CC BY
40
03 О X
£ а
0
X
1
л
<
S I
л X о
0 ва
л С
S
5
а
6
и S
3 э
5
1
6
и
106
К.Л. ЯКОВЛЕВ,
заместитель начальника кафедры государственно-правовых дисциплин,
кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
И.Л. ЯНЧЕНКО,
*
адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин (Академия управления МВД России)
Участие Министерства внутренних дел Российской империи в международном сотрудничестве по вопросам общественного призрения
В статье рассматривается деятельность Министерства внутренних дел Российской империи по подготовке проектов международных договоров, подготовке и проведению международных конгрессов и конференций по вопросам общественного призрения, устанавливаются роль и место Министерства внутренних дел в реализации функций государства по предотвращению таких негативных явлений, как профессиональное нищенство и бродяжничество, а также по контролю за иностранными гражданами.
Российская империя, Министерство внутренних дел, международное сотрудничество, общественное призрение.
С момента создания министерского управления 8 сентября 1802 г. Министерство внутренних дел ведало всеми отраслями управления внутренними делами Российской империи [1], включая и общественное призрение1, где Министерству внутренних дел отводилось «главное заведование» [2, ст. 1]. Общественное призрение Российской империи являлось одной из важных социальных функций государства, и правительственные органы объединяли усилия не только в осуществлении мероприятий собственно к призрению относящихся, но и выработке системы мер, направленных на борьбу с такими негативными явлениями, как профессиональное нищенство и бродяжничество по отношению к российским подданным и гражданам иностранных государств.
Ранее — заместитель начальника отдела — начальник отделения воспитательной и социальной работы отдела по работе с личным составом УВД по г. Липецку.
Общественное призрение в Российской империи представляло организованную систему помощи со стороны государственных учреждений, общественных организаций и частных лиц, оказываемой нуждающемуся населению в целях удовлетворения их физических и духовных потребностей.
Вместе с тем на территории Российской империи в конце XIX в. действовали Швейцарское благотворительное общество, Общество германских подданных и Австро-Венгерское вспомогательное общество, задачей которых было оказание помощи своим соотечественникам, проживающим на территории России. Эта помощь заключалась не только в выдаче пособий и ссуд нуждающимся, но и (при необходимости) в определении в богадельни и больницы, помощи в трудоустройстве, отправке за счет средств общества на Родину. По мнению П. Гагена, Москва обязана Обществу германских подданных тем, что «число праздношатающихся иностранцев -немцев, занимающихся выпрашиванием милостыни и другими неблаговидными делами, значительно сократилось» [5, с. 4—5].
В декабре 1860 г. между Россией и Соединенными Королевствами Шведским и Норвежским была заключена Конвенция о взаимной высылке бродяг, нищих и преступников, которая являлась пролонгацией аналогичного международного соглашения от 17/29 декабря 1852 г., с дополнениями и изменениями. Формальным основанием такой высылки должно было служить удостоверение о гражданстве или подданстве высылаемого лица «находящимися у него документами, а за неимением таковых — сведениями, которые будут сообщены подлежащими начальствами». Необходимо было определить гражданство, подданство иностранца, и если это трудно было установить, его признавали гражданином, подданным того государства, в котором он «в последнее время искал полезного занятия или в государственной службе, или в частных промыслах» [7, с. 221—228]. Таким образом, договаривающиеся государства допускали к проживанию на своей территории лиц, которые могли принести пользу государству и обществу, и, избавлялись от тех нищих, тунеядцев, которые не хотели трудиться, вели антиобщественный образ жизни.
Аналогичные соглашения о взаимной высылке на Родину подданных договаривающихся государств, возвращение которых в Отечество будет признано необходимым по причине отсутствия средств к жизни, бродяжничества или отсутствия паспорта, были подписаны Россией и Германией в 1873 г. [3], Россией и Австро-Венгрией - в 1886 г. [7, с. 211-215].
Согласно приложению к ст. 2051 Свода уставов о предупреждении и пресечении преступлений министр внутренних дел обязан был «оказывать помощь и содействие к выезду за границу удаляемым из пределов России иностранцам, не имеющих собственных к тому средств» [2].
Природные катаклизмы, эпидемии, эпизоотии, последствия военных действий порождали голод, нищету, высокую смертность населения не только в Российском государстве, но и во всем мире. Совместные усилия государств в борьбе с этими явлениями требовали дальнейшего законодательного регулирования. Министерство внутренних дел принимало активное участие в международных конференциях, конгрессах, где разрабатывались международные правовые акты совместно с другими заинтересованными министерствами и ведомствами Российской империи по вопросам общественного призрения.
Первый Международный конгресс по вопросам общественного и частного призрения состоялся в 1889 г. в Париже, второй и третий — в Женеве в 1896 г. и в 1900 г., соответственно, четвертый — в 1906 г. в Милане.
Организация четвертого конгресса была возложена на учрежденный во время Парижского конгресса постоянный международный комитет общественного и частного призрения. В Конгрессе участвовали около 1500 членов из 24 государств Европы, Америки, Азии и Австралии. От российской стороны присутствовало шесть делегатов: представители Ведомства Учреждений Императрицы Марии, земств, Министерства внутренних дел. Отметим, что от Министерства внутренних дел присутствовали два делегата — председатель Медицинского совета МВД в Санкт-Петербурге, тайный советник Л.Ф. Рогозин и от отдела народного здравия и общественного призрения — статский советник Г.Ф. Ракеев. Кроме того, Л.Ф. Рагозин был избран почетным председателем бюро конгресса [9, с. 6—7].
В Санкт-Петербурге при Министерстве внутренних дел под председательством и руководством Л.Ф. Рагозина в 1905 г. была образована особая комиссия для составления Сборника сведений об общественном призрении и частной благотворительности в России для Миланского конгресса, издаваемого на средства МВД. К участию в этой работе были привлечены представители различных ведомств и учреждений общественного призрения в России: О.К. Адеркас,
О.О. Буксгевден, Г.Г. Витте, Д.А. Дриль и другие. Каждый из них написал очерки, которые вошли в эту книгу, изданную на французском языке в двух томах, позже переизданную Министерством внутренних дел с дополнениями, на русском языке. Брошюру на французском языке о Ведомстве Учреждений Императрицы Марии, которое являлось одним из наиболее крупных благотворительных учреждений в России, подготовил для конгресса О.К. Адеркас [9, с. 2—4].
На конгрессе обсуждались вопросы необходимости заключения международного соглашения по призрению нуждающихся иностранцев, профессионального обучения сотрудников для службы при учреждениях общественного и частного призрения, создания учреждений для оказания защиты и покровительства молодым девицам и одиноким женщинам, выработке наиболее целесообразных мер для борьбы с детской смертностью, страхования и предупреждения нищеты.
Выступающими на съезде были представители Италии, Германии, Франции, Англии и России. От российской стороны с докладом «О наиболее целесообразных мерах для борьбы с детской смертностью» выступил председатель Медицинского совета МВД в Санкт-Петербурге, тайный советник Л.Ф. Рагозин, что свидетельствовало о большом интересе и внимании к деятельности нашего государства в сфере общественного призрения со стороны иностранных государств.
Одним из самых обсуждаемых на конгрессе вопросов, по которому выступили представители нескольких стран, был вопрос о необходимости призрения нуждающихся иностранцев. В докладе Г. Роббера описывалось действительное положение нуждающихся иностранцев в различных государствах и деятельность Российской империи в этой сфере была охарактеризована с позитивной стороны, поскольку в России иностранцы в больницы принимались наравне с русскими подданными, но соразмерно тем средствам, которыми располагает каждое благотворительное учреждение, основной задачей которого являлось призрение именно местных жителей. В то же время все иностранные государства имели право учреждать в России благотворительные общества и заведения как для взаимопомощи, так и оказания личного содействия при условии, что уставы таких обществ и заведений были установленным порядком утверждены российским Правительством и отдельным пунктом закрепляли право общества или заведения принимать приношения или пожертвования по духовным завещаниям, включая и недвижимые имущества и капиталы, что давало определенные финансовые гарантии существования таких обществ [9, с. 9].
107
03 О X
£ а
0
X
1
л
<
S I
л X о
0 оа
л С
S
5
а
6
и S
3 э
5
1
6
и
108
Следующий конгресс прошел через пять лет в 1911 г. в Копенгагене, где были рассмотрены вопросы: об уходе за больными в деревнях, призрении иностранцев, вдов и сирот и роли женщины в деле призрения. Российское государство представляли делегаты Ведомства Учреждений Императрицы Марии, Императорского человеколюбивого общества, Приюта трудолюбия в Санкт-Петербурге, Ремесленного приюта в Москве, а также гласный Мариупольской городской думы. От лица Министерства внутренних дел выступал управляющий отделом народного здравия и общественного призрения в Главном управлении по делам местного хозяйства, действительный статский советник Г.Г. Витте. В подготовке докладов от России участвовали С.К. Гогель и чиновники Отдела народного здравия и общественного призрения Министерства внутренних дел [8, с. 3].
Большой интерес вызвал доклад чиновника МВД И.Н. Петрова по вопросу о лечебной помощи сельскому населению России, в котором он отметил, что забота о здоровье сельского населения, составляющего 90 % всего населения Империи, является «обязанностью правительственной власти и местных земских органов самоуправления и управления, ближайшим образом ведающих земским хозяйством на местах» [8, с. 11—12].
В результате рассмотрения на предыдущих конгрессах вопросов о призрении иностранцев в 1912 г. была организована Международная конференция в Париже, на которой были представлены 20 государств, в частности и Россия. На Конференции был выработан проект конвенции о призрении иностранцев, состоящий из 23 статей. Основное его положение заключалось в том, что неимущие граждане договаривающихся государств должны приравниваться к природным подданным. Государства определили порядок взаимных расчетов по призрению иностранцев, а также переезду их до границы, при этом уплата расходов по призрению допускалась как частной благотворительностью, так и ведомствами общественного призрения. Важным моментом данного соглашения являлось то, что договаривающиеся страны, принимая решения в данной сфере, должны руководствоваться «не только интересами целесообразного управления, но и гуманности», т. е. принимать во внимание семейное положение нуждающегося: «жена не должна быть разлучаема с мужем, а дети с родителями и наоборот». Также отмечалось, что государства должны содействовать образованию обществ и учреждений, имеющих целью призрение иностранцев.
Рассмотрение проекта Конвенции для подготовки замечаний со стороны Российского
государства было поручено Министерству внутренних дел и Министерству юстиции.
Приняв основные положения Конвенции о призрении иностранцев приемлемыми для российской стороны, чиновники министерств внутренних дел и юстиции выразили разногласия по некоторым статьям; особенный спор вызвала ст. 12, закрепляющая положение неимущего лица, одновременно состоящего в подданстве двух государств. В Министерстве юстиции считали, что данную статью следует исключить, поскольку вопросы, связанные с выходом из подданства и натурализацией не могут быть предметом международного соглашения и подлежат разрешению на основании правил внутреннего законодательства каждого из договаривающихся государств. Министерство внутренних дел настаивало на том, что ст. 12 проекта не устанавливает действительного подданства данного лица, а является лишь условным признаком для разрешения вопроса, на какое из договаривающихся государств возлагается обязанность по длительному призрению в сомнительных случаях.
После четырехмесячной переписки по данному вопросу было принято решение об изложении ст. 12 проекта Конвенции в следующей редакции: «Неимущий, являющийся одновременно подданным государства проживания и другого государства подчиняется в отношении призрения правилам, установленным для подданных того государства, в котором он проживает; с другой стороны, неимущий, утративший подданство или лишенный его, подчиняется в отношении призрения правилам, установленным для подданных того государства, к коему он принадлежал, до тех пор, пока он не приобретет нового подданства» [6, л. 1—16].
В конце Х1Х-начале XX вв. наметилась тенденция расширения и усиления международных связей Российской империи в различных сферах, в частности и в сфере социальной помощи не только своим подданным, но и подданным и гражданам других государств. Международное сотрудничество Российской империи по вопросам общественного призрения являлось объективной необходимостью и потребностью государств во взаимном призрении граждан, так как массовые эпидемии, междоусобные войны, природные катаклизмы, общественные бедствия пополняли ряды нищих не только в Российском государстве, но и в более благополучных в экономическом отношении западноевропейских странах. Министерство внутренних дел принимало активное участие в решении проблем государства, представляя Российскую империю на международных конференциях, конгрессах по вопросам общественного призрения, в том
числе в выработке совместных международных правовых актов.
Реализуя контрольно-надзорные и карательные функции по борьбе и предотвращению нищенства и бродяжничества в Российской империи, Министерство внутренних дел выполняло и международные соглашения, касающиеся высылки за пределы Российской империи иностранных граждан, не имеющих средств к существованию, что способствовало укреплению правопорядка в стране.
Список литературы
1. Об учреждении министерств: Манифест от 8 сентября 1802 г. // ПСЗ РИ. Собр. 1. Том XXVII. СПб., 1830. № 20 406.
2. Устав о общественном призрении // Свод законов Российской империи / под ред. и с примечаниями И.Д. Мордухай-Болтовского. Т. XIII // СПС Консультант Плюс. 2008.
3. О Министерской ноте, обмененной между Россией и Пруссией о порядке высылки на Родину подданных договаривающихся государств, возвращение которых в Отечество будет признано необходимым по причине неимения средств к жизни, бродяжничества или неимения паспорта: Указ Сенатский по Высочайшему повелению // ПСЗ РИ. Собр. 2. Том 48 Ч.1. Отделение 1. СПб., 1876. № 51 748.
4. О порядке пропуска иностранцев в Россию: Указ Сенатский по Высочайшему повелению // ПСЗ
РИ. Собр. 2. Том 31. Ч.1. Отделение 1. СПб., 1876. № 30 911.
5. Благотворительные общества и учреждения, основанные в Москве иностранцами и иноверцами / сост. П. Гаген. М., 1887.
6. Дело первого департамента юстиции по юридической юрисконсультской части по поводу заключения международной конвенции о взаимном призрении иностранцев (конференция в Париже 1912 г). Переписка с МВД // РГИА. Ф. 1405. Оп. 532. Д. 464.
7. Конвенция о взаимной высылке бродяг, нищих и преступников, заключенная между Россией и Соединенными Королевствами Шведским и Норвежским 15/27 декабря 1860 года // Собрание действующих договоров, заключенных Россией с иностранными державами. Конвенции, декларации и ноты о взаимной судебной помощи и о высылке нищих, бродяг и беспаспортных / сост. И. Ивановский, приват-доцент Новороссийского университета. Том II. Одесса, 1889.
8. Международные конгрессы по общественному и частному призрению в Копенгагене и по семейному воспитанию в Брюсселе / сост. О.К. Адеркас. СПб., 1911.
9. Четвертый международный конгресс по вопросам общественного и частного призрения в Милане / сост. О.К. Адеркас. СПб., 1906.
E-mail: [email protected], [email protected]
109
