CC BY
49УДК 343.13:343.9
Борис Яковлевич ГАВРИЛОВ,
заведующий кафедрой управления органами расследования преступлений Академии управления МВД России, доктор юридических наук, профессор
УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ БОРЬБЫ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ
CRIMINAL-PROCEDURAL ASPECTS OF FIGHTING CRIME
В статье рассматриваются ряд актуальных и злободневных проблем уголовно-процессуального регулирования, требующих разрешения на законодательном уровне: целесообразность сохранения стадии возбуждения уголовного дела и института предъявления обвинения, введения в УПК РФ возможности применения меры пресечения в виде заключения под стражу подозреваемого, обвиняемого, объявленных в розыск, и др.
The article considers a number of vital issues of criminal--procedural regulation which are to be solved at the legislative level: the necessity of preservation of the stage of bringing the criminal action and the institution of bringing charges, the introduction of the possibility of using preventive punishment in the form of taking a suspect, accused or wanted persons into custody into the Criminal Procedure Code of the RF.
Ключевые слова: возбуждение уголовного дела, процессуальные полномочия, руководитель следственного органа, объявление в розыск подозреваемого, обвиняемого, предъявление обвинения.
Keywords: вringing a criminal action, procedural powers, the head of the investigative agency, announcement of suspect's or accused person's search, bringing charges
Высокий уровень криминогенности общества, проникновение организованной преступности не только в экономику, но и в структуры власти, распространенность коррупции во всех сферах жизни российского общества требуют принятия от государства адекватных мер реагирования, среди которых особо выделяется необходимость совершенствования уголовно-процессуального законодательства.
УПК РФ содержит немало положений, которые не только заслуживают критики, но и требуют принятия довольно радикальных мер по их изменению. В первую очередь это те нормы, которые непосредственно оказывают, на наш взгляд, негативное влияние на обеспечение прав и законных интересов граждан и организаций, потерпевших от преступлений, и выполнение органами внутренних дел за-
дачи по активному противодействию преступности. Они сегодня, к сожалению, в вопросах раскрытия и расследования преступлений выступают нередко в роли «сторонних наблюдателей».
1. О возбуждении уголовного дела.
Наличие в российском уголовно-процессуальном законодательстве процессуальной нормы о возбуждении уголовного дела вызывает на протяжении ряда последних лет обоснованную критику значительной части ученых и абсолютного большинства сотрудников ОВД. Обусловлено это тем, что существующая процедура начала производства предварительного расследования - возбуждение уголовного дела, с одной стороны, ограничивает конституционное право граждан на доступ к правосудию, а с другой стороны, является одной из основных причин снижения эффективности деятельности правоохранительных
органов по борьбе с преступностью. Наиболее негативно это проявилось в период действия процедуры обязательного получения согласия прокурора на решение органа расследования о возбуждении уголовного дела (2002-2007 гг.)
Необходимо отметить, что усложнение порядка возбуждения уголовного дела самым негативным образом повлияло и на раскрываемость общеуголовных преступлений, а это почти 95% уголовных дел, по которым следователи, дознаватели во взаимодействии с сотрудниками других служб органов внутренних дел оказались фактически лишенными возможности их раскрыть по горячим следам. Это явилось одной из причин увеличения более чем в 2,5 раза количества нераскрытых преступлений (с 881,4 тыс. в 2001 г. до 2 млн. 032 тыс. в 2006 г.) при увеличении числа зарегистрированных преступлений всего на 30%.
Более того, появление в УПК РСФСР 1960 г. процессуальной нормы о возбуждении уголовного дела, которой не знали ни Устав уголовного судопроизводства, ни УПК РСФСР 1923 г., «подтолкнуло» законодателя к введению в УПК другой специальной нормы, предусматривающей возможность принятия следователем, дознавателем, органом дознания процессуального решения об отказе в возбуждении уголовного дела. В результате орган дознания, дознаватель, а в ряде случаев и следователь с целью принятия данного решения фактически вынуждены заниматься фальсификацией обстоятельств, изложенных заявителем, в лучшем случае такое решение принималось по надуманным обстоятельствам!.
В 2008 г. приняты 4,5 млн. решений об отказе в возбуждении уголовного дела, из которых признаны незаконными или необоснованными и отменены прокурорами 1643 тыс. решений органов дознания и руководителями следственных органов 122 тыс. процессуальных решений следователей, из которых возбуждены 126,6 тыс. уголовных дел. Фактически количество возбужденных уголовных дел по заявле-
ниям, сообщениям о преступлениях, по которым первоначально было принято процессуальное решение об отказе в возбуждении уголовного дела, должно составлять не менее 2 млн.
С целью недопущения фактов принятия следователем, дознавателем, органом дознания процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела законодатель в ч. 1 ст. 148 УПК РФ предусмотрел, что «отказ в возбуждении уголовного дела по основанию, предусмотренному пунктом 2 части первой статьи 24 УПК РФ, допускается лишь в отношении конкретного лица».
Однако правоприменительная практика, по сути, игнорирует данное требование законодателя. Не должным образом за законностью и обоснованностью принятия процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела, за отсутствием состава преступления при неустановлении лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого, обеспечиваются ведомственный контроль и прокурорский надзор. И изменить данную ситуацию систематического нарушения правоприменителем уголовно-процессуального закона не удается многие десятилетия.
Другое негативное обстоятельство существующего законодательного регулирования процедуры возбуждения уголовного дела или принятия процессуального решения об отказе в возбуждении уголовного дела заключается в том, что искажаются данные уголовно-правовой статистики о состоянии преступности, уровень которой в России на 100 тыс. населения в 3-3,5 раза ниже, чем в абсолютном большинстве государств, и в 12 раз меньше, чем в Швеции. Показатели преступности сегодня целиком зависят от действия так называемого «административного фактора», что наглядно подтверждается данными о состоянии преступности в России за последние 30 лет, показатели которой ежегодно колеблются в зависимости от ужесточения в отдельные годы требований МВД и Генпрокуратуры РФ к соблюдению учетно-регистрационной дисципли-
сведения о
количестве зарегистрированных на 1976-2008 гг.
преступлений
Период Всего зарегистрировано преступлений +, - в % к АППГ Смена руководства МВД Некоторые из причин роста или снижения показателей преступности
1976 834.998 10.1966-12.1982 Щелоков H.A. Административные меры государства по наведению порядка в учетпо-рсгиетрационной дисциплине
1977 824.243 -1,3
1978 889.599 + 7,9
1979 970.514 + 9,1
1980 1.028.284 + 6,0
1981 1.087.908 + 5,8
1982 1.128.558 + 3,7
1983 1.398.239 + 23,9 12.1982-01.1986 Федорчук В.В. Рост преступности в первый год и ее снижение в последующие годы
1984 1.402.694 + 0,3
1985 1.416.935 + 1,0
1986 1.338.424 -5,5 01.1986-10.1988 Власов A.B. Снижение преступности обусловлено активизацией борьбы с алкоголизмом
1987 1.185.914 -11,4
1988 1.220.361 + 2,9
1989 1.619.181 + 32,7 10.1988- 12.1990 Бакатин В.В. Начало разрушения государственного механизма борьбы с преступностью
1990 1.839.451 + 13,6
1991 2.167.964 + 17,9 12.1990-08.1991 Пуго Б.К. 09.1991 -01.1992 Дунаев А.Ф.
1992 2.760.652 + 27,3 01.1992-07.1995 Ернн В.Ф. Рост преступности в первый год и ее снижение в последующие годы
1993 2.799.614 + 1,4
1994 2.632.708 -6,0
1995 2.755.669 + 4,7 07.1995-04.1998 Куликов A.C. Тот же процесс
1996 2.625.081 -4,7
1997 2,397.311 -8,7
1998 2.581.940 + 7,7 04.1998-05.1999 Степашин C.B. Тот же процесс
1999 3.001.748 + 16,3 05.1999-03.2001 Рушайло В.Б. Тот же процесс
2000 2.952.367 - 1,6
21101 2.968.255 + 0,5 Декриминализация
ны (от +32,7% в 1989 г. до -14,9% в 2002 г.).
Из сказанного следует, что производство по уголовному делу должно начинаться не с возбуждения уголовного дела, а с заявления, сообщения о преступлении, как это предусматривалось еще ст. 303 Устава уголовного судопроизводства.
2. Об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении лиц, скрывшихся от органов расследования.
Невозможность заочного избрания меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении скрывшихся от следствия и дознания и объявленных в федеральный розыск подозреваемых, обвиняемых (что допускал УПК РСФСР) способствовала тому, что в 2003-2008 гг. более 100 тыс. объявленных в федеральный розыск граждан остались неразысканными, что повлекло за собой совершение этими лицами новых тяжких и особо тяжких преступлений!.
Решение проблемы заключения под стражу лиц, скрывшихся от следствия и объявленных в федеральный розыск, видится не в исключении из ч. 5 ст. 108 УПК РФ запрета на заочное заключение судом их под стражу, на чем продолжают настаивать наши коллеги из Генпрокуратуры и МВД России, что, кстати, противоречило бы п. 3 ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод1 , а, во-первых, во внесении в УПК РФ изменений, предоставляющих суду по месту расследования уголовного дела возможность заочного вынесения решения (с участием защитника) о заключении объявленных в федеральный розыск подозреваемых, обвиняемых под стражу, и, во-вторых, в установлении в законе механизма, предусматривающего, что при задержании объявленного в федеральный розыск лица вне места производства предварительного расследования ему должна быть предоставлена в течение 48 часов с момента фактического задержания возможность предстать перед судьей ближайшего районного суда по месту фактического задержания для допроса с целью уста-
новления личности задержанного и проверки, не отменено ли судебное решение о заключении его под стражу. После доставления к месту производства предварительного расследования в течение 48 часов обвиняемый должен предстать перед судом (судьей), избравшим указанную меру пресечения. Такой порядок предусматривает процессуальное законодательство Германии, Франции. Аналог этой нормы есть и в УПК Украины.
3 . О перераспределении процессуальных и надзорных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа.
Усиление по УПК РФ роли прокурора по осуществлению процессуального контроля и надзора за предварительным следствием, казалось, должно было бы способствовать укреплению законности и обеспечению других качественных показателей работы следователей, в том числе органов прокуратуры. Однако значительного улучшения качества следствия и состояния законности не произошло, что подтверждается статистическими данными.
В этих условиях требовались принятие политического решения по разграничению функций процессуального контроля за предварительным следствием и прокурорского надзора за законностью принимаемых следователем процессуальных решений и производством им следственных действий и внесение соответствующих изменений в УПК РФ и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Его положения, обеспечившие перераспределение (фактическую передачу) процессуальных полномочий практически в полном объеме и частично надзорных функций от прокурора к руководителю следственного органа, по нашему мнению, направлены на реальное повышение результативности и качества предварительного следствия и в конечном итоге - на обеспечение конституционных прав граждан.
Эти изменения вызвали неоднозначную реакцию как ученых, так и сотрудников ОВД - от исключительно негативной до в целом положительной.
ра за состоянием законности практически во всех сферах государственной деятельности. Как следствие роль прокурора в досудебном производстве сводилась, по сути, к его непосредственному участию лишь в одном следственном действии после возбуждения уголовного дела. При санкционировании ареста прокурор, как правило, допрашивал подозреваемого, обвиняемого, а по завершении расследования - утверждал обвинительное заключение.
Другим обстоятельством, обуславливающим объективную необходимость пересмотра полномочий прокурора, послужило то, что УПК РФ (в редакции УПК РФ 2001 г.) включил в себя положения, реализация которых в 23 случаях производства следователем следственных действий и принятия процессуальных решений, в том числе о возбуждении уголовного дела, ограничивалась прокурором!. Для абсолютного большинства сотрудников ОВД и ряда ученых была непонятна установленная УПК РФ (фактически пролоббированная Генеральной прокуратурой РФ) процедура предварительного получения согласия прокурора на обращение следователя в суд с соответствующим ходатайством, поскольку закон предусматривает участие прокурора в судебном заседании, где рассматривается данное обращение следователя. Практике известно немало случаев, когда прокурор по тем или иным основаниям препятствовал следователю в
его праве обратиться в суд с указанным ходатайством!.
Третье - системность в негативной оценке прокуратурой деятельности органов предварительного следствия. Ранее в основном это относилось к следственному аппарату органов внутренних дел, а сегодня - в большей степени и к следователям Следственного комитета при прокуратуре РФ. Однако зачастую критические оценки даются прокурорами без анализа результатов деятельности следственного аппарата на основании фактов отдельных нарушений закона и, как правило, базируются на субъективном мнении прокурора.
В настоящее время раздаются весьма критические обращения к органам государственной власти «вернуть прокурору» полномочия по надзору за предварительным следствием, а заодно и право возбуждения уголовных дел. В поддержку своей позиции прокуратура указывает на увеличение числа нарушений законности в деятельности следователей как Следственного комитета при прокуратуре РФ, так и следователей органов внутренних дел, отсутствие должного уровня реагирования следователей и руководителей следственных органов на их требования об устранении выявленных прокурорами нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия (п.3 ч.2 ст.37 УПК РФ).
СВЕДЕНИЯ О ЧИСЛЕ ПОДОЗРЕВАЕМЫХ, ЗАКЛЮЧЕННЫХ ПОД СТРАЖУ В ХОДЕ ДОСУДЕБНОГО ПРОИЗВОДСТВА (ИЗ ЧИСЛА ЗАДЕРЖАННЫХ
В ПОРЯДКЕ СТ. 91 УПК РФ)
2005 2006 2007 2008
Следователям и прокуратуры 52026 47232 _ _
Следователями Следственного комитета при прокуратуре РФ — — 39586 36112
Следователями органов внутренних дел 141174 139021 128709 122671
Следователями и дознавателями всех правоохранительных Органов (в тыс.) 234,8 229,2 204,1 191,1
СВЕДЕНИЯ О РЕЗУЛЬТАТАХ СЛЕДСТВЕННОЙ РАБОТЫ ЗА 2006-2008 ГГ
И ПЕРВОЕ ПОЛУГОДИЕ 2009 Г.
Анализ статистических данных объективно свидетельствует о том, что после передачи основных полномочий по осуществлению процессуального контроля за деятельностью следователей и частично надзорной функции от прокурора к руководителю следственного органа показатели законности в деятельности следственного аппарата не ухудшились, на чем настаивают представители прокуратуры, и даже отмечается устойчивая тенденция к их улучшению.
Итак, перед прокурорами сегодня стоит весьма непростая дилемма: без амбиций воспринимать факты несогласия органов расследования с их позицией по тем или иным вопросам и добиваться устранения нарушений закона процессуальными способами или продолжать лоббировать свою сегодняшнюю позицию по возвращению им полномочий по процессуальному руководству и надзору за следствием. Конечно, первое значительно сложнее, ибо придется менять устоявшуюся за 80 лет действия уголовно-процессуального законодательства психологию прокурора как властного (по УПК РСФСР) «хозяина» над следователем без права последнего обжаловать действия (бездействие) прокурора и принимаемые последним
решения. Однако, по нашему мнению, другой альтернативы у прокуроров сегодня не существует.
4. О разграничении оперативно-розыскных мероприятий от провокации преступления. Использование результатов оперативно-розыскных мероприятий в качестве доказательств по уголовному делу является одним из важнейших инструментов, применяемых в деятельности правоохранительных органов по противодействию организованной преступности. В связи с этим весьма актуальной проблемой теории и практики оперативно-розыскной деятельности является определение допустимых пределов (в первую очередь, с правовой точки зрения) процедуры реализации оперативной информации с тем, чтобы действия оперативных сотрудников не превратились в провокацию преступлений, а результаты оперативно-розыскной деятельности могли быть использованы в доказывании при производстве по уголовным делам.2
Фактические обстоятельства склонения лица к совершению преступления являются основанием для разграничения провокации преступления от соответствующего оперативно-розыскного мероприятия, осуществленного в рамках Федерального за-
кона «Об оперативно-розыскной деятельности». Проводимые в отношении гражданина проверочная закупка или оперативный эксперимент должны признаваться совершенными правомерно в том случае, когда собранные надлежащим образом материалы свидетельствуют о наличии у лица умысла на совершение преступления, сформировавшегося вне зависимости от деятельности сотрудников милиции, а также о проведении гражданином всех подготовительных действий, необходимых для реализации противоправного деяния, которое могло быть совершено как под воздействием сотрудников милиции, так и в случае неправомерных действий рядовых граждан.
Таким образом, при проведении проверочной закупки и оперативного эксперимента инициатива на совершение преступления должна исходить только от объекта оперативно-розыскного мероприятия, а не от должностных лиц оперативного подразделения органа внутренних дел. В противном случае побуждение к преступным действиям или вовлечение лица в совершение преступления с целью его дальнейшего разоблачения, если у такого лица отсутствовал умысел на совершение преступления, по нашему мнению, должны быть признаны провокацией преступления.
В заключение следует отметить, что в целях предотвращения совершения сотрудниками правоохранительных органов при проведении оперативного эксперимента или проверочной закупки противоправных действий в виде провокации преступления и недопущения тем самым незаконного привлечения граждан к уголовной ответственности необходимо в первую очередь законодательно регламентировать определения понятий «проверочная закупка» и «оперативный эксперимент» как оперативно -розыскных мероприятий, установить алгоритм действий оперативных сотрудников при их реализации путем внесения соответствующих дополнений в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», а также предусмотреть в УК
РФ уголовно-правовую норму, предусматривающую ответственность за провокацию преступления.
5 . О предъявлении обвинения. Институт привлечения лица в качестве обвиняемого, сохраняющий свою юридическую сущность без изменения на протяжении более 80 лет, не согласуется с современной системой досудебного производства, его значение в настоящее время нуждается в переосмыслении, а сам процессуальный институт - в существенной реконструкции, конечной целью которой является его исключение из УПК РФ.
Потребность сохранения на протяжении многих десятилетий процедур предъявления обвинения обуславливалась тем, что их наличие являлось правовым основанием (моментом) допуска защитника к участию в уголовном деле. Однако в 2001 г. была введена правовая норма о допуске защитника к участию с момента возбуждения в отношении лица уголовного дела. Кроме этого, УПК РФ (ст.49) значительно расширил перечень оснований участия в уголовном деле защитника, а также, по сути, нивелировал разницу в правовом статусе подозреваемого (ст.46) и обвиняемого (ст.47).
Предъявление обвинения сегодня создало также тупиковую ситуацию в случаях необходимости возвращения уголовного дела для перепредъявления обвинения на более тяжкое, так как п. 3 описательной части постановления Конституционного Суда РФ от 8 декабря 2003 г. Ш18-П установил, что при возвращении уголовного дела прокурору по основаниям п. 1 ч. 1 ст. 23 7 УПК РФ процессуальные нарушения, являющиеся препятствием для рассмотрения дела судом, не должны «касаться ни фактических обстоятельств, ни вопросов квалификации и доказанности вины обвиняемых, а их устранение не предполагает дополнение ранее предъявленного обвинения».
Системный анализ действующего УПК РФ в совокупности с решением по данному вопросу Конституционного Суда РФ от 16 мая 2 0 07 г. Ы№6-П позволяют
сделать вывод, что пределы судебного разбирательства должны определяться обвинением, сформулированным в обвинительном заключении (обвинительном акте) . Возможность такого решения подтверждена судебно-следственной практикой расследования в форме дознания и направления в 2002-2009 гг. в суд более 2 млн. уголовных дел, по которым обвинение не предъявлялось и соответственно пределы судебного разбирательства определялись обвинительным актом.
В связи с этим предлагаем внести соответствующие изменения в УПК РФ, предусматривающие замену института предъявления обвинения на процессуальные нормы об уведомлении лица о существующем в отношении его подозрении в случае возбуждения уголовного дела не в отношении конкретного лица, а по факту совершения преступления, что нашло отражение в Федеральном законе от 6 июня 2007 г. Ш90-ФЗ. Такое реформирование института предъявления обвинения в совокупности с изложенным о правовом содержании п. 1 ч. 1 ст. 237 УПК РФ и правовой позиции Конституционного Суда РФ от 16 мая 2007 г. Ы№6-П в этой части предоставляет правоприменителю возможность пересоставить обвинительное заключение (обвинительный акт) , по сути не выходя за пределы объема расследованного уголовного дела, в случае, если предъявленное обвинение не соответствует фактическим обстоятельствам уголовного дела, что исключает постановление судом законного и справедливого приговора, и вновь после утверждения прокурором обвинительного заключения направить уголовное дело в суд. Тем самым могут быть обеспечены требования Конституционного Суда РФ, изложенные в приведенном выше постановлении от 8 декабря 2003 г. Ж18-П, в части недопущения при возвращении судом уголовного дела прокурору восполнения неполноты проведенного дознания или предварительного следствия или перепредъявления обвинения на более тяжкое. Предложенное нами законодательное решение будет
способствовать упрощению досудебного производства по уголовному делу и в целом уголовного судопроизводства и позволит государству значительно сократить бюджетные расходы на эту сферу деятельности.
6. О форме обвинительного заключения (обвинительного акта). Анализ содержания ст. 22 0 УПК РФ «Обвинительное заключение», ст. 225 УПК РФ «Обвинительный акт» позволил обнаружить одно существенное различие с обвинительным заключением по УПК РСФСР (ст. 205) .
Решение законодателя о том, чтобы в обвинительном заключении (обвинительном акте) не приводить подробный анализ доказательств, направлено прежде всего на защиту прав участников процесса и реальное осуществление в уголовном судопроизводстве одной из составляющих принципа состязательности - создание судом необходимых условий для исполнения сторонами их процессуальных обязанностей и осуществления предоставленных им прав.
Однако данные законодательные новации как прокуратурой, так и судом были восприняты крайне негативно. Ряд прокуроров субъектов Российской Федерации направили в органы предварительного расследования указания о сохранении содержания обвинительного заключения, как предусматривала ст. 205 УПК РСФСР3 .
Данная позиция была поддержана и Президиумом Верховного Суда РФ, который в постановлении от 18 июня 2003 г. по делу Е.С. Ашировой указал, что отсутствие в обвинительном заключении перечня доказательств «лишает осужденную возможности оспаривать отдельные из них и выработать тактику защиты в судебном заседании». Естественно, возникает вопрос, неужели данная судебная инстанция «забыла» об институте ознакомления обвиняемой и ее защитника с материалами уголовного дела без ограничения для этого времени?
Толкование федерального закона в части применения ст.ст. 220, 225 УПК РФ допустил и Пленум Верховного Суда
РФ в постановлении от 5 марта 2004 г. N№1 «О применении судами норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», пункт 13 которого фактически подтвердил изложенное выше судебное решение Президиума Верховного Суда РФ.
Указанные на примере применения ст.ст. 220, 22 5 УПК РФ факты толкования норм права путем привнесения в правовую норму нового содержания, чем первоначально заложено законодателем, являются явным смешением правотворческого и праворазъяснительного процессов и свидетельствуют о расширении судами и органами прокуратуры дискреционной практики вместо применения норм права, призванных обеспечивать соблюдение органами предварительного следствия и дознания конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Устранение выявленных и других правовых пробелов в законодательстве должно осуществляться в возможно короткие сроки, но без отступления от требований Конституции РФ и международных правовых актов в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.
1 См.: О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней : Федеральный закон от 30 марта 1998г. Щ!54-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N№41, ст.1514.
2 См.: Гаврилов Б.Я., Боженок С.Я. О разграничении оперативно-розыскных мероприятий и провокаций (фальсификаций) преступлений // Информационный бюллетень Следственного комитета при МВД России. 2006. N№3. С.119-130.
3 См.: например, указание прокурора Оренбургской области от 6 декабря 2 002 г. N№919/15 «Об упорядочении процедуры составления обвинительного заключения и обвинительного акта», в котором прокурор потребовал излагать в обвинительном заключении доказательства с их подробным описанием.
