CC BY
32
ЗАРУБЕЖНОЕ ПРАВО
Андре Легран*
УГОЛОВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ МИНИСТРОВ: ФРАНЦУЗСКАЯ СПЕЦИФИКА
Аннотация. В статье рассматриваются французская уголовная политика, законодательство и судебная практика об уголовной ответственности министров, проводится сравнение с положением дел о регулировании ответственности указанных лиц в Германии. На примере ряда уголовных дел по фактам злоупотребления министрами своими полномочиями, растраты или присвоения государственных или общественных средств показываются сложные моменты юридической оценки деяний, в первую очередь связанных с признанием их совершенными при выполнении министерских функций. Кроме того, анализируются вопросы подсудности подобного рода уголовных дел, акцентируется внимание на изменениях в общественном мнении, доктрине и судебной практике в отношении так называемой специальной юрисдикции.
Ключевые слова: Франция, Германия, министры, злоупотребление полномочиями, уголовная ответственность, финансовая ответственность, прекращение полномочий министров, специальная юрисдикция.
DOI: 10.17803/1729-5920.2015.108.11.110-115
Как в немецком, так и во французском праве допускается ответственность министров. В политическом плане она носит коллективный характер в том случае, когда окончание полномочий главы правительства влечет за собой (ipso facto) окончание полномочий остальных членов этого правительства (ст. 20 и 50 Конституции Франции; статьи 67 и 69 Основного Закона Германии). Но в обеих странах каждый министр может быть вынужден сам прекратить исполнение своих обязанностей, в то время как остальные члены кабинета министров будут продолжать свою деятельность. В этом случае, получив предварительно от главы правительства соответствующее заявление (ст. 8 абз. 2 Конституции Франции; ст. 64 Основного Закона Германии), президент прекращает полномочия министра. В Германии эта гипотетическая ситуация не имеет такого политического и юридического значения, как во Фран-
ции, и в первую очередь из-за того, что она возникает крайне редко. К тому же на практике не существует важных судебных решений, связанных с этим вопросом, и сборники с комментариями Основного Закона Германии уделяют данной проблеме мало внимания, ограничиваясь очень формальным анализом соответствующих конституционных положений. Впрочем, все же было несколько подобных дел, которые не остались незамеченными, хотя и не имели такого драматического характера, как обычно во Франции. Речь идет о двух громких отставках в правительстве Меркель. Одна из них — отставка министра обороны Карла-Теодора цу Гуттен-берга, которая произошла 1 марта 2011 г., а вторая — отставка министра образования Аннет Шаван 9 февраля 2013 г. Обе отставки произошли главным образом из-за их личных проблем, не связанных с министерской деятельностью. Их упрекали в том, что в докторских диссертациях, написанных ими еще
© Андре Легран , 2015
* Андре Легран — почетный председатель Парижского университета западного округа Нантер Дефанс
Франция, 92001, Нантер, авеню Республики, д. 200
до работы в правительстве, был обнаружен плагиат. Впрочем, ситуация отставки министра по предложению канцлера является крайне редкой. Однако она может произойти, как, например, в случае с министром окружающей среды Норбертом Ретгеном, который 17 мая 2012 г. был уволен из правительства Ангелы Меркель после его полного провала на региональных выборах в городе Рэнани в Северной Вестфалии. Громкого скандала, как это часто бывает во Франции в подобных случаях, не последовало.
Подобные примеры встречаются и во французской политической жизни: бывают случаи отставки или увольнения министра, связанные с расхождением во взглядах на политику, проводимую правительством. Некоторые увольнения были добровольными. Например, в апреле 1967 г. Эдгар Пизани, министр снабжения и ЖКХ, вышел из состава правительства Помпиду, чтобы доказать свое несогласие с постановлениями, принятыми этим правительством. 7 июля 1988 г. был уволен министр здравоохранения Леон Шварц-зенберг, входивший в правительство Рокарда. Его слишком либеральный подход к вопросу о борьбе с наркотиками привел к тому, что президент и премьер-министр приняли решение о его отставке уже через 9 дней после начала его деятельности на этом посту. Есть случаи, когда отставка министра была объективно безусловна. Например, после прошения Жака Ширака был отстранен от обязанностей министра по реформам Жан-Жак Сер-ван Шрайбер, уже через 14 дней после его назначения на эту должность в связи с его публично высказанным несогласием по поводу возобновления ядерных испытаний. Или недавний пример: отставка 2 июля 2013 г. министра экологии Дельфин Вато, которая высказала критические замечания по бюджету, предложенному правительством Айро.
Особенность французского государства — курс на расширение уголовной ответственности министров. К тому же относительная распространенность подобных дел привела к так называемой судебной практике Береговой — Балладур. Это правительственная практика обязывает каждого министра, которому предъявлено какое-либо обвинение, подать в отставку, несмотря на презумпцию невиновности. С 1992 по 2011 гг. это требование коснулось Бернара Тапи, министра городского хозяйства в правительстве Берегового, в мае 1992 г. — Алена Кариньона, министра связи; Жерара Лонге, министра телекоммуникаций; Мишеля Руссена, министра по сотрудничеству в правительстве Балладу-
ра в июле — ноябре 1994 г. В 2004 г. были также уволены со своих постов Доминик Штраус-Кан — министр финансов, Пьер Бедье — государственный секретарь при министре юстиции в правительстве Раффарена, а в 2011 г. Жорж Трон — государственный секретарь по госфункциям в правительстве Филона. В марте 2013 г. министр по бюджету Каюзак, обвиненный в наличии у него банковского счета за границей, сам подал в отставку, не дожидаясь начала предварительного расследования, сразу после появления такой информации, исходящей от судебных органов. Возможность привлекать министров к уголовной ответственности была предусмотрена еще в 1958 г. в ст. 68 Конституции. Но лишь 14 марта 1963 г. Кассационный суд смог с большими трудностями применить эту статью по делу Бригнер против Фрея1. В деле о диффамации, в котором был замешан министр внутренних дел Роже Фрей, суд решил, что только Высший суд компетентен рассматривать проступки министров при исполнении их служебных обязанностей и что возбуждение дела возможно только на основании голосования обеими палатами парламента абсолютным большинством голосов.
Многие отмечают значительный прогресс в решении этого вопроса. С одной стороны, это увеличение случаев наказуемости, которая касается права ответственности теперь и в мире политики; с другой — эта тенденция коснулась изменений и в отношении потерпевших, которые не хотят больше довольствоваться возмещением ущерба, а требуют соответствующих индивидуальных и персонализированных санкций. Это было отражено и в Уголовном кодексе 1992 г., в котором появились новые важные положения, расширившие понятие преднамеренного правонарушения. В результате мы стали свидетелями новых уголовных дел и вынесения приговоров в отношении ответственных административных работников: префектов (например после катастрофы на стадионе Фуриани на Корсике, когда обвал трибуны, построенной с нарушениями, привел к многочисленным жертвам со смертельным исходом среди зрителей, или после пожара в здании термальных источников на юго-западе Франции), а также мэров, глав учебных заведений и т.д.
1 Палата по уг. делам Касс. суда, 14 марта 1963 года //
Адвокатский кабинет. 1963. № 1. С. 434, подтверждено постановлениями палаты по уг. делам Кассационного суда 9 июля 1984, Ген. Прокурор Апелляционного суда Парижа // Юридическая неделя. 1984.IV.393 ; Палата по уг. делам Касс. суда 28 мая 1986, Ралит // Юридическая неделя. 1987.И.20734. Примечание Шамбона.
LEX RlSSEA
Зарубежное право
Говоря о политических деятелях, необходимо вспомнить дело о зараженной СПИДом крови, расследование которого повлекло за собой значительное увеличение действующих законодательных норм. Примерно в это же время общество узнало о росте коррупции в стране и участившихся случаях влияния денег на отношения между политическим миром и его экономическим окружением. Вопрос о финансировании политических партий стал центральной темой дискуссий в 80—90 гг. прошлого столетия.
Все это способствовало появлению большего количества гипотез об уголовной ответственности министров.
1. Правонарушения министров при исполнении их обязанностей
Вспоминая дело Р. Фрея, можно сказать, что практически любая политическая деятельность министров не входила в компетенцию обычных судов. Кроме того, политическая солидарность упорно стояла на защите потенциальных правонарушителей. В конце 80-х гг. прошлого века бывший министр Кристиан Нюси предстал перед Высшим судом по делу о растрате денежных средств. По решению Президента Республики была создана ассоциация для организации и проведения франко-африканской встречи на высшем уровне, для этой цели ассоциацией были собраны денежные средства. Однако последующий контроль со стороны Счетной палаты выявил, что около четверти собранных средств пошли на финансирование личных расходов министра и председателя ассоциации. Министр был осужден, но большинство от социалистической партии парламента заблокировало выборы представителей Национального собрания в Высший суд, и в результате бывший министр попал под амнистию, объявленную парламентом в январе 1990 г.2
В то же время в деле о зараженной СПИДом крови многие медики, которые приняли решение продавать эту кровь больным, страдающим гемофилией (тогда были заражены около 2000 чел.), понесли уголовное наказание. А по действовавшему тогда закону министры, которые приняли решение, смогли легко избежать судебного преследования. Но реакция шокированного такой несправедливостью общества вынудила изменить норму об уголовной ответственности министров и конституционно закрепить новый текст (ст. 68 1-3) конституционным законом от 27 июля 1993 г. Была создана новая юрисдикция —
Суд Республики, состоящий из 3 судей Кассационного суда, один из которых является его председателем, и 12 парламентариев, избранных на паритетной основе обеими палатами. Комиссия по жалобам, созданная внутри этого Суда, рассматривает заявления частных лиц и принимает решение либо отказать (что бывает чаще всего) либо передать их Генеральному прокурору Кассационного суда для возбуждения дела.
Судом было вынесено четыре решения по делам шести бывших министров. В двух случаях это были дела о коррупции. 7 июля 2004 г. осужден за мошенничество бывший государственный секретарь Мишель Жилибер: он был обвинен в финансировании заведомо фиктивных ассоциаций для оплаты личных расходов и расходов членов его кабинета. В 2010 г. Суд вынес обвинительный приговор бывшему министру внутренних дел Шарлю Паскуа за коррупционные действия и злоупотребления с социальным имуществом. Обычно наказания были достаточно мягкими, а все наказания, связанные с тюремным заключением, были вынесены с отсрочкой их исполнения. Многие дела находятся сейчас на стадии расследования, в частности дела двух министров правительства Филлона. Это дело Эрика Верта, связанное с делом Беттанкура, и дело Кристины Лягард, связанное с делом Тапи. Хотелось бы, чтобы Суд продвинулся и в расследовании дела Караши, связанного с финансированием избирательной кампании бывшего премьер-министра Эдуарда Бал-ладура, участвовавшего в президентских выборах в 1995 г.
С появлением новых правовых норм возникли по крайней мере три важные юридические проблемы. Одна из них однозначно признается некоторыми исследователями, такими как, например, Оливье Бо. Они считают, что эта конституционная реформа разрушает традиционный постулат: «Конституционный законодатель 1993 года сделал из простого исключения — уголовной ответственности руководящих лиц — принцип, преобразование, отрицательные последствия которого наблюдаются до сих пор»3. Натали Навас4 в своей докторской диссертации обоснованно утверждает, что уголовная ответственность предусматривается только тогда, когда не было предыдущей политической ответственности и когда она не становится из-
2 См., в частности, по этому делу: Эффа Ж. П. Уголовная ответственность министров при Пятой республике. Париж : L'Harmattan, 2011. С. 257—260.
3 Зараженная кровь. Критическая статья о криминализации ответственности руководящих лиц. Париж : PUF, 1999. С. 102.
4 Ответственность министров во Франции. Париж :
Dalloz, 2012. С. 716.
вестной широким слоям общества. В диссертации автор приводит примеры, связанные с процессами, закончившимися неудачей, а именно: загрязнение окружающей среды асбестом и перемещение радиоактивных облаков со стороны Чернобыля.
Вторая проблема касается способа контроля. Жорж Ведель увидел в процессе изменения Конституции важный шаг к деполити-зации процесса приема жалоб и следствия. «Решение, принятое в 1993 году, — писал он, — это компромисс между видением проблемы, с одной стороны, политиками, с другой — судьями»5. Однако, как подчеркивает Натали Навас6, процедура в Суде Республики носит некоторый политический отпечаток, выраженный, в частности, в мажоритарном парламентаризме Суда и отсутствии представителей гражданской стороны.
Но самая важная проблема касается распределения полномочий между специальной юрисдикцией, которой является Суд Республики, и обычным судом по уголовным делам. Исследователь Ги Каркассон7 сделал вывод об отсутствии причины не рассматривать подобные дела в обычном суде по уголовным делам. Общественное мнение поддерживает такую точку зрения.
Палата по уголовным делам Кассационного суда вплоть до 90-х гг. запрещала расширенное рассмотрение дел министров. Во многих решениях, касающихся дел о клевете, которые были возбуждены против министров в 1986 г. (дело Жака Ралита8) и в 1988 г. («Паска против Ланга»9), она не согласилась с выявленными нижестоящими судами разночтениями между обязанностями и действиями министров, выполненными ими при исполнении своих обязанностей. Некоторые исследователи назвали это «неделимостью министерских деяний». Отказ признать факт разночтения взорвал юридический мир в 90-е гг.
II. Различие между действиями министров, совершенными при выполнении
5 Уголовное преследование во французском праве за правонарушения, совершенные министрами. Френсис Дэльпере и Вердруссен (директор). Уголовная ответственность федеральных, коммунальных и региональных министров. Брюссель, Брюилян, 1997. С. 37.
6 Уголовное преследование во французском праве за правонарушения, совершенные министрами. С. 731 и далее.
7 Конституция, Париж, Сёй, 5-е изд., 2002, С. 183.
8 Палата по уг. делам Касс. суда 9 июля 1984, Ген. Прокурор Апелляционного суда Парижа // Юридическая неделя. 1984.IV.393 ; Палата по уг. делам Кас. суда 28 мая 1986, Ралит // Юридическая неделя. 1987.11.20734. Ремарка Шамбона.
9 Палата по уг. делам Касс. суда, 19 апреля 1988 // Бюл.
по уг. делам. № 167. С. 434.
своих обязанностей, и действиями, совершенными в процессе выполнения своих обязанностей
Следует отметить, что количество дел, связанных с вопросами финансирования политических партий, очень увеличилось. 80—90 гг. прошлого столетия были отмечены увеличением количества дел, которые получили название «дело Урба». Социалистическая партия создала общество для взимания комиссионных при заключении договоров на организацию общественных рынков через муниципалитеты. Эти комиссионные должны были быть предназначены для финансирования избирательных кампаний. Несмотря на принятие закона об амнистии 1990 г., в 1997 г. казначей партии депутат от социалистов Анри Эммануэлли был приговорен к тюремному заключению с отсрочкой и временной потерей своих гражданских прав. Учитывая эти обстоятельства, при последующих правительствах не раз принимались законы об общественном финансировании политических партий: в 1991, 1993 и 1995 гг.
Судебная практика Кассационного суда стала развиваться именно на фоне этих событий. В начале 90-х гг., применяя принцип равенства всех граждан перед законом, Кассационный суд внес уточнения в свою судебную практику и согласился, рассматривая дело, в котором был замешал министр от правой партии, что именно обычные суды должны судить министров за правонарушения, совершенные в процессе выполнения своих обязанностей. Палата по уголовным делам Кассационного суда подтвердила в своем постановлении от 26 июня 1995 г.10 обвинительный приговор по делу Алена Кариньона, министра коммуникаций в правительстве Бал-ладура и мэра Гренобля, за растрату социального имущества и коррупцию. Газеты за несколько недель до начала избирательной кампании для поддержки муниципалитета, которым он руководил, испытывали значительные финансовые трудности. Однако после избирательной кампании их долги были покрыты приватизированным незадолго до того предприятием, на которое было возложено управление водоснабжением коммуны. Суд, приняв более узкое толкование предыдущих действий министра, посчитал, что наказуемые факты не имели никакой связи с министерской деятельностью, даже если должность министра способствовала их осуществлению.
Дальше — больше. Речь идет о деле Мишеля Нуара. Бывший министр внешней тор-
Бюл. по уг. делам. № 235. С. 646.
10
LEX RISSICA
Зарубежное право
говли и, кстати, мэр Лиона был обвинен в неправомерном использовании социальных средств в личных целях. Со счетов многих крупных предприятий были переведены значительные средства на швейцарские счета его зятя. Зять был осужден, но в ходе расследования заявил, что средства были предназначены для поддержки политический карьеры его тестя. Комиссия по расследованию данного дела в постановлении от 6 февраля 1997 г.11 посчитала, что эти действия не связаны с исполнением министерских обязанностей. Комиссия по обжалованию Суда Республики решила, что эти действия не входят в министерские обязанности, и Кассационный суд в постановлении от 6 февраля 1997 г. расширил рамки постановления по делу Ка-риньона. Он исключил из компетенции Суда Республики подобные дела и передал в компетенцию обычных судов дела, которые совершены министрами только при исполнении своих непосредственных обязанностей.
Эта концепция была подтверждена в 2000 г. в постановлении по делу бывшего министра иностранных дел Роланда Дюма, обвиняемого по делу «Эльф». Таким образом, суды дают специальным юрисдикциям право более узкого толкования и расширяют область ответственности в области общего права.
Итак, уголовная ответственность представляет собой сложную картину, где исключительная ответственность и ответственность в области общего права перемешаны. Часто этими делами занимается Суд Республики, а порой и обычные суды. Рассмотрение многих дел о коррупции идет очень медленно из-за постоянных процессуальных вопросов и из-за отсутствия оснований для принятия жалобы (дело Вёртена, Лягарда, недавнее
11 Бюл. по уг. делам. № 48. С.148 ; Юридическая неделя. 1997.I.22823. Ремарка Пралю. RSC. 1997. С. 393. Ремарка Ренусси.
дело Каузака, не считая дел, которые связаны с бывшим премьер-министром Балладуром, как и многочисленные другие дела по деятельности многих министров, начатые бывшим президентом Саркози: дела Бетенкура, Тапи, Караши, дело об общественных опросах и др.). При расследовании дел вопрос о независимости правосудия ставился довольно часто. Особенно в деле Вертена, в котором просматривалось доброжелательное отношение со стороны прокуратуры.
Однако слышны голоса тех, кто высказывается в пользу упрощения расследований путем отмены привилегий министров в возбуждении против них уголовных дел. Президент Франции Франсуа Олланд завил, что примет такое решение, которое обсуждалось еще как проект закона в Совете министров 13 марта 2013 г. Однако из-за отсутствия большинства голосов он изъял этот пункт из проекта конституционного закона, который должен был обсуждаться в июле, и отложил свое предложение, что называется, до лучших времен.
В любом случае весь этот судебный багаж, крайне тяжелый и драматичный, не очень-то защищает государственные финансовые интересы. Вот почему бывший председатель Счетной палаты Филипп Сегин предложил проект реформы подсудности за финансовые махинации с усилением финансовой ответственности народных избранников и распорядителей кредитов. Однако рассмотрение этого проекта было отложено на неопределенное время. Конечно же, эти изменения не коснутся министров. Скорее это шаг к развитию того направления, которое необходимо искать для более эффективного решения проблемы борьбы с коррупцией.
Перевод М. В. Озеровой, кандидата педагогических наук, профессора кафедры иностранных языков Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Библиография:
1. Эффа Ж. П. Уголовная ответственность министров при Пятой республике. — Париж : L'Harmattan, 2011.
2. Зараженная кровь. Критическая статья о криминализации ответственности руководящих лиц. — Париж : PUF, 1999.
3. Ответственность министров во Франции. — Париж : Dalloz, 2012.
Материал поступил в редакцию 11 июля 2013 г.
АНДРЕ ЛЕГРАН
LEX RUS»
CRIMINAL RESPONSIBILITY OF MINISTERS: PARTICULARITIES OF FRENCH SYSTEM
Legrand Andre — Honorary President of the Paris University of the Western Circuit Nanterre La Defense
92001, France, Nanterre, Avenue Republique, 200
Translated by Ozerova, M.V., Ph.D. in Pedagogy, Professor ogf the Department of Foreign Languages of the Kutafin State Law University (MSAL)
Review. The article describes the French criminal policy, legislation and court practice with respect to criminal responsibility of ministers, it compares the regulation of ministers' responsibility in Germany. The author uses a number of criminal cases based on the facts of ministers abusing their powers, embezzling, misappropriating public and private funds. The article also demonstrates complicated issues of legal assessment of acts primarily related to their recognition as committed by ministers while being in their ministerial office. Besides, the author analyzes the issues of jurisdiction with respect to such cases and concentrates his attention on changes in public opinion, doctrine and court practice concerning so called special jurisdiction for such cases.
Keywords: France, Germany, ministers, power abuse, financial responsibility, termination of ministerial office, special jurisdiction.
Bibliography:
1. Effa, Joseph-Pierre. Criminal responsibility of ministers in Vth Republic, L'Harmattan, Paris, — 2011.
2. Infected blood. Critical article on criminalization of responsibility of officials, PUF, Paris, — 1999.
3. Responsibility of ministers in France, Dalloz, Paris, — 2012.
