CC BY
33М.Ю. Соколов1, С. В. Маслова2
УПОЛНОМОЧЕННЫЕ ОРГАНЫ И ОРГАНИЗАЦИИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИЕ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ КОНЦЕДЕНТА ПО КОНЦЕССИОННОМУ СОГЛАШЕНИЮ
Страна в целом, власть, бизнес и общество в России недостаточно готовы к партнерским отношениям в сфере производственной инфраструктуры; нет четких представлений о путях перехода на концессионные формы хозяйствования и возможных социально-экономических последствиях. В то же время экономический потенциал партнерств и концессий в России достаточно высок [3, с. 30].
В июле 2005 г. был принят федеральный закон №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее - закон о концессиях), регулирующий отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, и устанавливающий гарантии прав и законных интересов сторон. Закон распространяется и на те имущественные объекты, которые не могут быть приватизированы. Концессия подразумевает сохранение права собственности государства на имущественный объект и передачу его в эксплуатацию частному лицу на 99 лет. Согласно закону, на условиях концессии могут быть переданы объекты ЖКХ, дорожной, придорожной и инженерной инфраструктуры, инфраструктуры энергосбережения, а также объекты образования и здравоохранения. Концессионное соглашение может быть заключено только в отношении государственного имущества. Если имущество находится в совместной собственности, то до его передачи в концессию необходимо оформить исключительные права собственности государства на передаваемый объект. Дополнением к концессии служит система управления концессионным процессом и создание организационно-экономической модели управления партнерскими отношениями [3, с. 31].
Несмотря на сложности подготовки и проведения конкурсов на право заключения концессионных соглашений, а также императивные требования к их содержанию [2, 4, 5], нормы закона все-таки реализуются. В настоящее время в Российской Федерации заключено и исполняется множество концессионных соглашений, в рамках которых концедент и концессионер исполняют свои права и обязанности.
Согласно ст. 5 Закона о концессиях, концедентом могут быть Российская Федерация, либо субъект Российской Федерации, либо муниципальное образование. В силу особого статуса указанных публично-правовых образований от их имени выступают соответственно правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо орган государственной власти субъекта Российской Федерации, либо орган местного самоуправления. Отдельные права и обязанности концедента могут осуществляться уполномоченными концедентом органами и юридическими лицами. Полномочия концедента также вправе осуществлять государственная метрополитена и другого транспорта общего пользования, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 № 791);
• вправе потребовать от концессионера возмещения причиненных убытков (ч. 3 ст. 12 Закона о концессиях);
• вправе принимать на себя обязательство по выплате компенсации концессионеру в случае недостижения в процессе использования установленных соглашением показателей интенсивности движения и состава транспортных средств, а также определять условия и порядок расчета и выплаты указанной компенсации (ст. 38 Закона о дорогах);
1 Максим Юрьевич Соколов, директор Департамента промышленности и инфраструктуры Правительства Российской Федерации, канд. экон.наук, e-mail: [email protected]
2 Светлана Валентиновна Маслова, заместитель председателя Юридического комитета Администрации Губернатора Санкт-Петербурга, канд. юрид.наук, e-mail: [email protected]
• обязан предоставить концессионеру на срок, установленный соглашением, права владения и пользования объектом для осуществления указанной деятельности, а также принять указанное имущество от концессионера в срок, установленный соглашением (ч. 1 ст. 3 и ст. 14 Закона о концессиях);
• обязан заключить с концессионером договор аренды земельного участка, на котором располагается объект соглашения и (или) который необходим для осуществления концессионером деятельности, предусмотренной соглашением (ч. 1.1 ст. 11 Закона о концессиях);
• обязан обеспечить концессионеру условия для выполнения работ по созданию, реконструкции объекта соглашения (п. 19 Типового концессионного соглашения в отношении систем коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства, в том числе объектов водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов; объектов, предназначенных для освещения территорий городских и сельских поселений, объектов, предназначенных для благоустройства территорий, а также объектов социально-бытового назначения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.12.2006 № 748);
• обязан оказывать концессионеру содействие при выполнении работ по созданию, реконструкции объекта концессионного соглашения (п. 18 Типового концессионного соглашения в отношении метрополитена и другого транспорта общего пользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 № 791);
• выдает концессионеру согласие на создание недвижимого имущества, которое не относится к объекту соглашения и не входит в состав иного передаваемого концедентом концессионеру имущества (ч. 10 ст. 3 Закона о концессиях); на перемену лиц по концессионному соглашению путем уступки требования или перевода долга (ч. 2 ст. 5 Закона о концессиях); на прекращение (приостановление) деятельности, предусмотренной соглашением (ч. 2 ст. 8 Закона о концессиях); на передачу объекта соглашения в пользование третьим лицам (ч. 1 ст. 8 Закона о концессиях);
• осуществляет подготовку территории, необходимой для создания и (или) реконструкции объекта соглашения и (или) для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением (п. 23 Типового концессионного соглашения в отношении систем коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства, в том числе объектов водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов; объектов, предназначенных для освещения территорий городских и сельских поселений, объектов, предназначенных для благоустройства территорий, а также объектов социально-бытового назначения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.12.2006 № 748);
• обеспечивает при прекращении действия концессионного соглашения возврат концессионеру инвестированного капитала, за исключением инвестированного капитала, возврат которого учтен при установлении тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса (ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса») и др.
Более подробно права и обязанности концедента регламентируются непосредственно в концессионных соглашениях. Так, например, в соглашении по Орловскому тоннелю под р. Невой в Санкт-Петербурге, заключенном 19.06.2010 г. между Санкт-Петербургом и ООО «Невская концессионная компания», права и обязанности концедента (Санкт-Петербурга) включают в том числе:
• обязанность подписать прямое соглашение с финансирующими организациями (п.
13.2);
• обязанность обеспечить выдачу соответствующим государственным органом всех прав и разрешений в отношении участка недр, необходимых для реализации проекта (п. 11.2);
• обязанность в течение 30 рабочих дней после уведомления концессионером инженера о том, что тоннель готов к приемке, сообщить концессионеру в письменной форме тарифы
платы за проезд и льготы, которые должны применяться с даты начала эксплуатации тоннеля (п. 28.7);
• право по мере необходимости и в любое время вносить изменения в тарифы платы за проезд и льготы и обязанность уведомлять концессионера в письменной форме о таких изменениях не позднее чем за 30 рабочих дней до даты, в которую указанные изменения в соответствии с планами концедента должны вступить в силу (п. 28.8);
• право потребовать от концессионера удаления с земельного участка любого работника, агента или подрядчика и любого лица, относящегося к концессионеру, которые, по мнению концедента, проявляют некомпетентность или небрежность при исполнении своих обязанностей (п. 31.3) и др.
Таким образом, полномочия концедента по концессионному соглашению осуществляются им в финансовой, имущественной, тарифной, градостроительной, природоохранной, коммунальной, транспортной и иных сферах, в силу чего их возложение не на одну организацию или орган, которые, как правило, обладают отраслевой правосубъектностью, представляется обоснованным. Этот принцип воспринят и применяется на федеральном и региональном уровнях. Так, в Распоряжении Правительства Российской Федерации от 24.04.2007 № 512-р установлено, что полномочия концедента при заключении концессионного соглашения в отношении автомобильной магистрали «Новый выход на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 «Беларусь» Москва - Минск», которая будет эксплуатироваться на платной основе, осуществляет от имени Российской Федерации Федеральное дорожное агентство (Росавтодор), а полномочия концедента при исполнении концессионного соглашения -государственная компания «Российские автомобильные дороги».
Рассмотрим несколько примеров из региональной практики.
Согласно п. 6 постановления правительства Москвы от 02.03.2010 № 183-ПП «О реконструкции (модернизации) спецзавода № 2 на основе концессионного соглашения», полномочия концедента от имени г. Москвы уполномочен осуществлять департамент имущества Москвы. Вместе с тем, в силу п. 10.3 постановления предоставление земельного участка концессионеру (что также является обязанностью концедента) возложено на департамент земельных отношений Москвы, а в соответствии с п. 12 ассигнования на
промышленную переработку твердых бытовых отходов в обеспечение обязательств по концессионному соглашению предусматриваются департаменту жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Москвы, так что возможные выплаты по концессионному соглашению будет осуществлять указанный орган.
Согласно п. 4 постановления главы администрации Волгоградской области от 21.06.2011 № 641 «О проведении открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения на проектирование, строительство и эксплуатацию полигонов для размещения твердых бытовых отходов с мусоросортировочными комплексами и мусороперегрузочными станциями на территории Волгоградской области» полномочия концедента при проведении конкурса и заключении концессионного соглашения от имени Волгоградской области осуществляет комитет природных ресурсов и охраны окружающей среды. При этом часть полномочий концедента, например принятие в государственную собственность Волгоградской области созданного объекта концессионного соглашения, указанный орган власти осуществляет совместно с комитетом по управлению государственным имуществом Волгоградской области.
Наиболее детально полномочия концедента по концессионному соглашению распределены в постановлении мэрии Новосибирска от 11.08.2011 № 7207 при заключении соглашения в отношении объектов газоснабжения Новосибирска:
• департамент земельных и имущественных отношений мэрии Новосибирска обеспечивает заключение концессионного соглашения и договора аренды земельного участка, на котором располагается объект соглашения и который необходим для осуществления концессионером реконструкции;
• муниципальное унитарное предприятие «Энергия» передает концессионеру объект концессионного соглашения;
• департамент энергетики, жилищного и коммунального хозяйства города и муниципальное унитарное предприятие «Энергия» осуществляют контроль за исполнением концессионного соглашения в отношении объектов газоснабжения Новосибирска в части исполнения концессионером обязательств по подготовке и согласованию в установленном порядке проектной документации, соблюдению сроков и порядка реконструкции объекта соглашения, осуществлению инвестиций в его реконструкцию, обеспечению надлежащего выполнения работ и осуществлению деятельности, предусмотренной соглашением;
• департамент земельных и имущественных отношений мэрии города Новосибирска осуществляет контроль за исполнением иных условий концессионного соглашения в отношении объектов газоснабжения Новосибирска.
Полномочия концедента по контролю за исполнением концессионных соглашений четко разграничены в постановлении администрации Уссурийского городского округа Приморского края от 28.07.2009 № 978:
• управление жизнеобеспечения администрации Уссурийского городского округа -контроль за соблюдением концессионером условий концессионного соглашения по соблюдению сроков создания и по использованию (эксплуатации) объекта соглашения в соответствии с установленными в нем целями;
• муниципальное учреждение Уссурийского городского округа «Служба единого заказчика-застройщика» - контроль за соблюдением концессионером условий концессионного соглашения по осуществлению инвестиций в создание объекта соглашения и обеспечению соответствия технико-эконономических показателей объекта соглашения установленным соглашением технико-экономическим показателям.
В постановлении правительства Санкт-Петербурга от 26.11.2010 № 1578 «О мерах по реализации концессионного соглашения о проектировании, строительстве и эксплуатации Орловского тоннеля под р. Невой в Санкт-Петербурге» установлено, что в целях выполнения соглашения комитет по инвестициям и стратегическим проектам назначается уполномоченным органом на получение и рассмотрение любых документов и (или) уведомлений, поступающих от государственной управляющей компании концеденту в соответствии с концессионным соглашением; на направление обращений, поступивших от государственной управляющей компании в уполномоченные органы государственной власти в соответствии с их компетенцией; на подготовку и направление ответов от имени концедента по обращениям к концеденту государственной управляющей компании; на осуществление взаимодействия с органами государственной власти Российской Федерации и Санкт-Петербурга, органами местного самоуправления, государственной управляющей компанией, лицом, относящимся к концеденту, и концессионером в целях реализации концессионного соглашения; на исполнение иных прав и обязанностей концедента (за исключением прав и обязанностей по осуществлению выплат концессионеру в соответствии с соглашением, а также прав и обязанностей, исполнение которых отнесено к компетенции иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга) [2]. При этом органом, осуществляющим выплаты государственного финансирования по контрольным этапам «А» и «В» по концессионному соглашению, является комитет по развитию транспортной инфраструктуры.
Отметим, что именно в целях реализации концессионного соглашения о проектировании, строительстве и эксплуатации Орловского тоннеля под р. Невой в Санкт-Петербурге на основании постановления Правительства Санкт-Петербурга от 28.01.2011 № 89 правительством Санкт-Петербурга приобретены в государственную собственность города акции ОАО «Орловский тоннель», уполномоченного осуществлять отдельные права и обязанности концедента по указанному соглашению и являющегося государственной управляющей компанией.
Из изложенного следует, что на современном этапе заключения и исполнения концессионных соглашений сложился подход наделения правами и обязанностями концедента по соглашению нескольких субъектов, а в некоторых случаях - даже создания некоего институционального механизма, включающего в себя совокупность взаимодействующих государственных (муниципальных) органов и организаций, причем как коммерческих, так и некоммерческих. Наделение указанных субъектов правами и
обязанностями концедента осуществляется несколькими способами. Наиболее распространенным из них является решение вопроса об уполномоченном органе или организации прямо в решении о заключении концессионного соглашения.
В качестве примеров можно привести постановление Правительства Мурманской области от 22.08.2011 № 414-ПП «О заключении концессионного соглашения в отношении системы коммунальной инфраструктуры - системы переработки и утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов на территории Мурманской области», в котором предусмотрено, что полномочия концедента при заключении и исполнении концессионного соглашения осуществляет от имени Мурманской области комитет промышленного развития, экологии и природопользования Мурманской области, а отдельные полномочия концедента при заключении и исполнении соглашения в части передачи объекта соглашения и (или) иного передаваемого концедентом концессионеру по концессионному соглашению имущества осуществляет от имени Мурманской области государственное областное унитарное предприятие «Инвестиционно-консалтинговый центр», а также Распоряжение Кабинета Министров от 27.08.2010 № 1487-р «О проведении конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении объекта здравоохранения», в котором установлено, что Министерство земельных и имущественных отношений Республики Татарстан осуществляет полномочия концедента при заключении и исполнении указанного концессионного соглашения.
Еще одним способом определения лица, осуществляющего полномочия концедента, в частности от имени Российской Федерации, является прямое указание в федеральном законе. Например, в ч. 4 ст. 38 Закона о дорогах содержится указание на то, что по концессионному соглашению в отношении платной автомобильной дороги концедентом от имени Российской Федерации выступает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства. Таким органом в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2004 № 374 является Федеральное дорожное агентство (Росавтодор). Согласно ст. 34 Закона об Автодоре, полномочия концедента, связанные с проведением конкурсов, обеспечением заключения и исполнения концессионных соглашений в отношении автомобильных дорог федерального значения, защитных дорожных сооружений и искусственных дорожных сооружений, деятельность по организации строительства или реконструкции которых осуществляется на основании концессионных соглашений, заключенных государственной компанией «Российские автомобильные дороги» (Автодор), либо которые переданы в доверительное управление государственной компании «Российские автомобильные дороги» (Автодор) и в отношении которых Правительством Российской Федерации принято решение о заключении концессионного соглашения, либо в отношении которых до дня вступления в силу Закона об Автодоре были приняты решения Правительства Российской Федерации о заключении концессионных соглашений, осуществляет государственная компания «Российские автомобильные дороги», являющаяся некоммерческой организацией, от имени Российской Федерации.
В ряде регионов применяется комплексное регулирование вопросов, связанных с заключением и исполнением концессионных соглашений, в том числе вопросов уполномоченных органов и организаций.
В положении о концессионных соглашениях, объектом которых является недвижимое имущество муниципального образования «Город Екатеринбург», утвержденном решением екатеринбургской городской думы четвертого созыва от 22.04.2008 № 30/58, установлено, что во всех случаях заключения и исполнения концессионных соглашений на территории Екатеринбурга (за исключением предоставления в аренду земельных участков) права концедента от имени муниципального образования осуществляет администрация города в лице департамента по управлению муниципальным имуществом, а права концедента по предоставлению земельных участков осуществляет администрация Екатеринбурга.
В положении о порядке регулирования отношений, возникающих в процессе реализации Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», утвержденном постановлением администрации городского округа Самара от 11.12.2009 №
1385, предусмотрено, что концедентом является городской округ Самара, от имени которого выступает департамент управления имуществом. Контроль за исполнением концессионных соглашений осуществляют этот же орган, а также отраслевые (функциональные) органы администрации городского округа Самара, определенные в решении департамента управления имуществом.
Список литературы
1. Асаул, Н. А. Инновационный сценарий развития транспортно-логистического комплекса Санкт-Петербурга/ Н. А. Асаул // Экономическое возрождение России. - 2009. - №4 (18). - С. 12-19.
2. Вилисов, М. В. Проблемы реализации Закона о концессионных соглашениях/ М. В. Вилисов // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование.- 2005. - Декабрь. - № 4(25).
3. Ерофеев, П. Ю. Особенности и основные направления ресурсосбережения в концепции устойчивого развития экономики/ П. Ю. Ерофеев // Экономическое возрождение России. - 2010. -№1 (23). - С. 21-26.
4. Рачков, И. Белые пятна в Федеральном законе «О концессионных соглашениях»/ И. Рачков, А. Сорокина // Закон. - 2007. - № 4. - С. 141-145.
5. Ястребов, А. Я. Проблемы развития партнерства государства и бизнеса в Российской Федерации в посткризисный период/ А. Я. Ястребов // Экономическое возрождение России. - 2010. -№2 (24). - С. 8-13.
The list of the literature
1. Asaul, N. A. The innovational script of development of a transport-logistical complex of Saint Petersburg/ N. A. Asaul // Economic revival of Russia. - 2009. - №4 (18). - P. 12-19.
2. Vilissov, M. V. Problems of realization of the Law about concession agreement/ M. V. Vilissov //Real estate and investments. Legal regulation. - 2005. - December.- № 4 (25).
3. Erofeev, P. Ju. Features and the basic directions resourse reservation in the concept of a sustainable development of economy/ P. Ju. Erofeev // Economic revival of Russia. - 2010. -№1 (23). - P. 21-26.
4. Rachkov, I. White stains in the Federal law «About concession agreements»/ I. Rachkov, A. Sorokina //Law. - 2007 - № 4. - P. 141-145.
5. Jastrebov, A. Ja. Problems hawks of development of partnership of the state and business in the Russian Federation during the post-crisis period/ A. Ja. Jastrebov // Economic revival of Russia. - 2010. -№2 (24). - P. 8-13.
