CC BY
143
Юрий СТУЛЬНИКОВ
«цивилизованный» лоббизм как фактор взаимодействия власти и институтов гражданского общества
Проблема эффективности взаимоотношений политической власти с институтами бизнеса и гражданского общества наиболее остро встает в условиях транзитивной политической системы. При этом особую роль исследователи уделяют выстраиванию коммуникационных связей между государством и НКО (некоммерческими организациями), эффективность которых служит «барометром» демократических преобразований. Ряд мер, предложенных российской политической властью институтам гражданского общества для участия в процессе представительства своих интересов (лоббизма), укладывается в рамки общего курса политики государства в социальной сфере. Однако решение данных задач не приводит к автоматическому снятию всех проблем, которые сложились в условиях отсутствия цивилизованных механизмов лоббирования, без которых в демократической политической системе невозможно равноправное участие широких социальных групп интересов.
СТУЛЬНИКОВ
Юрий
Борисович — кафедра философии и политологии СГСЭУ
аля начала следует определиться во множестве научных терминов, которые используются для определений институтов гражданского общества в рамках существующих исследова-Во-первых — это «организации третьего сектора». В данном случае под третьим сектором понимаются организации гражданского общества. Под организациями «первого» и «второго» секторов, в свою очередь, понимаются государственные учреждения и бизнес-структуры. Самым распространенным в научной литературе термином является НКО — некоммерческая организация. В соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» в России НКО признаются юридические лица, не имеющие в качестве основной цели деятельности получение прибыли и ее распределение между своими участниками1. Широко применяются также понятия НГО (негосударственные организации), НПО (неправительственные организации) и относительно новая и редко применяемая аббревиатура — ОГО (организация гражданского общества). Многие исследователи не проводят смысловые водоразделы между данными терминами и считают их синонимичными. Однако все же следует уточнить смысл каждого из них. Во-первых, между терминами НГО и НПО автор настоящей работы, как и абсолютное большинство исследователей, принципиальной разницы не видит, так как они обе указывают на тот факт, что данные организации не имеют отношения к государственным структурам и являются независимыми объединениями (в английской терминологии существует свой аналог — NGO (non-government organizations).
А вот между терминами НКО и ОГО есть некоторая смысловая дистанция. Состав некоммерческих организаций крайне разнороден и по составу участников, и по принципу управления, а также по целям создания. Ассоциации и союзы коммерческих фирм и структур с формальной точки зрения относятся, безусловно, к некоммерческим организациям, однако с точки зре-
1 Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. (п.1, ст.2)
ния интересов, которые они отстаивают, к институтам гражданского общества их отнести крайне проблематично. Данный вопрос является дискуссионным, однако очевиден тот факт, что интересы этих организаций находятся в совершенно иной плоскости, нежели интересы организаций, отстаивающих позиции различных социальных групп. Более того, для некоторых исследователей термин «ОГО» применителен исключительно к организациям, занимающимся общими вопросами, связанными с развитием феномена гражданского общества, такими как защита интересов граждан, экологические проблемы и т.д. В данном случае речь идет о том, что все некоммерческие организации можно условно разделить на организации групповой (целевой группы) и общественной пользы. Именно последние и являются в соответствии с данной точкой зрения организациями гражданского общества.
В свою очередь, термины НКО и НПО имеют ряд своих особенностей. Так, некоммерческие организации, в соответствии с российским законодательством, могут быть и государственными, если в числе их учредителей присутствуют органы государственной и муниципальной власти. С другой стороны, неправительственный характер организации еще не будет означать ее некоммерческий статус. Все же видится наиболее уместным употребление термина НКО в рамках исследований, посвященных системе функционального представительства интересов, так как он является наиболее распространенным, законодательно закрепленным (соответственно есть четкое понимание и перечень организаций, входящих в состав данного определения) и структурно в большей степени отражает суть феномена организаций гражданского общества.
Сфера развития некоммерческих интересов граждан — важная составляющая многогранного процесса демократизации политической системы. Данный постулат, безусловно, не означает отсутствие деятельности гражданских общественных организаций в условиях других политических режимов, но подразумевает самостоятельный процесс возникновения и функционирования самоорганизующихся на основе общности интересов групп граждан. Причем последние самоорга-
низуются на основе «импульса снизу», а не «сверху». При этом особая значимость НКО для государства состоит в том, что данные организации работают в неприбыльной сфере, таким образом, выполняя ряд тех обязанностей, которые должно выполнять социально направленное государство. С другой стороны, ни государство, ни другие институты, которые берут на себя обязанность транслировать интересы групп граждан, изначально не способны объективно и в полном объеме учитывать мнение всех субъектов «третьего сектора». Нужно оговориться, что это сделать невозможно в принципе, так как плюрализм мнений является главной отличительной особенностью гражданского общества. Что касается вышеназванных «трансляторов», то следует выделить два главных коммуникационных канала связи — политические партии и государственные учреждения. Одной из функций этих структур является сбор информации о нуждах граждан и организаций и формирование определенных программных положений с целью реализации их в виде законопроектов или целевых государственных программ.
Следует отметить, что ни государство, ни политические партии в рамках собственных механизмов (не в идеале, а так, как это происходит на практике) не могут самостоятельно вычленить и определить весь спектр существующих в сфере гражданского общества проблем и должным образом дифференцировать их по степени актуальности на данный момент времени. Поэтому без активного взаимодействия с НКО в решении данного вопроса им просто не обойтись. Но на данный момент в России, к примеру, зарегистрированы сотни тысяч НКО, и вести диалог с такой «массой» просто невозможно1. Поэтому и возникает необходимость создания специальных механизмов естественного отбора групп интересов, а также институтов, регламентирующих возможность диалога власти с единой, основанной на коалиционном консенсусе, позици-
1 Так, в 2004 г. в России всего было зарегистрировано около 600 тыс. организаций, и, несмотря на тот факт, что большинство (более 80%) из них составляют организации, относящиеся к НКО, обслуживающим домашнее хозяйство, можно предположить, что доля общественных ОГО составляет десятки тысяч (Панасенко С. Развитие некоммерческого сектора в России // «Обозреватель-оЬвегуег». 2006. № 7. стр. 57)
ей организаций. Более того, «издержки» деятельности бюрократического аппарата, с одной стороны, и идеологическая «узость» восприятия проблем политических партий, с другой (даже несмотря на то, что большинство из современных партий стремится действовать в рамках широкой политической платформы представительства социальных нужд), приводит к значительной селекции и трансформации интересов общественных групп. И все связано в том числе с тем, что интересы гражданского общества в реальной политической практике стремятся решить «сверху», не создавая при этом механизмов давления на власть «снизу». В связи с этим рассмотреть проблему развития коммуникационных связей НКО и государства будет достаточно интересно через призму формирования системы «цивилизованного» лоббизма в России.
Лоббизм — это тот коммуникативный канал связи, который формируется исключительно исходя из импульсных воздействий со стороны заинтересованных групп интересов, объектами которых являются органы политической власти. Он практически лишен вышеуказанных недостатков, которыми обременены органы политической власти и партии. Концепция формирования «цивилизованного» лоббизма широко исследуется в рамках работ, посвященных теме взаимоотношений государства с бизнесом и гражданским обществом. При этом следует выделить особую актуальность этой трансформации (современное состояние лоббизма оценивается преимущественно как нецивилизованное, теневое) для института НКО, как наименее представленного в данных процессах. Сразу следует сказать, что понятие цивилизованности невозможно увязать с одним лишь правовым регулированием лоббизма в России — это явление носит комплексный характер, и, соответственно, изучать его следует так же в комплексе с возможностями и развитием собственно некоммерческих организаций и бизнес-корпораций.
Одна из точек зрения современной политической науки, как уже было сказано, сводит понимание цивилизованного лоббизма к юридически-правовому его смыслу. Формируя такой лоббизм, необходимо создать законодательные основания для существования профес-
сиональных лоббистов и групп давления, используя одну из существующих в развитых государствах практик. При этом далеко не всегда решение данной проблемы сводится к обоснованию необходимости принятия закона о лоббизме, но понимается как обязательное введение правовых актов, которые будут регистрировать и регламентировать деятельность групп давления. Однако закон — это не панацея от всех бед, и его принятие не подразумевает автоматическое введение процессов лоббирования в рамки общепринятой в западных демократиях цивилизованности, даже в отдаленной перспективе. Зачастую чиновники, ссылаясь на наличие закона, не стараются развивать другие, не обозначенные в правовом акте сферы существующего многогранного, коим безусловно является лоббизм, явления. Чаще всего установкой власти становится обеспечение процессуального исполнения закона, что не гарантирует положительного эффекта от его наличия. Но все же позитивное влияние введения таких норм неоспоримо. Регламентация деятельности групп давления позволяет определить круг заинтересованных сторон, урегулировать вопросы финансирования лоббистских кампаний, а также увеличить процессуальные возможности для лоббизма и антилоббизма (противодействие лоббистской деятельности других групп, в первую очередь бизнес-структур, в случае ущемления собственных интересов) НКО. Более того, в этом случае повышается эффект от так называемого непрямого, косвенного лоббизма, возможность осуществления которого для некоммерческих организаций значительно выше, чем высокозатратных личных контактов с объектами лоббирования, что само по себе исключает возможность коррупционного подхода к решению проблем. При этом осуществляется комбинированное давление на принятие решения, как внутри политического института, так и из внешней среды.
В исследованиях, посвященных участию институтов гражданского общества в процессе его взаимодействия с государственной властью, акцентируется внимание на важности участия в лоббистских процессах некоммерческих организаций, особенно тех, которые представля-
ют общественные интересы. В частности признается, что без обеспечения доступа к этим процессам НКО, решения властей и принимаемые ими законопроекты не будут максимально эффективными и справедливыми по отношению к широким социальным группам.
Существование даже законодательно закрепленных процедур не является абсолютным показателем реальных возможностей третьего сектора. Яркий тому пример — современная Россия. В государстве нет закона о лоббизме, но уже сейчас сформирован ряд институтов, которые имеют определенные, законодательно закрепленные возможности включать НКО в коммуникационные отношения с органами исполнительной и законодательной власти: Общественная Палата РФ и ее региональные аналоги, Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека при Президенте РФ, региональные советы по проведению экспертизы законопроектов и общественные советы, курирующие различные области общественно важных сфер деятельности регионального правительства. Во все вышеперечисленные организации входят представители институтов гражданского общества (НКО). Однако все они, имея процедурные возможности получать и обрабатывать важную информацию (законопроекты, непосредственно относящиеся и к их деятельности), обладают правом вынесения резолюций, которые имеют исключительно рекомендательный характер. Обращаясь опять-таки к западноевропейской практике, некоторые аналоги такой системы мы можем обнаружить в политической практике Франции, где действуют Экономический и Социальный совет, в рамках которых группы интересов включаются в процесс принятия решений. И «хотя решения совета формально носят рекомендательный характер, реально они обладают весомым авторитетом, и законопроекты, одобренные советом, без труда проходят слушания в профильных комитетах пар-ламента»1.
В российской политической практике существует ряд объективных барьеров,
1 Белевцева Е. Механизм функционирования лоббистской деятельности в политических институтах современной России // «Власть». 2006. № 4. стр. 37
которые достаточно серьезно снижают возможность конструктивного диалога политической власти и НКО в рамках подобных структур. Во-первых, имидж российских НКО и их экономическая несостоятельность не позволяют сформироваться образу равноправного партнера государства. Создается система, при которой, с одной стороны, общественные НКО естественным образом (в этом одна из задач существования общественных организаций) выступают с критикой государственной власти, а с другой стороны, являются «просителями» в оказании финансовой помощи. Естественно, что подобная ситуация вызывает определенное раздражение в чиновничьей среде. Во-вторых, слабый экономический потенциал представителей «третьего сектора» не позволяет затрачивать значительные ресурсы на финансирование собственных лоббистских кампаний, которые могли бы эффективно сочетаться с правовыми возможностями влиять на принятие решений. В-третьих, относительная молодость российских НКО и дефицит профессиональных кадров, которые не стремятся работать в неприбыльном секторе, приводит зачастую к низкому уровню подготовленности данных организаций для участия в диалоге с органами власти на должном уровне: критика должна быть конструктивной, предложения мотивированы и представлены не в виде общих пожеланий, к которым зачастую сводятся претензии НКО, а в виде конкретных программ и проектов, которые могут рассматриваться чиновниками.
Следующий комплекс проблем связан с таким явлением, как политическая культура. О ней можно услышать, когда речь ведется о том, что политическая власть должна осознавать важность участия гражданского общества в управлении страной, когда обосновывается необходимость в конкретных ситуациях учитывать предложения НКО при принятии решений, когда осуществляется призыв к участию граждан в политической жизни страны. Феномен политической культуры носит комплексный характер, и его недостаточное развитие связано в первую очередь с небольшим опытом демократического участия населения в политической жизни страны, а также с незначительным развитием среднего класса, который в
большинстве развитых государств является той базовой структурой, на которую опирается все гражданское общество. Это класс экономически и политически независимых граждан, которые осознают свою политическую роль, стремятся выразить свою гражданскую позицию по широкому кругу вопросов и при этом способны к объединению с другими субъектами для защиты своих интересов. Очевидно, что решение такого сложного многомерного вопроса невозможно в отрыве от социально-экономических проблем, которые стоят перед российским государством. Формирование же политической культуры в массовом порядке возможно лишь в процессе политической социализации граждан, так как «перевоспитание» нынешнего поколения граждан представляется весьма затруднительным.
Следующий признак цивилизованного лоббирования — его ассоциативный принцип. Данную проблему наиболее ярко исследуют на примере российских некоммерческих бизнес-ассоциаций, которые, в отличие от конкретных корпораций, представляют интересы не одной фирмы, а целой отрасли. При этом в качестве основных плюсов такой организации представительства интересов видят в возможностях вырабатывать единую консенсусную позицию, на основании которой будут представлены интересы большинства заинтересованных сторон. Государство также стремится к определенной унификации интересов множества политических акторов — для нее такая форма диалога более приемлема. Для общественных НКО развитие этой системы представляется более естественным и прагматичным, так как в условиях недостатка возможностей прямого лоббирования ассоциативное представительство автоматически увеличивает их возможность быть услышанными властью. Также можно говорить о суммировании ресурсов всех организаций, входящих в состав коалиции, которые используются для лоббирования, — потенциал коалиции зачастую преобладает над потенциалом отдельных
организаций1. Более того, существующая практика активного вовлечения НКО в коалиционные совещательные органы изначально подразумевает необходимость вести диалог с представителями различных организаций, следовательно, такую форму для институтов гражданского общества можно считать более привычной.
Таким образом, проблема взаимоотношений институтов государственной власти и общественных организаций носит комплексный характер. Решение этой задачи можно представить в виде двух значительных блоков проблем: первые возможно и нужно решать в краткосрочной перспективе, вторые объективно решаемы лишь в долгосрочной. К первым относятся те задачи, которые устанавливают законодательные рамки и условия деятельности общественных организаций, — это вопросы налогообложения НКО и бизнеса, который готов оказывать содействие институтам «третьего сектора», это создание дополнительных механизмов сотрудничества, введение лоббистских процессов в правовое поле.
К другому блоку относятся проблемы комплексного характера, которые объективно невозможно выполнить даже в среднесрочной перспективе — формирование имиджа НКО и учета их интересов при принятии политических решений и законодательных актов, развитие среднего класса, гражданской культуры, традиции гражданского участия и политической культуры сотрудничества с представителями власти — проблемы, которые решаемы лишь в ходе длительной планомерной деятельности государства в течение нескольких десятилетий. Возможность разработки данных вопросов представляется в виде политических установок, которые в условиях усиления вертикали власти определяются лишь на самом высоком уровне.
1 Это еще одна особенность общественных НКО, так как в сфере бизнеса до сих пор преобладает лоббизм отдельных крупных корпораций, индивидуальный потенциал некоторых из них зачастую значительно выше, чем отраслевых бизнес-ассоциаций
