CC BY
60
Портной М. А. Деньги: их виды и функции. М., 1998.
Самсонова А. Е. К вопросу об информационной функции денег в финансовом праве // Финансовое право. 2011. № 3.
Тённис Ф. Общность и общество. СПб., 2002. Туган-Барановский М. И. Бумажные деньги и металл. Пг., 1917.
Фергюсон Н. Восхождение денег / пер. с англ. А. Коляндра, И. Файбисовича. М., 2010. Фетиш и табу: антропология денег в России // Сб. науч. ст.; сост. А. Архипова, Я. Фрухт-манн. М., 2013.
Харрис Л. Денежная теория / пер. с англ.; общ. ред. и вступ. ст. В. М. Усоскина. М., 1990. Юм Д. Опыты: о торговле, деньгах, проценте, налогах / пер. с англ.; вступ. ст. Л. Сэя. 2-е изд. М., 2012.
Уголовная политика и устойчивость кредитно-финансовой системы
САВЕНКОВ Александр Николаевич, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
Статья посвящена вопросам обеспечения финансовой безопасности Российского государства во взаимосвязи с реализацией мер уголовной политики. Обозначена необходимость декриминализации области экономической деятельности для защиты связанных с ней правоотношений. Определены угрозы экономической безопасности страны в контексте государственного стратегического планирования. Обращено особое внимание на противодействие преступности в финансово-кредитной сфере. Освещены повлекшие расширение практики уголовного преследования за совершение преступлений в названной отрасли законодательные изменения, направленные на предотвращение, выявление и пресечение незаконных финансовых операций, а также вопросы организации межведомственного взаимодействия по уголовным делам данной категории. Отмечена значительная опасность для стабильности финансово-кредитной системы функционирования недобросовестных микрофинансовых организаций в виде фирм-«однодневок», «финансовых пирамид», участвующих в незаконном рынке кредитования, возможность создания которых обусловлена несовершенством правового регулирования их деятельности. Указывается на недостаточность противодействия названным преступлениям путем установления механизма уголовной репрессии без комплекса иных законодательных мер. Приведены результаты анализа проблем предупреждения и выявления уголовно-наказуемых деяний в указанной сфере и предложения по их разрешению, в том числе нормотворческого характера.
Ключевые слова: уголовная политика, финансовая система, финансово-кредитная сфера, финансовая безопасность, противодействие преступности, уголовное преследование, Центральный банк Российской Федерации, Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов», уголовная репрессия, микрофинансовые организации, «финансовые пирамиды», фирмы-«однодневки».
Criminal Law Practices and Stability of Crediting System
A. N. SAVENKOV, doctor of legal sciences, professor
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: [email protected]
The article is devoted to ensuring the financial security of the Russian state in connection with the implementation of the criminal policy. It underlines the need of decriminalization of the area of economic activity for the related legal relations protection. It defines the economic security threat to the country in the context of state strategic planning. It pays special attention to combating crime in the financial sphere. It covers changes in legislature in this sphere that result in expansion of legal practice of prosecution for crimes committed in such area, and that are aimed at preventing illegal financial transactions, as well as the organization of inter-agency cooperation in criminal cases of this category. Microfinance institutions in the form of firm-"ephemeral", "pyramid schemes" and participating in illegal lending market, which is due to the ability to create imperfection of legal regulation of their activities are detected as a significant threat to stability of functioning of the financial and credit system. It indicates that the mechanism of criminal repression without other complex legislation is inadequate method to counter such crimes. It contains results of the analysis of prevention and detection of criminal acts of problems in this area and proposals for their resolution, including the normative character, and others.
Keywords: criminal policy, financial system, financial-credit sphere, financial security, combating crime, criminal prosecution, the Central Bank of Russian Federation, State Corporation "Deposit Insurance Agency" criminal repression, microfinance institutions, "pyramid schemes", firm-"phony".
DOI: 10.12737/21223
Происходящие в настоящее время кардинальные изменения характера угроз финансовой безопасности Российского государства требуют совершенствования инструментов противодействия криминальной активности в финансово-кредитной сфере. Обеспечение стабильности финансовой системы является приоритетной задачей реализуемой Правительством РФ единой финансовой политики.
Защита правоотношений в названной сфере осуществляется с помощью правовых институтов различных отраслей права, в частности гражданского, финансового, банковского, налогового, административного, уголовного и др. Однако многие из них в должной мере между собой не сопряжены и требуют систематизации в целях достижения баланса интересов государства и бизнеса1.
1 См.: Доклад вице-президента РАН, академика РАН, доктора юридических наук, профессора, директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Т. Я. Хабриевой на конференции «Финансовая безопасность
России — от концепции к новому правовому формату», проведенной в рамках Петербургского Международного юридического фору-ма-2016. URL: http://www.spblegalforum.ru/ ru/2015_Video_Archive.
Отсутствует баланс частных и публичных интересов и в законодательстве, закрепившем широкий круг субъектов контроля и надзора за соблюдением финансовых норм. Несмотря на это, допускаются существенные нарушения финансового характера. Прежде всего такая ситуация обусловлена неэффективным распределением и реализацией ревизионных функций в соответствующих контрольно-надзорных органах.
В то же время нередко в ходе осуществления финансово-хозяйственной деятельности для достижения поставленных целей используются противоправные способы ведения бизнеса, что становится возможным благодаря несовершенству существующей нормативной правовой базы.
Наиболее ощутимый вред от деятельности таких «предпринимателей» наносится преступлениями, совершаемыми в бюджетной сфере. При этом зачастую представители бизнеса с целью ухода от ответственности пытаются преподнести противоправные деяния как совершенные в правовом поле и вовлечь исполнение связанных с ними обязательств в гражданско-правовую плоскость. Вместе с тем, как отмечалось на VIII Всероссийском съез-
де судей «О состоянии судебной системы Российской Федерации и основных направлениях ее развития», исполняется только 20% решений, принятых арбитражными судами2. В результате не только причиняется ущерб финансовой системе государства, но и подрывается нормальное функционирование правоотношений в указанной сфере.
Во всем мире бизнес-сообщества борются за защиту рынка от недобросовестной конкуренции, демпинга. С этой целью учреждаются различные саморегулируемые организации, которые добиваются права проводить расследования и представлять в суде интересы неопределенного круга предпринимателей.
В то же время в России представители бизнес-сообществ все чаще обращаются в правоохранительные органы для защиты бизнесменов, совершивших экономические преступления и пытающихся уклониться от уголовной ответственности. Под видом защиты прав предпринимателей преследуются совсем иные цели, в частности прекращение уголовного преследования.
При этом следует отметить, что проведение подавляющего числа до-следственных проверок о совершении преступлений в сфере предпринимательской деятельности осуществляется по заявлениям одной из сторон финансово-кредитных отношений, нередко использующих инструменты уголовной репрессии для решения хозяйственных споров.
В связи с этим наиболее эффективно защита финансовых правоотношений может быть обеспечена в рамках реализации мер уголовной политики, направленных на декриминализацию данного сектора экономики. В их основе должна тесно сочетаться совместная деятельность
2 См.: Доклад Председателя ВАС РФ А. А. Иванова на VIII Всероссийском съезде судей (17—19 декабря 2012 г.). URL: http://www.arbitr.ru/press-centr/news/ speeches/72878.
правоохранительных органов и органов финансового контроля.
Поэтому вопросам укрепления финансовой системы уделено особое внимание в Стратегии национальной безопасности Российской Федера-ции3 (далее — Стратегия), Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.4, Национальном плане противодействия коррупции на 2016—2017 гг.5 и ряде других документах стратегического планирования.
Определяя место России в современном мире, в названной Стратегии подчеркивается, что «процесс формирования новой полицентрич-ной модели мироустройства сопровождается ростом глобальной и региональной нестабильности», при этом «в борьбе за влияние на международной арене задействован весь спектр политических, финансово-экономических и информационных инструментов» (п. 13).
В числе угроз экономической безопасности отмечены риски повторения финансово-экономических кризисов на фоне структурных дисбалансов в мировой экономике и растущей суверенной задолженности, волатильности рынка энергоресурсов, а также уязвимость финансовой системы в современных условиях в совокупности с криминализацией хозяйственно-финансовых отношений (п. 24, 56).
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. создание эффективной финансовой системы определено в качестве приоритета в обеспечении сбалансированности и инновационного развития экономики государства. Вместе с тем ее уязвимость в совре-
3 Утв. Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683.
4 Утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
5 Утв. Указом Президента РФ от 1 апре-
ля 2016 г. № 147.
менных условиях наряду с криминализацией хозяйственно-финансовых отношений являются главными стратегическими рисками национальной безопасности в области экономики (п. 56 названной Стратегии) как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе.
Важнейшим этапом развития уголовной политики на пути создания необходимых условий для укрепления финансовой безопасности государства стало принятие Федерального закона от 28 июня 2013 г. № 134-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям».
Были внесены соответствующие дополнения в более 20 действующих нормативных правовых актов6, направленные на создание условий для предотвращения, выявления и пресечения незаконных финансовых операций, в том числе с использованием фирм-«однодневок», и легализации преступных доходов, финансирования терроризма, уклонения от уплаты налогов и таможенных платежей, а также получения коррупционных доходов. Многие положения названного Закона обусловлены рекомендациями, подготовленными Группой разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ).
Для создания условий стабильного функционирования и обеспе-
6 Например, внесены изменения в следующие нормативные правовые акты: Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»; Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»; Закон РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации»; Гражданский кодекс РФ; федеральные законы от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»; Уголовный кодекс РФ; Налоговый кодекс РФ.
чения защищенности финансовой системы, предотвращения вредоносного воздействия угроз криминального характера необходим эффективный государственно-правовой механизм обеспечения финансовой безопасности, включающий в себя соответствующие правовые и институциональные составляющие. Большинство авторов относят защиту государственных финансов от воздействия криминальных процессов и посягательств к числу наиболее важных национальных интересов России в финансовой сфере7.
Следует отметить, что деятельность по декриминализации финансового рынка в последние годы значительно активизирована. Особая роль в реализации уголовной политики, направленной на охрану финансово-кредитных отношений, принадлежит широко развивающейся практике межведомственного взаимодействия МВД России, ФСБ России, Следственного комитета РФ, Росфинмониторинга, а также Центрального банка РФ и Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов».
В настоящее время правоохранительными органами выявляются десятки тысяч преступлений в финансово-кредитной сфере в год. Зачастую они совершаются в составе организованных групп или преступных сообществ, а размер причиненного ущерба превышает 100 млрд руб.
Соответственно возросшей степени угроз, возникающих в данной сфере, существенным образом изменилась и надзорная политика главного финансового регулятора. Принятые после вступления в силу 1 сентября 2013 г. Федерального закона о передаче полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков в ведение Банка Рос-
7 См., например: Кондрат Е. Н. Правона-
рушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия. М., 2014.
сии8 беспрецедентные меры по отзыву лицензий у кредитных организаций, не соответствующих требованиям прозрачности или вовлеченных в сомнительные сделки, позволили осуществить значительную «санацию» банковского сектора, в результате которой самые ненадежные банки покинули сферу кредитных услуг.
В целях комплексного решения задач уголовной политики по обеспечению защищенности финансово-кредитной системы организовано тесное взаимодействие правоохранительных органов с Центральным банком РФ и органами финансового контроля. В настоящее время Банк России и Агентство по страхованию вкладов, устанавливая факты незаконного вывода активов, которые приводят к дальнейшему банкротству кредитной организации, обращаются в правоохранительные органы с заявлениями о возбуждении уголовных дел. Согласно выработанному алгоритму рассмотрения таких заявлений они сразу поступают в Следственный департамент МВД России для организации до-следственной проверки. После правовой оценки следователем действий кредитной организации подразделениями экономической безопасности осуществляются необходимые оперативно-розыскные мероприятия, результаты которых представляются в следственный орган для принятия решения о возбуждении уголовного дела.
Помимо этого, разработаны методики по назначению и производству финансово-аналитических экспертиз, рекомендации по взаимодействию подразделений МВД России с Банком России и Агентством по страхованию вкладов при выявле-
8 См. Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков».
нии, документировании и расследовании преднамеренных банкротств коммерческих банков и сопряженных с ними экономических преступлений. Возросшие объемы совместной работы в ходе расследования уголовных дел, возбужденных по заявлениям Агентства по страхованию вкладов, обусловили решение об увеличении штатной численности ее ревизионного отдела.
В результате межведомственного сотрудничества в июне 2013 г. издано указание Центрального банка РФ, обязавшее кредитные организации обеспечить хранение данных 1Р-адресов пользователей системы «банк—клиент» не менее пяти лет9. Использование данного инструментария в значительной степени способствует повышению эффективности выявления и расследования преступлений, связанных с незаконным обналичиванием и транзи-тированием денежных средств, в том числе полученных преступным путем. Указанная информация позволяет правоохранительным органам устанавливать территориальное местоположение объектов, из которых осуществлялось дистанционное управление незаконными финансовыми операциями. Однако ряд проблем, связанных с уголовно-правовой квалификацией данного деяния, и сегодня требует от правоприменителя высокого профессионализма, так как их решение зависит от знания норм не только уголовного, но и других отраслей права (налогового, гражданского, финансового и др.)10.
9 Указание Центрального банка РФ от 5 июня 2013 г. № 3007-У «О внесении изменений в Положение Банка России № 382-П от 9 июня 2012 г. "О требованиях к обеспечению защиты информации при осуществлении переводов денежных средств и о порядке осуществления Банком России контроля за соблюдением требований к обеспечению защиты информации при осуществлении переводов денежных средств"».
10 См.: Трунцевский Ю. В. Финансовая безопасность: понятие и виды финансовых
Как свидетельствует практика, криминальные посягательства в финансово-кредитной сфере отличаются разнообразием и особой изощренностью, высокоинтеллектуальным характером, способностью преступников быстро адаптироваться к новым формам и методам банковской деятельности.
Значительную опасность для финансово-кредитной системы представляет деятельность недобросовестных микрофинансовых организаций, составляющих в настоящее время основу «черного рынка» кредитования.
За время действия Федерального закона от 2 июля 2010 г. № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» реализован ряд инициатив, направленных на борьбу с нелегальными кредиторами. С 2013 г. ведение государственного реестра микрофинансовых организаций осуществляется Банком России11. Федеральный закон от 21 декабря 2013 г. № 353-ФЗ «О потребительском кредите (займе)» ввел единую форму договора, ограничил размер штрафов и верхнюю границу процентных ставок, установил порядок осуществления микрофинансовыми организациями потребительского кредитования, а также возложил на Банк России функцию государственного надзора за соблюдением законодательства в этой сфере.
Вместе с тем недостаточная закрепленность полномочий, порядка деятельности микрофинансовых организаций и контроля за ними в действующем законодательстве позволяет создавать их и использовать для совершения преступлений в финансово-кредитной сфере. Отсутствуют эффективные механизмы выявления Банком России нарушений микрофинансовыми ор-
преступлений // Вестник Финансового университета. 2007. № 2. С. 21.
11 См. Федеральный закон от 23 июля
2013 г. № 251-ФЗ.
ганизациями требований законодательства, а также ликвидации микрофинансовых организаций, незаконно осуществляющих кредитование.
Кроме того, множество микрофинансовых организаций, сведения о которых не содержатся в реестре Центрального банка РФ, продолжают нелегально кредитовать население. Незаконная предпринимательская деятельность таких организаций, осуществляемая вне правового поля, не только причиняет ущерб государству в результате неуплаты налогов и иных выплат в бюджет, но и подрывает нормальное функционирование финансово-кредитной системы, поскольку открывает возможность устанавливать любые условия выдачи займов, начислять штрафы и пени, использовать недобросовестные методы взыскания с привлечением коллекторских агентств.
Однако еще большую угрозу финансовой безопасности государства представляют «финансовые пирамиды». Деятельность таких организаций оказывает негативное влияние на российский финансовый рынок и подрывает доверие граждан к финансовым инструментам. Затрагивая интересы значительного количества граждан одновременно в нескольких десятках субъектов РФ, такие преступления причиняют многомиллионный ущерб сотням, а иногда тысячам наших граждан. Каждый такой факт может стать причиной возникновения социальной напряженности в том или ином регионе12.
12 Высокая степень общественной опасности данного квазиэкономического явления и сопряженные с ним финансовые риски нашли отражение в многочисленных работах, посвященных данному вопросу. См., например: Низовцев А. В. Противодействие финансовым пирамидам // Законность. 2009. № 6. С. 18—20; Ларьков А. Н. Экономическая преступность и уголовный закон // Преступность и закон. Тезисы конференции. М., 1996. С. 43; Чернова В. В. Экономическая безопас-
Незаконная деятельность «финансовых пирамид» отмечается в республиках Татарстан, Чувашия, Башкортостан, Самарской, Саратовской, Иркутской областях.
Несмотря на значительный ущерб от деятельности таких кредитных организаций, до недавнего времени она признавалась преступной лишь тогда, когда количество вовлеченных граждан исчислялось уже тысячами, а причиненный им материальный ущерб — в миллионах и миллиардах рублей.
На данном этапе приняты меры по противодействию этой угрозе: Уголовный кодекс РФ дополнен нормой, предусматривающей наступление уголовной ответственности уже с момента организации деятельности по незаконному привлечению денежных средств и (или) иного имущества в крупном размере13.
Вместе с тем в настоящее время отсутствует эффективный правовой инструментарий, препятствующий созданию и функционированию «финансовых пирамид». И это несовершенство финансового законодательства несомненно способствует возникновению фирм, совершающих подобные мошеннические финансовые операции, преступную деятельность которых удается выявить и пресечь лишь после причинения крупного ущерба физическим или юридическим лицам.
Установления механизма уголовной репрессии без комплекса иных законодательных мер явно недостаточно для противодействия преступ-
ность Российской Федерации: противодействие «финансовым пирамидам» // Социально-экономические явления и процессы. 2009. № 1. С. 120—123.
13 См.: Федеральный закон от 30 марта 2016 г. № 78-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», которым в УК РФ введена ст. 1722 «Организация деятельности по привлечению денежных средств и (или) иного имущества».
лениям данной категории. До тех пор, пока действующее законодательство будет позволять под видом совершения предпринимательской деятельности незаконно привлекать денежные средства и имущество граждан в криминальные схемы, преступления, связанные с деятельностью «финансовых пирамид», будут распространяться, причиняя ущерб финансовой безопасности государства.
Результаты мониторинга криминогенной ситуации в финансовом секторе российской экономики позволяют выделить в числе наиболее значимых угроз преступления, связанные с незаконным выводом денежных средств и ликвидных активов кредитных организаций их руководителями и бенефициарами, оттоком капитала из Российской Федерации, выводом финансовых активов с использованием офшорных юрисдикций, отмыванием денежных средств, полученных в результате совершения незаконных финансовых операций
Следует отметить, что до конца 2014 г. наиболее характерным являлись финансовые преступления, причиняющие вред в основном физическим либо юридическим лицам с незначительным оборотом денежных средств. Однако за последний год все чаще в числе пострадавших от противоправной деятельности недобросовестных банкиров стали оказываться федеральные органы государственной власти, государственные корпорации и компании с высокой долей участия государства, а также крупнейшие бюджетообразующие компании, многие из которых обладают штатными службами безопасности и финансово-аналитическими подразделениями.
В ходе расследования уголовных дел о преступлениях, совершенных в финансово-кредитной сфере, часто обнаруживается, что нарушения банковского законодательства допускаются кредитными организациями в течение длительного времени. И даже несмотря на то, что их дея-
тельность регулярно проверяется Центральным банком РФ, выявляемые нарушения должным образом не устраняются, а при последующих проверках обнаруживаются повторно и зачастую в больших масштабах.
Такое положение обусловлено совокупностью причин, ряд которых имеет системный характер.
Во-первых, это отсутствие в распоряжении Банка России действенных механизмов контроля за деятельностью кредитных организаций. Осуществляя лицензирование финансово-кредитной деятельности, Центральному банку РФ в то же время не удается своевременно выявлять финансовые проблемы банков. При этом эффективность надзора выражается в способности правильно оценивать складывающуюся в кредитных организациях ситуацию, что в большей степени зависит от полноты и достоверности информации о банках, которой располагает Банк России.
Во-вторых, представляется, что кредитные организации обладают избыточным правовым иммунитетом, препятствующим действенному контролю за их деятельностью со стороны государства.
Современная преступность использует банковскую систему и в качестве объекта преступного посягательства, и в качестве среды сокрытия следов преступлений, что обусловливает повышенный интерес правоохранительных органов к информации, образующейся в финансово-кредитной сфере.
Одним из благоприятных условий для совершения преступлений данной категории является низкая траспарентность банковского сектора, что, с одной стороны, естественно для данного вида деятельности. С другой стороны, расплывчатость законодательных формулировок, недостатки регламентации порядка предоставления информации кредитными организациями правоохранительным органам не могут способствовать задачам защиты бан-
ковской тайны и не отвечают целям противодействия организованной преступности.
Кроме того, такая ситуация противоречит международным обязательствам Российской Федерации. 12 мая 2016 г. ФНС России подписала Соглашение компетентных органов об автоматическом обмене финансовой информацией от 29 октября 2014 г., которое уже подписали либо согласились подписать более 100 юрисдикций, в том числе офшорные — Панама, Британские Виргинские Острова, Джерси, Белиз. Данное Соглашение позволит правоохранительным органам начиная с 2018 г. получать сведения от иностранных налоговых органов о зарубежных банковских счетах и вкладах российских налоговых резидентов, ценных бумагах, иных финансовых инструментах: имена и адреса владельцев счетов, ИНН, номер счета, финансовую информацию (баланс, сумма процентов по вкладу и т. д.)14.
В-третьих, банками не уделяется должного внимания внутреннему контролю, направленному на поддержание не только стабильности самого банка, но и атмосферы доверия внутри финансовой системы в целом, что в конечном счете должно преследовать цели минимизации риска финансовых потерь кредитной организации.
Необходимость укрепления систем внутреннего контроля и постоянной оценки их эффективности подчеркивается Базельским комитетом по банковскому надзору15. Инертность администрации в отношении формирования традиций контроля в банке, пренебрежительное отношение к признанию и оценке рисков, отсутствие или неэффективность ключевых структур и видов деятельности в области контроля
14 URL: http://www.rbc.ru/economics/12/ 05/2016/573468469a794778b81a2c25.
15 См. письмо Банка России от 13 мая 2002 г. № 59-Т «О рекомендациях Базель-ского комитета по банковскому надзору».
приводят к значительным потерям кредитной организации, а затем и ее клиентов.
В настоящее время отсутствует общепринятая методика оценки залогового имущества, а также контроля за его сохранностью и последующей реализацией, что ставит под угрозу финансовую безопасность кредитных организаций. Зачастую в качестве предмета залога учитываются необеспеченные векселя, объекты недвижимости по завышенной стоимости и что угодно другое, но только не реальные оборотные средства, обеспечивающие платежеспособность субъекта финансово-кредитных отношений.
Практика работы с залогами в коммерческих банках показывает, что о качестве залоговых активов речь заходит в момент наступления дефолта заемщика банка, когда руководству банка необходимо принимать решение о проведении ряда мероприятий для возврата проблемной задолженности. Большое внимание среди таких мероприятий отводится работе с залоговым обеспечением. Процесс возврата заемных средств за счет продажи залогового актива растягивается на длительные сроки и зачастую продажа активов покрывает кредиторскую задолженность менее чем на 50%. В настоящее время фиксируется рост просроченных задолженностей, и есть все основания полагать, что она будет нарастать.
Другой проблемой является отсутствие базы ретроспективных данных о проблемных активах в части реализации залогов, возврата кредитов и статистики расчетов ставки возврата по видам обеспечения. В каждом коммерческом банке создаются базы данных, однако единой базы данных в стране нет. Представляется целесообразным создание такой базы Банком России.
К сожалению, многие банковские структуры недооценивают угрозу хакерских атак, не выстраивая адекватной системы защиты информа-
ции, и тем самым создают условия для масштабных хищений денежных средств. При этом если ранее под угрозой находились в основном средства клиентов банков, то сейчас хакерами разрабатываются программы, позволяющие «списывать» деньги со счетов самих банков, которые открыты, например, в других кредитных учреждениях.
В конце 2015 г. Сбербанк оценил ущерб России от киберпреступлений в 70 млрд долл.16 Однако очевидного прогресса в противодействии таким преступлениям со стороны банковских служб безопасности нет.
По оценкам специалистов, в 2016 г. банки и их клиенты столкнутся с увеличением хакерских атак. Возможно увеличение количества атак на пользователей с применением так называемой социальной инженерии, когда мошенники стимулируют пользователей самостоятельно устанавливать вредоносное программное обеспечение. Прогнозируется рост числа атак на счета клиентов через атаки на сами банки. Хакеры способны захватить различные внутренние системы, включая платежные, платформы для оплаты госуслуг, мобильной связи, Интернета. Захват контроля над подобной платформой позволяет выводить деньги клиентов сразу в электронные кошельки, что значительно затрудняет возможность их дальнейшего розыска и возмещения.
Кроме того, необходимо принимать во внимание, что качество отношений между банками и их клиентами является одним из определяющих факторов развития финансовой си-
16 9 декабря 2015 г., выступая на пресс-конференции, проводимой «Лабораторией Кас-перского», первый заместитель председателя правления Сбербанка Л. Хасис заявил: «Это моя личная оценка — около 70 млрд рублей. Это общие потери государства, бизнеса и граждан от действий киберпреступ-ности. Предпосылок для уменьшения этого ущерба не вижу». URL: http://www.interfax. ru/business/503554.
стемы. Значительное пространство общих интересов обусловливает необходимость поиска уравновешенного диалога между ними, от которого в итоге и зависит состояние финансово-хозяйственных отношений и национальной экономики в целом.
Способствовать взаимопониманию партнеров на основе предоставления друг другу соответствующей информации, ограничению риска возникновения споров и разногласий возможно путем соблюдения четких общепринятых правил поведения сторон. Однако одобренный Ассоциацией российских банков еще в 2008 г. Кодекс этических принципов банковского дела поддержали на сегодняшний день лишь 138 кредитных организаций17.
В то же время ряд определенных Кодексом регламентов существует формально и на практике не исполняется. Деятельность независимой комиссии, рассматривающей вопросы привлечения к ответственности за нарушение положений Кодекса, нельзя признать эффективной. При этом практика расследования уголовных дел о преступлениях в банковской сфере свидетельствует об участии сотрудников и руководителей кредитных организаций в каждом таком правонарушении.
Анализ перечисленных проблем обеспечения финансовой безопасности позволяет сделать вывод о необходимости создания более жесткого заслона на пути деятельности недобросовестных банков.
Осуществление страховых выплат вкладчикам требует от Агентства по страхованию вкладов значительных денежных ассигнований из государственного бюджета. Каждый факт прекращения деятельности кредитной организации сопровождается проблемами, связанными с возвращением вкладов гражданам, в том числе малообеспеченным слоям населения, что нередко является причиной роста социальной напряжен-
17 URL: http://www.arb.ru/arb/code.
ности. В связи с этим эффективная деятельность правоохранительных органов обязана способствовать максимальному компенсированию имущественного вреда.
Однако уголовное преследование виновных в совершении преступлений в финансово-кредитной сфере, как правило, начинается после наступления общественно-опасных последствий, в момент, когда денежные средства в особо крупных размерах похищены, выведены в зарубежные юрисдикции, легализованы, обналичены, вложены в недвижимость, либо следы их теряются на счетах иностранных банков и офшорных компаний.
Анализ следственной практики показывает, что основная часть криминальных действий руководителей банков по выводу активов происходит примерно в течение месяца до отзыва лицензий на осуществление банковской деятельности. Фиксация признаков противоправной деятельности руководства кредитных организаций на ранних стадиях выявления правонарушений позволила бы предотвратить дальнейшее хищение денежных средств, обеспечить наиболее полное возмещение ущерба, причиненного преступлениями потерпевшим.
В связи с этим представляется целесообразным дополнить Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» положением об обязательном информировании Банком России правоохранительных органов обо всех кредитных организациях, в отношении которых применены меры надзорного реагирования, в том числе при наличии достаточных оснований полагать, что кредитные организации допустили нарушения банковского законодательства.
Кроме того, существенные трудности в ходе выявления и расследования преступлений в банковской сфере возникают в связи с отсутствием в Российской Федерации законода-
тельно установленного контрольного органа, уполномоченного на проведение ревизий финансово-хозяйственной деятельности кредитных организаций.
Отзыву лицензии как исключительной мере принуждения должна предшествовать полная проверка деятельности кредитной организации, а ее результаты — направляться в правоохранительные органы. Важно не только установить сделки, направленные на незаконный вывод активов, но и зафиксировать финансовое состояние кредитной организации на конкретный момент времени.
В настоящее время на межведомственном уровне прорабатывается вопрос о наделении Центрального банка РФ контрольными полномочиями и в первую очередь правом проведения ревизий кредитных организаций. В частности, ревизия может проводиться по постановлению следователя в связи с проведением проверки сообщения о преступлении в кредитно-финансовой сфере или возбужденным уголовным делом. При необходимости ревизору могут быть представлены дополнительные материалы, имеющиеся в распоряжении правоохранительных органов и относящиеся к поставленным перед ним вопросам.
Учитывая, что фиксация финансового состояния кредитной организации в последующем позволит предотвратить дальнейшее хищение денежных средств и обеспечить наиболее полное возмещение ущерба потерпевшим, по нашему мнению, следует законодательно обязать кредитные организации осуществлять ежемесячное копирование и передачу в Банк России электронных баз данных, содержащих информацию об имуществе, обязательствах и их движении.
В настоящее время в ходе подготовки к оценке Российской Федерации в рамках Четвертого раунда взаимных оценок национальных систем ПОД/ФТ/ФРОМУ в 2018 г. Следственным департаментом МВД Рос-
сии и Банком России осуществляется проработка соответствующих изменений в законодательство.
Помимо этого, требуется нормативная регламентация процедуры ревизионной проверки. Уголовно-процессуальное законодательство определяет акт ревизии основным документом, содержащим наиболее полную информацию о признаках преступления, фиксирующим нарушения финансовой дисциплины и бухгалтерской отчетности, выявленные сомнительные операции кредитных организаций, а также позволяющим установить размер ущерба, причиненного преступлением18. Также акт ревизии позволяет в последующем существенно сократить сроки проведения экономических судебных экспертиз по уголовным делам указанной категории.
В то же время единые требования к данному документу в настоящее время отсутствуют, что не способствует качественному расследованию преступлений, связанных с финансово-хозяйственной деятельностью. В связи с этим разработка таких требований на основе имеющегося опыта ревизионной деятельности и ее нормативного регулирования необходима.
Обобщение следственной практики по уголовным делам о преступлениях в финансово-кредитной сфере выявило также проблемы, связанные с невозможностью конфискации заблокированных следственными органами денежных средств на расчетных счетах фиктивных юридических лиц (зарегистрированных на подставных лиц), используемых в процессе незаконной банковской деятельности.
Статья 1041 «Конфискация имущества» УК РФ не включает преступления данного вида в перечень общественно-опасных деяний, за совершение которых предусмотрена конфискация. При этом принудительное изъятие такого рода денеж-
18 См. ч. 1, 3 ст. 144 УПК РФ.
ных средств, т. е. как принадлежащие обвиняемому, осложнено трудностями доказывания имеющейся связи между ним и счетами фирм-«однодневок», которые нередко используются различными преступными группами при совершении незаконных финансовых операций.
Судебная практика в решении данного вопроса не отличается однообразием, что во многом обусловлено отсутствием четкого правового обоснования для обращения денежных средств в доход государства.
Несовершенство уголовно-правовых норм, действие которых направлено на охрану финансовой системы, привело к широкому распространению в России так называемых технических фирм — фирм-«одно-дневок», с использованием которых предпринимателями осуществляются неблаговидные, теневые операции фактически без риска гражданско-правовых последствий в виде банкротства, взыскания недоимок по налогам и т. п.
Это негативно характеризует российскую экономику с точки зрения ее транспарентности и не способствует повышению инвестиционной привлекательности страны.
Положительно повлиять на изменение сложившейся ситуации может введение специального уголовно-процессуального механизма признания фиктивных юридических лиц, использованных при совершении незаконных финансовых операций, орудиями преступления, а также применение на основе судебного решения ареста и конфискации их имущества (в том числе денежных средств на расчетных счетах) и мер по прекращению деятельности этого фиктивного субъекта права.
Министерством внутренних дел РФ совместно с ФНС России разработаны соответствующие законодательные предложения, которые, помимо решения указанных проблем, предусматривают также введение уголовной ответственности за вывод похищенного имущества в
офшорные юрисдикции. Кроме того, предлагается внести в УПК РФ дополнение, которое позволит привлекать бенефициарных владельцев юридических лиц, равно как и прочих бенефициаров, получивших материальную выгоду от совершенного преступления, в качестве гражданских ответчиков в уголовном деле.
Применение преступных схем, обязательным элементом которых становятся фиктивные фирмы с номинальными директорами, является характерной чертой для преступлений экономической направленности, связанных с легализацией похищенного имущества путем совершения сделок в рамках внешнеэкономической деятельности в целях вывода активов за рубеж и исключения возможной их конфискации или ареста.
Зачастую отсутствие официальной информации о финансово-хозяйственной деятельности и бенефициарах офшорных компаний, во владение которых нелегально передаются похищенные активы, становится препятствием к раскрытию преступлений данной категории.
В этом контексте использование правоохранительными органами оперативных возможностей и механизмов получения необходимых сведений от компетентных органов иностранных государств, имеющихся в том числе в распоряжении НЦБ Интерпола и Росфинмониторинга, актуально и требует всемерного развития.
Кардинально переломить криминальную практику использования офшорных юрисдикций возможно только посредством комплексного применения специальных правовых инструментов получения информации.
Необходимы изменения законодательства о валютном регулировании и валютном контроле19 в части дополнения перечня документов, необхо-
19 См.: Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле».
димых для совершения банковской операции по перечислению денежных средств за рубеж, в целях подтверждения источника их поступления на расчетный счет резидента.
Особого внимания требуют вопросы расширения сотрудничества в области репатриации имущества, полученного в результате хищений бюджетных денежных средств и коррупционных преступлений.
Уголовно-процессуальный кодекс РФ, определяя основные положения взаимодействия судов, прокуроров, следователей и органов дознания с соответствующими компетентными органами и должностными лицами иностранных государств и международными организациями, не указывает на возможность международного сотрудничества в целях конфискации доходов от преступлений и возвращения активов. Статья 468 УПК РФ связывает передачу предметов, являющихся орудиями преступления, а также предметов, несущих на себе следы преступления или добытых преступным путем, лишь с экстрадицией лица.
В то же время Конвенцией ООН против коррупции 2003 г. прямо предусмотрена обязанность государств-участников замораживать или налагать арест на имущество согласно постановлению о замораживании или аресте, которое вынесено судом или компетентным органом иностранного государства-участника.
Представляется, что для обеспечения возможности конфискации доходов от преступлений необходимо разработать правовой механизм наложения ареста на принадлежащие подозреваемому, обвиняемому денежные средства и иные ценности, находящиеся на счете, во вкладе или на хранении в банках и иных кредитных организациях иностранных государств, в целях прекращения полностью или частично операций по данным счетам.
Актуальным в настоящее время является вопрос, касающийся пе-
речня преступлений, при которых возможно применение конфискации имущества. Так, в ст. 1041 УК РФ почти не представлены преступления корыстной направленности, применение конфискации за которые представляется необходимым.
Кроме того, целесообразно внести изменения в уголовное законодательство, предусматривающие возможность конфискации имущества осужденного за совершение имущественных и ряда коррупционных преступлений в качестве дополнительного вида наказания.
Следует разработать механизм управления конфискованным имуществом и его реализацией, выработать методики выявления, оценки и обращения в доход государства имущества, стоимость которого не соответствует легальным доходам, создать механизм организационного и процедурного характера для реализации процесса гражданской конфискации.
Гражданско-процессуальным законодательством не регламентирована возможность обращения взыскания по исполнительным документам на единственное пригодное для постоянного проживания гражданина-должника и членов его семьи жилое помещение (его часть) в случаях, когда количественные и качественные характеристики помещения позволяют осуществить такое взыскание при сохранении нормального (минимально необходимого) уровня жилищных условий для указанных лиц.
Существующие пробелы в законодательстве позволяют подозреваемым (обвиняемым) избегать ареста дорогостоящих объектов недвижимости, которые являются их единственным местом проживания. Таким образом, требует пересмотра перечень имущества, на которое не может быть обращено взыскание по исполнительным документам, установленный ст. 446 ГПК РФ.
В заключение следует отметить, что складывающаяся в стране эко-
номическая и финансовая ситуация в значительной мере осложнена существенной криминализацией бюджетной и банковской сфер, организованной преступной деятельностью внутри кредитно-финансовых организаций и учреждений, в микрофинансовых организациях, а также созданием «финансовых пирамид», причиняющих вред федеральным органам государственной власти, государственным корпорациям и компаниям, всем видам бизнеса и сотням тысяч граждан Российской Федерации.
Все это свидетельствует о необходимости системного ориентирования правоохранительных органов на противодействие банковской преступности. Нельзя исключать и создание специального государственного правоохранительного органа, наделенно-
го специальной компетенцией в сфере финансово-кредитных отношений. Кроме того, представляется, что вопросы обеспечения финансовой безопасности должны найти отдельное отражение в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, а уголовная политика государства должна быть нацелена на достижение целей этой Стратегии.
В настоящее время правоохранительными и судебными органами вполне эффективно используются механизмы уголовной политики государства. Однако недостаточно решать вопросы финансовой безопасности государства только уголовно-правовыми методами, необходимо расширить комплекс мер в рамках проводимой Правительством РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики государства.
Библиографический список
Кондрат Е. Н. Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия. М., 2014.
Ларьков А. Н. Экономическая преступность и уголовный закон // Преступность и закон. Тезисы конференции. М., 1996.
Низовцев А. В. Противодействие финансовым пирамидам // Законность. 2009. № 6.
Трунцевский Ю. В. Финансовая безопасность: понятие и виды финансовых преступлений // Вестник Финансового университета. 2007. № 2.
Чернова В. В. Экономическая безопасность Российской Федерации: противодействие «финансовым пирамидам» // Социально-экономические явления и процессы. 2009. № 1.
