CC BY
55
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Вестник Омского университета, 2003. №2. С. 116-119.
VTTK 001 1
© Омский государственный университет 1 ^ ooi.i
УЧАСТИЕ ПРОФСОЮЗНЫХ КОМИТЕТОВ ОРГАНИЗАЦИЙ В СОЗДАНИИ ЛОКАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ
И.Л. Пастухова
Омский государственный университет, кафедра трудового права 644077, Омск, пр. Мира, 55а
Получена 11 .марта 2003 г.
This article is about participation of trade union committees of organizations in the creation of local normative acts containing norms of labor legislation. Forms of this participation and trade union's functions, which realize in the process of this occupation, will be proved in this article.
Особое значение локальных норм в системе норм трудового права неоднократно отмечалось в научной правовой литературе. Локальные нормативно-правовые акты ближе к опосредуемым общественным отношениям, чем централизованные, быстрее улавливают их динамику, более полно учитывают особенности и специфику регулирования применительно к конкретной организации. Локально-правовое регулирование предполагает осуществление нормотворческих функций работодателем самостоятельно или с учетом мнения представительного органа работников и связано с принятием таких нормативных правовых актов, которые действуют только на предприятии, в учреждении, организации [1].
При локальном нормотворчестве в качестве представителей работников полномочны выступать, согласно статье 29 Трудового кодекса, как профессиональные союзы, иные профсоюзные организации, предусмотренные уставами общероссийских профсоюзов, так и другие представители, избираемые работниками. До настоящего времени ситуация складывалась таким образом, что иные представительные органы работников «играют скорее вспомогательную роль и не составляют какой-либо конкуренции традиционным профессиональным союзам» [2].
Трудовым кодексом предусмотрено разделение профессиональных союзов и их органов в зависимости от случаев представления интересов работников. При реализации права работников на участие в управлении организацией (создание локальных нормативных актов относится к названной сфере деятельности), проведении коллективных переговоров, заключении коллектив-
ного договора интересы работников представляет первичная профсоюзная организация. В то время как при проведении коллективных переговоров о заключении и изменении соглашений (вопрос о соотношении соглашений с локальными нормативными актами будет рассмотрен далее) интересы работников полномочны представлять соответствующие профсоюзы, их территориальные организации, объединения профсоюзов и объединения территориальных организаций профессиональных союзов.
В первом случае в создании локальных нормативных актов принимают участие профсоюзные комитеты организаций. Если рассматривать процесс участия в создании локальных актов в широком смысле этого слова (не только как непосредственную подготовку проекта правового акта, но и как любые другие действия, направленные или способствующие созданию локального нормативного акта), то можно выделить следующие формы участия профсоюзных комитетов организаций в создании локальных актов:
1. Проведение выборным профсоюзным органом консультаций с работодателем по вопросам принятия локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права (это возможно в случае представления профкомом интересов всех или большинства работников организации);
2. Учет мнения профсоюзного комитета при принятии локальных нормативных актов в сфере труда, осуществляемый в случаях, предусмотренных Трудовым кодексом, законами и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором;
Участие профсоюзных комитетов организаций в создании локальных нормативных актов
117
3. Согласование проектов локальных нормативных актов, когда оно предусмотрено коллективным договором, соглашениями. В статье 8 ТК закреплено, что локальные нормативные акты, принятые без соблюдения определенного кодексом порядка учета мнения представительного органа работников, являются недействительными. Надо полагать, что такие же последствия наступают и при несоблюдении порядка согласования локальных актов, установленного коллективным договором или соглашениями.
С закреплением в Трудовом кодексе положения, предусматривающего случаи учета мнения представительного органа работников и согласования с ним локальных нормативных актов, норма, содержащаяся в Федеральном законе «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» [3], согласно которой системы оплаты труда, формы материального поощрения, размеры тарифных ставок (окладов), а также нормы труда устанавливаются работодателями, их объединениями по согласованию с соответствующими профсоюзными органами, представляется противоречащей кодексу и не подлежащей применению на практике. В этой связи положения Федерального закона о профсоюзах нуждаются в приведении в соответствие с Трудовым кодексом - в законе о профессиональных союзах должна быть исключена норма, в императивном порядке обязывающая согласовывать определенные локальные акты с профсоюзными органами, либо в указанный закон должны быть инкорпорированы статьи кодекса, регулирующие комментируемый вопрос.
При осуществлении различных форм участия профкомов в создании локальных норм требуются разнообразные методы и способы работы, направленные на достижение требуемого результата. В одних случаях это оказание давления на работодателя с целью принятия решения, выгодного для работников и соответственно для их представительного органа, в других - грамотная аргументация против принятия какого-либо акта, исходящего от работодателя, или убедительная мотивация в пользу обличения в форму нормативного акта определенных путей разрешения встающих на повестке дня проблем.
Посредством участия профсоюзных комитетов в создании локальных нормативных актов в организации реализуются основные формы участия работников в управлении организацией, закрепленные в Трудовом кодексе. Так в соответствии со ст. 53 ТК к упомянутым формам отнесены учет мнения представительного органа работников, проведение представительными органами работников консультаций по вопросам принятия локальных нормативных актов, содержащих нор-
мы трудового права, участие в разработке и принятии коллективных договоров.
В случае необходимости учета мнения профкома при принятии локальных нормативных актов работодатель направляет проект локального нормативного акта и обоснование по нему в профсоюзный комитет, представляющий интересы всех или большинства работников организации. Профсоюзный комитет направляет работодателю мотивированное мнение по проекту. В случае если профком не согласен с проектом локального нормативного акта либо предлагает его усовершенствовать, работодатель при несогласии с мнением профсоюзного комитета проводит дополнительные консультации с профкомом в целях достижения взаимоприемлемого решения. Но в случае отрицательного результата консультаций кодекс оставляет за работодателем право принятия локального нормативного акта. Между тем при закреплении в коллективном договоре, соглашениях необходимости согласования локальных нормативных актов с профсоюзным органом работодатель не полномочен принять локальный нормативный акт без урегулирования всех спорных вопросов, возникших в связи с проектом указанного локального акта, с профсоюзным комитетом организации.
Несмотря на то, что профсоюзный орган наделяется Трудовым кодексом правом обжалования принятого вопреки его мнению локального нормативного акта в государственную инспекцию труда или в суд, а также правом начать процедуру коллективного трудового спора, представляется, что менее затратной по силам и времени, а соответственно более эффективной является все же процедура согласования проекта локального нормативного акта, содержащего нормы трудового права.
Разработчики проекта Трудового кодекса, отвечая на критику в их адрес относительно ограничения полномочий профессиональных союзов в новом кодексе по сравнению с Кодексом законов о труде, отмечают, что «кодекс помогает работать сильному профсоюзу и выявить недостатки слабого. ... работник должен работать, а профсоюз - защищать его интересы. Вот и посмотрят люди, кто реально умеет это делать» [4]. Если в организации действует сильный профсоюз, способный на практике отстаивать права работников, работодатель будет вынужден считаться с его мнением. Таким образом, профсоюз в условиях современной правовой действительности должен зарабатывать и укреплять свой авторитет как жизнеспособной конструктивной оппозиции. Наличие слабого профсоюзного комитета, существующего в качестве органа сугубо номинально, повлечет за собой уменьшение
118
И.Л. Пастухова.
количества членов соответствующего профсоюза. Ведь реализация защитной и представительской функций профессиональными союзами, осуществляемой в том числе при подготовке и принятии локальных нормативных актов, является, по сути, важнейшим фактором при решении вопроса о мотивации профсоюзного членства, так как от того, насколько эффективно осуществляются профсоюзными организациями представительство и защита социально-трудовых прав работников, зависит количество желающих вступить в профессиональный союз [5].
Поскольку круг локальных нормативных актов, при принятии которых требуется учет мнения профсоюзного органа, ограничен определенными случаями, профсоюзный комитет должен добиваться закрепления в коллективном договоре в качестве документов, принимаемых с учетом мнения профкома или по согласованию с ним, актов, затрагивающих наиболее важные вопросы в сфере труда. Эти действия обусловлены необходимостью прохождения локальными актами своеобразной «правовой экспертизы» в профсоюзных органах. Движение к рынку, внедрение на этапе реформирования множества нововведений усиливает значение экспертной деятельности профсоюзов. Проведение экспертизы локальных нормативных актов на предмет их приемлемости и социальной ценности позволяет избежать ошибок, которые в дальнейшем могут привести к нарушению прав и интересов работников. Активное использование профсоюзными комитетами предоставленных им в этой сфере прав позволит добиться определенного улучшения качества локальных актов, принимаемых работодателем, что несомненно должно положительно сказаться на уровне правовой защищенности работников [6]."
Поскольку локальные нормативные акты должны соответствовать требованиям законодательства, отвечать интересам работников, отражать жизненные реалии (например, не должны ухудшать положение работников по сравнению с трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями, их подготовка и принятие должны осуществляться в установленном в организации порядке), профсоюзному комитету необходимо проверять локальные нормативные акты на соответствие всем этим требованиям.
Кроме того, профсоюзный комитет обязан следить за тем, чтобы во вновь принимаемых локальных актах не содержалось норм, ухудшающих положение работников по сравнению и с аналогичными актами, действовавшими ранее. Если работодатель настаивает на включении подобных норм в текст локального акта, представительному органу необходимо выяснить экономические
причины принимаемых решений [7].
Участие профсоюзных комитетов как представительного органа работников в создании локальных нормативных актов в ряде случаев является не только правом, но и обязанностью. Об обязанности профсоюзного комитета можно говорить в двух аспектах. Во-первых, она связана с тем, что ряд вопросов должен быть урегулирован именно локальными нормативными актами. Во-вторых, об обязанности позволяет говорить то обстоятельство, что профсоюзный комитет организации является постоянно действующим исполнительным органом профсоюзной организации, осуществляющим деятельность по реализации функций профессиональных союзов по представительству и защите социально-трудовых прав и интересов работников в рамках определенной организации.
Какие же функции профессиональных союзов реализуются в ходе участия профкомов в процессе создания рассматриваемых актов? Несомненно, это, прежде всего, функция защиты прав и интересов работников, которая должна осуществляться и на стадии установления условий труда. Осуществляется и представительская функция профессиональных союзов, проявляющаяся в выступлении от имени работников, выражении их интересов в конкретной организации.
По поводу представительства в данном случае необходимо отметить, что профсоюзный комитет представляет работников, поскольку интересы названных работников представляет профсоюзная организация в целом, органом которой является соответствующий профком.
В правовой литературе можно встретить позицию, в соответствии с которой предметом деятельности профсоюзов при заключения коллективного договора (традиционно относимого к числу локальных нормативных актов) является не защита прав работников, а представление их интересов в коллективном договоре [8]. Однако с данным утверждением нельзя в полной мере согласиться. В ходе заключения коллективного договора у профкома появляется реальная возможность влиять на политику, проводимую работодателем в социально-трудовой сфере, устанавливать правила, которыми в дальнейшем и будут руководствоваться стороны - работник и работодатель. И от того, насколько приемлемыми для работника окажутся эти правила, будут зависеть и условия его трудовой деятельности, и степень правовой защищенности.
Также в ходе деятельности профсоюзных комитетов по созданию локальных нормативных актов реализуется и нормотворческая функция профессиональных союзов. Участие профкомов в процессе создания локальных актов наглядно
Участие профсоюзных комитетов организаций в создании локальны,х нормативных актов
119
показывает, что профсоюзы действуют не только в пространстве законоприменительной деятельности, но и нормотворческой - через установление нормативно-правовых основ взаимоотношений между субъектами трудовых и иных связанных с ними отношений. Работа совместно с работодателями, в определенных случаях и с органами государственной власти по регулированию социально-трудовых отношений - та область, где профсоюзные органы могут продемонстрировать свою социальную полезность посредством создания нормативно-правовой системы.
Можно, по-видимому, говорить и о проявлении организационной функции при осуществлении деятельности по созданию локальных нормативных актов. Названная функция заключается в том, что профсоюзные комитеты организационно обеспечивают проведение определенных мероприятий. Весьма ярко эта деятельность прослеживается при заключении коллективного договора в организации (инициация заключения коллективного договора, организация и ведение кол-договорного процесса со стороны работников и так далее).
Процесс заключения коллективного договора заслуживает особого внимания. Коллективно-договорное регулирование трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений является одним из приоритетных направлений правового регулирования отношений в области труда. В рамках колдоговорного процесса деятельность профсоюзов, как правило, наиболее активна и многообразна. Между тем, поскольку для ведения переговоров и подготовки проектов коллективных договоров стороны на равноправной основе образуют комиссии из своих представителей, субъектный состав представителей работников (правоприменительная практика показывает, что в качестве таковых выступают, как правило, именно профессиональные союзы), входящих в комиссию, может быть неидентичен составу профсоюзного комитета. Хотя на практике чаще всего в состав упомянутых комиссий входят члены профсоюзного комитета, так как являются более профессиональными и обладающими определенным опытом профсоюзной работы специалистами.
Существует точка зрения, согласно которой к локальным нормам относятся и нормы, установленные в территориальных и региональных соглашениях, действующих в пределах города, района, субъекта Российской Федерации [9]. Сторонами названных соглашений являются, как правило, объединения профессиональных союзов, действующих на определенной территории. В создании упомянутых актов будут участвовать представители ряда различных профсоюз-
ных комитетов профсоюзных организаций. Указанное обстоятельство обусловливает необходимость действий представителей работников не только по выработке взаимоприемлемого решения для сторон заключаемого соглашения (в данной ситуации представителям профсоюзов придется учитывать не только мнение представителей работодателя, но и государственных органов, выступающих в качестве равноправной стороны соглашений и имеющих свой взгляд на пути разрешения тех или иных вопросов, затрагиваемых в соглашении), но и вырабатывать общую для различных профсоюзных организаций позицию.
Таким образом, деятельность профсоюзных комитетов по созданию локальных нормативных актов различается по степени сложности, применяемым методам в зависимости от видов локальных актов, уровня, на котором они принимаются, круга субъектов, участвующих в процессе их принятия, и имеет важное значение как в рамках деятельности профессиональных союзов по осуществлению возложенных на них функций, так и в рамках локального правового регулирования трудовых и связанных с ними отношений в целом.
[1] Скобелкин В.Н., Передерин C.B., Чуча С.Ю., Семенюта H.H. Трудовое процедурно-процессуальное право / Под ред. В.Н. Скобелки-на. Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2002. С. 212 - 213.
[2] Коршунова Т.Ю. Социальное партнерство: новые подходы // Человек и труд. 2002. № 6. С. 62.
[3] Федеральный закон от 12 января 1996 г. // СЗ РФ. № 3. Ст. 148.
[4] Уроки труда // Карьера. 2002. № 2. С. 21.
[5] Коршунова Т.Ю. Комментарий к Федеральному закону «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности». М.: ЗАО «Юридический Дом» Юстицинформ», 2002. С. 49.
[6] Коршунова Т.Ю. Там же. С. 52.
[7] Коршунова Т.Ю. Участие работников в управлении организацией // Человек и труд. 2002. № 7. С. 39.
[8] Муромцев А.Ю. Понятие и классификация функций профсоюзов на современном этапе // Вестн. Ом. ун-та. 1998. № 2. С. 105.
[9] Лебедев В.М. Лекции по трудовому праву России. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2001. Вып. 2. С. 11.
