CC BY
268
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ ПОЛИТОЛОГИЯ РЕГИОНОВЕДЕНИЕ
УДК 327.82
УЧАСТИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ В ПОСТКОНФЛИКТНОМ УРЕГУЛИРОВАНИИ В АБХАЗИИ И ЮЖНОЙ ОСЕТИИ: ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ
© 2011 г. О.А. Колобов, А.П. Коротышев, Н.А. Минаев
Нижегородский госуниверситет им. Н.И. Лобачевского
шкка7000@таП .т
Поступвла вредакцвю 02.09.2011
Рассматриваются механизмы, особенности, результаты участия ООН в процессах постконфликтно-го урегулирования в Абхазии и Южной Осетии. Излагаются вопросы эффективности ООН и ее значение как площадки согласования интересов различных государств.
Ключевые слова: Организация Объединенных Наций, постконфликтное урегулирование, абхазский конфликт, югоосетинский конфликт.
Вооруженный конфликт России и Грузии августа 2008 г., а также последовавшее за ним признание Россией независимости Абхазии и Южной Осетии и значительный международный резонанс этого решения вызвали эйфорию в российском обществе. Совершенно очевиден патриотический подъем, имевший место в самых различных его слоях в связи с активными действиями государства на внешнеполитической арене.
Убедительным подтверждением этого тезиса служат результаты социологического опроса, проводившегося фондом «Общественное мнение» в конце 2008 г. По мнению 60% опрошенных, современную Россию можно назвать великой державой, по мнению 26% - нельзя (прочие с ответом затруднились). Это распределение ответов с минимальными отклонениями воспроизводится во всех социально-демографических группах, почти не варьируясь в зависимости от возраста, пола, образования, доходов респондентов. Более десяти лет назад, в конце 1996 г., фонд «Общественное мнение» уже задавал такой вопрос респондентам, и тогда соотношение суждений было совершенно иным: 21% граждан утверждали, что Россию можно назвать великой державой, 68% - что нельзя [1].
В конце 2008 г. 59% опрошенных полагали, что России в целом удается добиваться своих внешнеполитических целей. Лишь 6% участво-
вавших в опросе полагали, что Россия действует в международных делах слишком жестко, а 35% заявили об излишне осторожной внешней политике России [1].
В то же время в экспертной среде нередко звучали мнения об ошибочности политики России в отношении Абхазии и Южной Осетии. Казалось бы, опасения экспертов должен был вызывать возможный подъем сепаратизма в России. Так, по сообщению «Новой газеты», 29 августа 2008 года активисты Всетатарского общественного центра (ВТОЦ) в Казани провели пикет и круглый стол на тему «Суверенитет Татарстана столь же правомерен, как и суверенитет Абхазии, Южной Осетии и Косово» [2].
Однако, говоря об ошибках российской политики в отношении Абхазии и Южной Осетии, эксперты, как правило, указывают на возможное обострение отношений с Западом как главную проблему РФ. Газета «Коммерсантъ» от 25 августа 2008 года по поводу признания независимости ЮО и Абхазии Россией писала: «Признав независимость Абхазии и Южной Осетии, мы нарушаем принцип территориальной целостности суверенного государства Грузия. К тому же по ситуации в Абхазии есть резолюция СБ ООН, где написано, что конфликт должен решаться при соблюдении принципа территориальной целостности Грузии. И если Тбилиси обратится в суд, то разбирательство будет явно
не в нашу пользу» [3]. Политолог Л.Ф. Шевцова в газете «Ведомости» от 17 сентября писала: «Война России с Грузией в 2008 г. стала последним аккордом в формировании антизападного вектора государства...» [4].
Таким образом, политика РФ в отношении Абхазии и Южной Осетии вызывала у российских экспертов обеспокоенность именно применительно к реакции на нее мирового сообщества. В настоящее время существует возможность проследить роль, которую пыталась играть и фактически играла ООН в процессах по-стконфликтного урегулирования в Абхазии и Южной Осетии.
Вполне естественно, что наиболее драматичные дискуссии по вопросу статуса и будущего Абхазии и Южной Осетии развернулись в рамках Организации Объединенных Наций. Причина этого состоит не только в значении и влиятельности данной организации, но также и в том, что она послужила площадкой столкновения интересов сторонников и противников независимости республик.
15 апреля 2008 года Советом Безопасности ООН была принята Резолюция 1808 (2008), в рамках которой организация «вновь подтверждает приверженность всех государств-членов суверенитету, независимости и территориальной целостности Грузии» [5]. Подобная формулировка несомненно указывала на невозможность признания международным сообществом независимости Абхазии и Южной Осетии. Документы ООН создавали впечатление единства мнения всех ведущих держав в этом вопросе. В более поздних документах ООН прослеживается стремление сохранить это мнимое единство. Показательно, что резолюции 1839 (2008) [6] и 1866 (2009) [7], принятые по вопросу продления пребывания Миссии ООН в Грузии (МООННГ) содержали ссылку на резолюцию 1808 (2008), таким образом также подтверждая территориальную целостность Грузии.
Впрочем, дальнейшие события показали, что структуры Организации Объединенных Наций пытались, отойдя от догматических положений о территориальной целостности Грузии, играть посредническую роль в новых условиях. В рамках своих усилий Миссия по наблюдению ООН в Грузии убеждала соответствующие стороны в необходимости обеспечить уважение положений, содержащихся в пункте 2(а) Соглашения о прекращении огня и разъединении сил от 14 мая 1994 года, как к тому призывает резолюция 1866 (2009). Специальный представитель Генерального секретаря СБ ООН, действуя в соответствии с положениями резолюции 1866 (2009), поддерживал контакты с основными
международными заинтересованными сторонами в целях обсуждения возможного нового режима безопасности.
В докладе Генерального секретаря говорится, что «напряженность в грузинско-российских отношениях продолжала сказываться на общей обстановке в регионе» [8]. Грузинская сторона продолжала протестовать против планов Российской Федерации по созданию военных баз в Абхазии и Южной Осетии. Она призывала международное сообщество остановить наращивание российских военных сил и добиться того, чтобы российская сторона вывела свои войска с грузинской территории в соответствии с соглашением от 12 августа 2008 года (см. S/2008/631, пункт 11) и отменила свое решение о признании Абхазии и Южной Осетии. Российские должностные лица неоднократно повторяли, что военные базы были созданы на основе соглашений с руководством Абхазии и Южной Осетии. Они также утверждали, что грузинская сторона расширила свое военное присутствие и активизировала свою военную деятельность. Утверждалось, что это выражается, в частности, в присутствии примерно 2000 военнослужащих спецподразделений и войск Министерства внутренних дел вблизи линии прекращения огня, а также примерно 300 военнослужащих около Кодорского ущелья с той стороны, которая находится под контролем Грузии. Миссия не подтвердила сообщения о таком присутствии в ее зоне ответственности в Зугдидском секторе [8].
Несмотря на эти попытки играть роль посредника, Миссия ООН была свернута, причиной чего явились именно споры вокруг тезиса о территориальной целостности Грузии. 15 июня 2009 г. семь стран, включая США, Великобританию и Францию, внесли на обсуждение Совета Безопасности проект резолюции о продлении мандата миссии ООН на две недели - до 30 июня 2009 года. В проекте резолюции содержалась ссылка на три последние резолюции СБ ООН по данной теме, включая резолюцию 1808, подтверждающую территориальную целостность Грузии.
Официальная позиция России содержала требование указания в документах республик Абхазия и Южная Осетия и их границ как государственных образований. Такой подход оказалось неприемлемым для других членов Совета, придерживающихся позиции о неизменности границ Грузии [9]. В итоге Россия на заседании Совбеза Организации 15 июня 2009 года наложила вето на проект резолюции о техническом продлении мандата.
Примечательно, что ответственность за сворачивание миссии ООН Россия полностью воз-
лагает на партнеров по Совбезу. «К сожалению, после вторжения Грузии в Южную Осетию в августе прошлого года обстановка изменилась. Сейчас Россия поддерживает безопасность Абхазии и Южной Осетии с помощью других -двусторонних - механизмов» [10].
Глава внешнеполитического ведомства Абхазии назвал принятую ООН резолюцию неприемлемой: «Мы и ранее неоднократно заявляли, что в случае принятия в Совбезе ООН неприемлемой резолюции, не учитывающей новые реалии, сложившиеся в Закавказье, миссия ООН будет свернута», - сказал министр иностранных дел Абхазии Сергей Шамба. «И мы, и Россия были за продолжение деятельности миссии Организации Объединенных Наций в Абхазии, но с условием, что это будет новый мандат и новое название и новые формулировки, не привязывающие Абхазию к Грузии» [11].
Весьма показательной, с точки зрения миротворческого потенциала ООН, стала история т.н. женевских консультаций. Проведение международных дискуссий по статусу Абхазии и Южной Осетии было обозначено в плане Медведева - Саркози. 8 сентября 2008 г. была обговорена и точная дата начала этих дискуссий - 15 октября того же года. Переговоры проходили под эгидой ООН, Евросоюза и ОБСЕ.
Однако первая встреча, намеченная на это число, фактически была провалена. Грузинские делегаты отказались сесть за стол переговоров вместе с представителями Абхазии и Южной Осетии. После заявления об этом глава абхазского МИД демонстративно покинул заседание. Затем зал покинули грузинская и российская делегации, при этом переложив друг на друга ответственность за срыв переговоров.
Для того чтобы на второй встрече 18 ноября не произошло повторения подобной ситуации, европейские партнеры предложили следующий формат работы: были организованы две рабочие группы, представители разных стран участвуют в них без табличек, на которых была бы указана их страна. Одна группа занимается вопросами стабильности и безопасности в регионе, другая имеет сферой своей работы вопрос беженцев и гуманитарной помощи. Подобное разделение было явным следствием неспособности наладить эффективный политический диалог. Оно позволило провести дискуссии, однако никаких конкретных решений принято не было.
Третий раунд женевских дискуссий прошел 17-18 декабря. В ходе этого этапа обсуждались различные механизмы предупреждения конфликтов, изложенные европейцами в проекте документа «Предотвращение инцидентов и конфликтов». Однако конкретных соглашений
выработать не удалось. В рамках этой встречи первая рабочая группа обсуждала вопросы стабильности и безопасности в регионе, возможные механизмы по предотвращению и разрешению конфликтов. Однако формального соглашения выработано не было, так что этот вопрос должен был вновь быть поднят на следующей встрече.
Вторая рабочая группа обсуждала статус беженцев. Дискуссии были сфокусированы на принятии конкретных мер, направленных на улучшение положения этих людей, особенно путем запуска новых экономических программ, а также предоставлением гуманитарной помощи. Участники договорились о необходимости наладить поставки газа, воды и электричества в районы, пострадавшие в результате конфликта.
Несмотря на попытки Франция, ЕС, ОБСЕ и ООН настоять на обсуждении статуса недавно признанных республик, достичь изменения ситуации не удалось. По словам министра иностранных дел Сергея Лаврова, «данное мероприятие — это не конференция, а дискуссия». Кроме того, статус Южной Осетии и Абхазии, по его словам, «прояснен раз и навсегда» [12].
17-18 февраля прошел 4-й раунд переговоров в Женеве, главным итогом которого стало то, что впервые удалось принять конкретный документ, предусматривающий определенные механизмы по обеспечению взаимодействия в регионе. По его условиям, еженедельно должны проводиться встречи представителей структур, занимающихся обеспечением безопасности в зоне конфликта. Это поможет им скоординировать действия, обменяться оценками и прогнозами.
Пятый раунд консультаций по безопасности и стабильности на Южном Кавказе, открывшийся 18 мая 2009 г. в Женеве, оказался под угрозой срыва. Об отказе участвовать в переговорах заявили сразу две делегации - Абхазии и Южной Осетии. Абхазия изначально ставила участие в женевских консультациях в зависимость от того, в каком качестве она будет упомянута в докладе генсека ООН. Не обнаружив в тексте документа указания на суверенитет республики, ее представители покинули заседание. Югоосетинская делегация ушла с переговоров вслед за абхазскими делегатами.
В ходе шестого раунда дискуссий участники вынуждены были обсуждать вопрос об изменении формата женевских консультаций по Закавказью в связи с уходом из региона и прекращением работы миссии ООН и ОБСЕ.
По итогам последнего раунда переговоров в июне 2010 г. представители Сухуми и Цхинвали заявили, что переговоры зашли в тупик. Южная Осетия поддержала решение Сухуми. Главной
причиной противоречий явилось соглашение о неприменении силы, на подписании которого настаивают Москва, Сухуми и Цхинвали. Сама Россия заявляет, что не является стороной конфликта, и документ Тбилиси должен подписывать с Абхазией и Южной Осетией. Официальный Тбилиси, со своей стороны, заявляет, что выполняет соглашение о прекращении огня, подписанное в августе 2008 года, которое содержит обязательства о неприменении силы. В то же время Тбилиси готов подписать еще одно отдельное соглашение с тем условием, что Россия будет стороной этого соглашения. Также грузинская сторона настаивает на внесении в этот документ обязательств по выводу вооруженных сил из зон конфликта [13].
В дальнейшем российское руководство неоднократно поднимало вопрос о возобновлении дискуссий в ООН по вопросам статуса Абхазии и Южной Осетии. Однако речь в данном случае шла не о поиске компромиссов, а о констатации собственных позиций. Так, официальная позиция России на 64-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН состояла в необходимости «заключения юридически обязывающего документа о неприменении силы между Грузией и Абхазией, а также Грузией и Южной Осетией». Для предотвращения дальнейшей ремилитаризации Грузии РФ настаивала на введении международного эмбарго на поставки Тбилиси наступательных вооружений, которое рассматривалось в качестве одного из несущих элементов стабильности в регионе [14].
К следующей сессии Генеральной Ассамблеи в 2010 г. позиция российского руководства не претерпела серьезных изменений: «Возможное обсуждение на площадке Генеральной Ассамблеи ООН... вопроса о положении... в Абхазии, Грузии и Южной Осетии должно строиться с учетом новых реалий, сложившихся в регионе после грузинской агрессии в августе 2008 года. Для предотвращения дальнейшей ремилитаризации Грузии продолжаем настаивать на введении международного эмбарго на поставки Тбилиси наступательных вооружений [15].
Таким образом, анализ ситуации, сложившейся вокруг участия ООН в постконфликтном урегулировании в Абхазии и Осетии позволяет сделать следующие выводы.
1. На первом этапе постконфликтного урегулирования, до принятия 13 февраля 2009 года резолюции 1866, очевидно стремление ООН сохранить «статус кво», не желая отступать от тезиса о территориальной целостности Грузии.
2. Совершенно очевидны попытки ООН наладить эффективный переговорный процесс в рамках женевских дискуссий, которые, впрочем, дали весьма ограниченный результат.
3. Недоверие к структурам и документам ООН со стороны участников переговоров, в первую очередь - представителей Абхазии и Южной Осетии.
Наиболее значимым представляется тот факт, что ООН воспринималась участниками постконфликтного урегулирования не как сторонняя сила, а как один из участников конфликта, отстаивающий свои собственные интересы. Очевидны попытки сторон добиться от ООН принятия выгодных для себя решений, давая при этом весьма свободную трактовку резолюций ООН в собственных интересах. Падение интереса к переговорному процессу под эгидой ООН во многом связано с безуспешностью попыток сторон привлечь организацию на свою сторону.
Спвсок лвтературы
1. Опрос населения «Международное положение России и задачи российской внешней политики». Фонд «Общественное мнение». Официальный сайт. URL: http://bd.fom.ru/report/map/d083422 (дата обращения 23.09.2010.).
2. Бронштейн Б. Признание — сила. Татарские общественные организации ставят в один ряд суверенность Косово, Абхазии, Южной Осетии и Татарстана // Новая газета. № 64. 01.09.2008.
3. Сюрпризнание. Россия готова к независимости Абхазии и Южной Осетии // Газета «Коммерсантъ» № 150/П (3967) от 25.08.2008.
4. Шевцова Л.Ф. Конец эпохи: Антитезис Горбачеву // Газета «Ведомости». Официальный сайт. URL:http://www.vedomosti.ru/newspaper/article.shtml?
2008 /09/17/161385 (дата обращения 22.09.2010).
5. Резолюция 1808 (2008) Совета Безопасности ООН, принятая Советом Безопасности на его 5866-м заседании 15 апреля 2008 года // Официальный сайт Организации Объединенных Наций. URL: http:// www.un.org/russian/documen/scresol/res2008/res1808.h tm (дата обращения 21.09.2010).
6. Резолюция 1839 (2008), принятая Советом Безопасности на его 5992-м заседании 9 октября 2008 года // Официальный сайт Организации Объединенных Наций. URL: http://www.un.org/russian/documen/ scresol/res2009/res1866.htm (дата обращения 21.09.2010.).
7. Резолюция 1866 (2009), принятая Советом Безопасности на его 6082-м заседании 13 февраля
2009 года // Официальный сайт Организации Объединенных Наций. URL: http://www.un.org/russian/ documen/scresol/res2009/res1866.htm (дата обращения
21.09.2010).
8. Доклад Генерального секретаря, представлен-
ный в соответствии с резолюциями 1808 (2008), 1839 (2008) и 1866 (2009) Совета Безопасности // Официальный сайт Организации Объединенных Наций. URL: http: //daccess -dds -ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/
N09/333/76/PDF/N0933376.pdf?OpenElement (дата обращения 21.09.2010).
9. 15 June 2009. Security Council: Georgia -
Statement by Mr. Jean-Maurice Ripert, Permanent Representative of France to the United Nations // Permanent mission of France at the United Nations. Official website. URL: http://www.franceonu.org/spip.
php?article4008 (дата обращения 21.09.2010).
10. Выступление Постоянного представителя России при ООН В.И.Чуркина на официальном заседании Совета Безопасности по мотивам голосования по проекту резолюции о деятельности Миссии ООН в Абхазии/Грузии, Нью-Йорк, 16 июня 2009 года // Официальный сайт МИД РФ. URL: http://www.mid.ru/ns-rkonfl.nsf/ 90be9cb5e6f07180432569e00049b5fb/432569e0003400 5fc32575d70032ffe8?0penDocument (дата обращения
21.09.2010).
11. Москва выгнала ООН из Абхазии / Информационно-аналитический портал «Газета.т». URL: http://www.gazeta.ru/politics/2009/06/
16 kz 3211304.shtml
12. Сергей Лавров посетит Абхазию и Южную Осетию. / Российская газета. № 5464. 25.04.2011.
13. ООН, ЕС, ОБСЕ незаконно председательст-
вуют на переговорах в Женеве, утверждают в Цхинвали. Информационно-аналитический портал Новости - Грузия / http://www.newsgeorgia.ru/conflict/ 20100625/ 213290582.html (дата обращения
15.10.2010).
14. О позиции России на 64-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Официальный сайт Министерства иностранных дел РФ // ЦКЬ: http://www.mid.ru/ns-dmo.nsf/66d11ad1c1bc0a7bc32576790039c04a/f6bc3bef ЪcefЪ642c32577a5003cЪ0dc?OpenDoшment (дата обращения 16.10.2010).
15. О позиции России на 65-й сессии Генеральной
Ассамблеи ООН. Официальный сайт Министерства иностранных дел РФ // ЦКЬ: http://www.mid.ru/ns-dmo.nsf/66d11ad1c1bc0a7bc32576790039c04a/4ddbc08 29асПЮес32576790039еЬ6Ь?0репЭ0ште^ (дата
обращения 16.10.2010).
THE UN INVOLVEMENT IN THE POST-CONFLICT SETTLEMENT IN ABKHAZIA AND SOUTH OSSETIA: EFFICIENCY ESTIMATION
O.A. Kolobov, A. P. Korotyshev, N.A Minaev
The article examines the mechanisms, peculiar features and results of the UN involvement in the post-conflict settlement in Abkhazia and South Ossetia. The authors discuss the effectiveness of the UN and its importance as a forum for coordination of different states' interests.
Keywords: United Nations Organization, post-conflict settlement, conflicts in Abkhazia and South Ossetia.
