адекватным и отвечающим требованиям бюджетной реформы методом является аудит эффективности государственных расходов. Можно выделить три основных этапа оценки результативности предоставления образовательных услуг высшими учебными заведениями: оценку процесса, оценку финансирования и оценку результата. Основные характеристики этапов оценки результативности предоставления образовательных услуг даны на рис. 3.
Задачи:
-оценка
содержания
образовательной
услуги;
-определение
Задачи:
-оценка уровня
финансирования образовательной услуги;
-определение
Задачи:
-определение индикаторов, характеризующих социальные эффекты от
Рис. 3. Этапы оценки результативности предоставления образовательных
услуг
Источник: составлено авторами
Один из самых сложных вопросов на сегодняшний день - выделение критериев результативности оказания образовательной услуги высшим учебным заведением. Можно предложить следующие критерии:
- успеваемость студентов;
- участие студентов в научной жизни вуза и результаты научных достижений;
- возможность применения теоретических знаний студента во время прохождения производственной и преддипломной практики;
- количество выпускников, трудоустроившихся по специальности и получивших карьерный рост.
Таким образом, процесс управления финансами вузов требует от них в целях повышения конкурентоспособности обеспечить решение задач улучшения качества образовательных услуг, а также модернизации внутривузовской системы финансовых отношений. Решение этих задач в настоящее время, возможно только при условии функционирования высших учебных заведений в форме бюджетного учреждения с расширенным объемом прав.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК:
1. Романова Т.Ф. Управление финансами сферы учреждений, оказывающих общественные услуги // Сборник научных трудов профессорско-преподавательского состава, молодых ученых и студентов, посвященный 80-летию РГЭУ «(РИНХ)» «Финансовая политика в условиях модернизации российской экономики» / РГЭУ, -Ростов-на-Дону, 2011. - 398 с.
2. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 8.08.2010 № 83-Ф3// Правовая система Консультант-плюс // www. consultant-plus. ru
3. Постановление Правительства РФ от 02.09.2010 №671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания» // Правовая система Консультант-плюс // www.consultant-plus.ru
4. Официальный сайт Федерального казначейства Российской Федерации // // www.roskazna.ru
5. Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012-го года // Правовая система Консультант-плюс // www. consultant-plus. ru
6. Климанов В. Финансовые ресурсы информатизации региональных и муниципальных органов власти/ В. Климанов// Экономист. -2004. -№8. -С.77.
7. Кюрджиев С.П., Паршукова О.Ю., Гринева Ю.А. Использование инструментария бюджетирования, ориентированного на результат, в практике управления государственными и муниципальными финансами //Финансовые исследования. -2011. -№2. -С. 98.
