CC BY
29DOI 10.47576/2712-7516_2022_10_1_13 УДК 338.24
ЦИФРОВЫЕ ПРОЕКТЫ В СЕКТОРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ПРЕДПОСЫЛКИ ВНЕДРЕНИЯ И ПОСЛЕДСТВИЯ
РЕАЛИЗАЦИИ
Маргамов Айнур Раифович,
аспирант, Казанский кооперативный институт Российского университета кооперации, г. Казань, Россия, e-mail: [email protected]
В статье анализируются особенности цифровизации сектора государственного управления. Изучены нормативно-правовые акты, определяющие цели, задачи цифровых проектов и инструменты их реализации. Выявлены технико-технологические, экономические и образовательные факторы, определяющие успешность реализации проектов цифровизации сектора государственного управления, сформулированы позитивные и негативные последствия внедрения цифровых технологий в процесс предоставления государственных услуг. Особое внимание уделено цифровым разрывам, которые в Российской Федерации приобретают форму межрегиональной дифференциации в уровне внедрения информационно-коммуникационных технологий в сектор государственного управления. Анализ направлений трансформации функций, выполняемых государственными служащими, позволил сформулировать тезис о потенциале автоматизации и цифровизации процессов, владельцами которых они являются. Сделан вывод, что уровень проектов по цифровизации сектора государственного управления определяется полнотой учета взаимодействий между участниками предоставления государственных услуг и особенностей региональных образований, эффективностью нормативно-правовой базы, состоянием информационно-коммуникационных компетенций экономических агентов.
Ключевые слова: цифровые технологии; цифровизация сектора государственного управления; цифровые разрывы; информационно-коммуникационные компетенции; реинжиниринг административных процессов.
UDC 338.24
DIGITAL PROJECTS IN THE PUBLIC ADMINISTRATION SECTOR: PREREQUISITES FOR IMPLEMENTATION AND CONSEQUENCES
OF IMPLEMENTATION
Margamov Ainur Raifovich,
Postgraduate student, Kazan Cooperative Institute of the Russian University of
Cooperation, Kazan, Russia, e-mail: [email protected]
The article analyzes the features of digitalization of the public administration sector. The regulatory legal acts that define the goals, objectives of digital projects and tools for their implementation are studied. The technical, technological, economic and educational factors that determine the success of the implementation of digitalization projects in the public administration sector are identified, the positive and negative consequences of introducing digital technologies into the process of providing public services are formulated. Particular attention is paid to digital divides, which in the Russian Federation take the form of interregional differentiation in the level of implementation of information and communication technologies in the public administration sector. An analysis of the directions for transforming the functions performed by civil servants made it possible to formulate a thesis about the potential of the processes of automation and digitalization of the processes they own. It is concluded that the level of projects for the digitalization of the public administration sector is determined by the completeness of taking into account the interactions between the participants in the processes of providing public services and the characteristics of regional entities, the effectiveness of the regulatory framework, the state of information and communication competencies of economic agents.
Keywords: digital technologies; digitalization of the public administration sector; digital divides; information and communication competencies; reengineering of administrative processes.
В начале XXI в. развитие информационно-коммуникационных технологий достигло уровня, который позволил начать процессы цифровизации сферы государственного управления, что ознаменовало начало эпохи формирования электронного правительства (e-gouvernement). Это нашло отражение в принятии рядом ведущих государств нормативных актов, регламентирующих процесс предоставления публичных услуг. В нашей стране таким документом стало Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р «О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» [5]. Под электронным правительством понимается «новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов» [5].
Последующие шаги по цифровизации сферы государственных услуг в России были определены Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы [7], национальной программой «Цифровая экономика Российской Федерации» со сроком реализации до 2024 г. [4]. В Европейском Союзе в качестве аналогичного документа выступает Декларация министров об электронном правительстве от 18 ноября 2009 года [9], положения которой были конкретизированы в различных странах.
Процессы цифровизации сферы государственного управления получили ускорение в условиях распространения коронавирус-ной инфекции COVID-19. Стали очевидными преимущества и недостатки электронных правительств в разных странах. Обобщение опыта их функционирования позволяет сделать вывод, что успех зависит не только от достигнутого уровня технического развития, но и от характера взаимодействий между индивидами, что требует разработки стратегии, учитывающей характер межведомственных отношений, нормативно-правовой базы, состояния контента и имеющихся у потребителей и поставщиков государственных услуг
навыков. В этой связи актуализируется задача определения возможностей электронного правительства, а также ограничений, сдерживающих процессы внедрения цифровых технологий в данный сектор.
Следует признать, что цифровизация экономических процессов и сферы государственного управления приводит к кардинальному изменению поведения отдельных индивидов, субъектов предпринимательства и общества в целом. Исследования показывают, что внедрение электронного правительства ведет к расширению состава оказываемых в электронной форме государственных услуг и повышению их качества, что, в частности, проявляется в их полноте, своевременности, транспарентности и доступности. В качестве условий для дальнейшего развития электронного правительства выступают: проведение перманентного мониторинга состояния системы управления и межведомственного взаимодействия с учетом используемых процедур, а также имеющихся институтов и организационных структур; эффективная институциональная среда, представленная нормативно-правовыми актами, регламентирующими порядок предоставления государственных услуг и определяющими требования к деятельности органов государственного управления; наличие эффективных экосистем производства и предоставления государственных услуг, основанных на использовании соответствующих информационно-коммуникационных технологий и цифровых платформ; формирование соответствующих компетенций у потребителей государственных услуг и сотрудников органов власти, позволяющих принимать и реализовывать свой выбор с использованием ИКТ [2].
Цифровая трансформация сектора государственного управления обеспечивает экономию ресурсов, которые могут быть использованы для внедрения технологических нововведений в других секторах экономики и общественной жизни. Следует признать, что на процессы цифровизации государственных услуг распространяются общие законы, реализующиеся в иных сферах деятельности. В то же время принятие неэффективных решений может привести к снижению уровня доверия к системе государственного управления в целом, что
негативно отражается на динамике всех экономических и социальных индикаторов. Исследования показывают, что, несмотря на положительное влияние цифровых технологий на качество жизни населения, имеют место негативные последствия для показателей социальной дифференциации, углубляющейся вследствие цифровых разрывов между регионами, между центром и периферией. Данное явление, согласно позиции Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР), трактуется как «разрыв между отдельными лицами, домашними хозяйствами, организациями и географическими регионами, находящимися в разном социально-экономическом положении с точки зрения их возможностей доступа к ИКТ и использованию сети Интернет для самых разных целей» [13, с. 5]. Если на первом этапе реализации процессов информатизации общества (1990-е гг.) данный термин рассматривался исключительно как разница в доступе к ИКТ у различных слоев населения [10; 11; 12], то в настоящее время под ним имеются в виду «не только техниче -ские аспекты доступа к новым технологиям, но и возможности их использования, причем под последними стали понимать и навыки в сфере ИКТ, и доступный пользователю контент, и когнитивные способности пользователя» [1]. Ряд исследователей анализирует цифровые разрывы во взаимосвязи с социальной дифференциацией общества [1].
Признание цифрового разрыва в качестве значимого следствия процессов цифровиза-ции общества и одновременно причины ряда негативных явлений стало основанием для включения Организацией Объединенных Наций доступа к Интернету в состав фундаментальных прав человека [6]. Исследования показывают, что цифровые разрывы имеют место в развитых и в развивающихся странах. Активизация процессов цифровизации экономики в условиях пандемии коронавиру-са COVID-19 привела к усилению подобных диспропорций и к пониманию необходимости разработки мероприятий по их преодолению.
Особенности пространственной организации российского государства нашли отражение в межрегиональных различиях по уровню развития электронных правительств в субъектах Российской Федерации. Согласно данным команды исследователей Москов-
ской школы управления «Сколково», в 2020 г. значение разработанного ими «Индекса цифровой жизни городов-лидеров (Краснодар и Екатеринбург) почти в пять раз превышало аналогичный показатель замыкающего города (Магас-Назрань)» [8]. Важным представляется их вывод о том, что «общий цифровой разрыв в большей мере определяется различиями в уровне цифрового спроса, определяемым цифровыми навыками и компетенциями населения» [8].
Анализ опыта формирования и функционирования электронного правительства в России показывает, что внедрение технологических инноваций должно сопровождаться (дополняться) организационными нововведениями. Признание технологий в качестве единственного фактора повышения эффективности функционирования государственного сектора может привести к провалу цифровых инициатив. В свою очередь, изменения в организационной структуре управления инновационными процессами предполагают необходимость совершенствования нормативно-правовой базы, что находит отражение, в частности, в разработке административных регламентов предоставления услуг органами государственной власти, уточнения состава и содержания выполняемых ими функций, порядка межведомственного взаимодействия и др. В настоящее время в России идет активный процесс разработки подобных нормативных документов, которые учитывают технико-технологические изменения и трансформацию организационных отношений.
Процессы внедрения цифровых технологий в государственном и частном секторах характеризуются множеством общих черт. В частности, это находит проявление в усложнении онлайн-сервисов по мере перехода от цифровизации технических процедур к использованию технологических новшеств в сфере реализации основных видов деятельности и решения стратегических вопросов. Неоднородность конечных пользователей, разнообразие государственных органов и уровней административного управления делают межведомственное сотрудничество и координацию еще более важным фактором успешности стратегии цифровизации. При этом задачи трансформации процедур и систематического реинжиниринга администра-
тивных процессов частично разрешаются с помощью цифровых технологий.
Необходимой предпосылкой успешности процессов цифровизации государственного сектора выступает разработка соответствующей стратегии, которая определяет долгосрочные цели, задачи, инструментарий их реализации, принципы конструктивного межведомственного сотрудничества, а также методы управления рисками и изменениями. При этом межведомственная координация должна быть ориентирована на принятие решений с учетом стратегических и тактических задач. При определении организационной структуры управления процессами цифровизации следует исходить из принципа коиентоориентированности, а также необходимости обеспечения соответствия между четкими решаемыми органами государственного управления задачами и имеющимися у них полномочиями. В этой связи целесообразно проводить перманентный мониторинг с учетом критериев успеха и ключевых показателей эффективности (КР1).
Исследователи оценивают уровень цифрового доверия граждан к российскому государству как относительно высокий [3]. Это стало одним из факторов, способствовавших ускорению процессов дематериализации значительного числа государственных услуг и, как следствие, сокращению расходов на их представление. Эксперты оценивают затраты на создание онлайн-сервисов на 75 % ниже, чем стоимость физического эквивалента. В этой связи одной из задач, решаемых в рамках стратегии цифровизации государственного сектора, целесообразно рассматривать получение прибыли от инвестиций в ИКТ на основе сочетания стандартных юридических, маркетинговых и цифровых инициатив, а также использования инструментов управления рисками. Это должно упростить задачи, решаемые потребителем подобных услуг, а также облегчить доступа к онлайн-услугам и порядок их предоставления.
В настоящее время цифровые услуги предоставляются российским государством в соответствии с принципом одного окна, который заключается в объединении предлагаемых услуг в режиме онлайн. Создание Федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» (Еди-
ный портал госуслуг, ЕПГУ) стало возможным благодаря формированию экосистемы специализированных порталов, которая является важным элементом национальной инфраструктуры. Функционирование ЕПГУ обеспечило высокий уровень соблюдения правил и стандартов, повысило экономическую эффективность функционирования органов государственного управления, а также обеспечило высокое качество услуг и их доступность, проактивный и персонализированный характер онлайн-сервисов, которые часто используются порталом в сотрудничестве с другими государственными структурами и целевыми конечными пользователями. Единый портал государственных услуг в современной России применяет признанные во всем мире принципы управления контентом, включающие функциональную совместимость, эргономичность и доступность вебсайтов, инструменты защиты данных и обеспечения их конфиденциальности.
В ходе анализа процессов цифровизации сектора государственного управления необходимо учитывать изменения, которые происходят в характере работы его сотрудников. Использование технологий искусственного интеллекта позволяет автоматизировать многие бизнес-процессы. К их числу относится, например, деятельность колл-центров, что имело особое значение в условиях панде -мии коронавируса и увеличения количества дистанционных обращений граждан в учреждения социального обеспечения, налоговую службу и др. Технологии больших данных используются, в частности, для выявления случаев мошенничества в сфере государственных услуг и разработки инструментов их предупреждения. Тем самым внедрение цифровых технологий приводит к автоматизации традиционных функций государственных служащих, к числу которых относятся: мониторинг состоянии объекта управления, распоряжение финансовыми ресурсами, анализ нормативной базы и обоснование направлений ее совершенствования и др., что позволит использовать их профессиональные компетенции для решения задач повышения качества оказываемых услуг.
Условиями успешной реализации цифрового проекта выступают: мобилизация навыков и способностей специалистов в области ИКТ; оптимизация процессов по предостав-
лению государственных услуг; создание междисциплинарных групп; использование инструментария управления проектами; поддержание обратной связи с конечным пользователем и учет его потребностей. Эти требования являются общими для государственного и частного секторов экономики. При этом особое значение имеет адаптивность цифрового проекта, который на первых этапах реализации предполагает проведение тестирования с последующей коррекцией отдельных процессов. Разработчики проектов сталкиваются с необходимостью отказа от традиционных практик государственного сектора, снижения административной нагрузки и реорганизации существующих процессов предоставления услуг при соблюдении требований конфиденциальности, кибербезопасности и доступности Интернета для всех конечных пользователей. Важную роль играют традиционные навыки государственных служащих в области про-
ектного и инновационного менеджмента, управления финансами и человеческими ресурсами.
Тем самым цифровизация государственных услуг поддерживается подавляющим большинством пользователей, что отражает запрос на трансформацию способов коммуникации органов управления и общества. Реинжиниринг административных процессов стал результатом качественных изменений в характер технико-технологического уклада, способствовал повышению эффективности государственного управления и росту качества жизни населения. Успех цифровой трансформации государственного сектора и общества во многом определяется эффективностью взаимодействий между органами государственного управления, между его сотрудниками и конечными потребителями услуг, а также уровнем располагаемых ими информационно-коммуникационных компетенций.
Описок литературы _
1. Беляцкая Т. Н., Князькова В. С. Цифровой разрыв в современном информационном обществе // Экономическая наука сегодня. 2019. Вып. 10. С. 209-217.
2. Глоссарий по информационному обществу / под общ. ред. Ю. Е. Хохлова. М.: Ин-т развития информ. о-ва, 2009. URL: http://www.iis.ru/docs/is.glossary.2009. pdf (дата обращения: 19.08.2022).
3. Косарин С. П., Милькина И. В. Оценка отношения граждан России к процессам цифровизации государственных услуг // E-Management. 2019. Т. 2. No 4.
4. Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации»: Утверждена протоколом заседания президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам от 4 июня 2019 г. № 7. URL: https://digital.gov.ru/uploaded/files/natsionalnaya-programma-tsifrovaya-ekonomika-rossijskoj-federatsii_NcN2nOO.pdf (дата обращения: 19.08.2022).
5. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р «О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года». URL: https://base.garant.ru/193274 (дата обращения: 25.08.2022).
6. Резолюция, принятая Советом по правам человека от 1 июля 2016 года: «Поощрение, защита и осуществление прав человека в Интернете» A/HRC/RES/32/13. URL: http://www.refworld.org.ru (дата обращения: 21.08.2022).
7. Указ Президента Российской Федерации от 09.05.2017 № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы. URL: http://kremlin.ru/acts/bank/41919 (дата обращения: 21.08.2022).
8. Цифровая жизнь российских регионов 2020. Что определяет цифровой разрыв? Институт исследований развивающихся рынков бизнес-школы «СКОЛКОВО» (IEMS) 2020. URL: https://iems.skolkovo.ru/ downloads/documents/SKOLKOVO_IEMS/Research_Reports/SKOLKOVO_IEMS_Research_Digital_life_of_russian_ regions_2020-06-09_ru.pdf (дата обращения: 21.08.2022).
9. Электронное правительство. URL: https://sites.google.com/site/elektronnoepravitelstvoo (дата обращения: 25.08.2022).
10. Cooper M., Kimmelman G. The digital divide confronts the Telecommunications Act of 1996: economic reality versus public policy: the first triennal rev., Febr. 1999 // Consumer Reports. URL: https://consumersunion.org/wp-content/ uploads/2013/04/telecom1-0299.pdf (дата обращения: 23.08.2022).
11. Falling through the Net II: new data on the digital divide: 28 July 1998 / project coordinators: J. McConnaughey, W. Lader // National Telecommunications and Information Administration. URL: http://www.ntia.doc.gov/ntiahome/net2/ falling.html (дата обращения: 23.08.2022).
12. Hoffman D. Internet and Web use in the US / D. Hoffman, W. Kalsbeek, T. Novak // Communications of the ACM. 1996. Vol. 39. № 123. P. 36-46.
13. Understanding the digital divide // OECD iLibrary. URL: http://dx.doi.org/10.1787/236405667766 (дата обращения: 23.08.2022).
References_
1. Byalyatskaya T. N., Knyazkova V. S. The digital divide in the modern information society. Economic science today. 2019. Issue 10. pp. 209-217.
2. Glossary on the information society/under the general editorship of Yu. E. Khokhlov. M.: Information Development Institute. o-va, 2009. URL: http://www.iis.ru/docs/is .glossary.2009. pdf (accessed: 08/19/2022).
3. Kosarin S. P., Milkina I. V. Assessment of the attitude of Russian citizens to the processes of digitalization of public services. E-Management. 2019. Vol. 2. No 4.
4. The National Program «Digital Economy of the Russian Federation»: Approved by the minutes of the meeting of the Presidium of the Presidential Council for Strategic Development and National Projects dated June 4, 2019 No. 7. URL: https://digital.gov.ru/uploaded/files/natsionalnaya-programma-tsifrovaya-ekonomika-rossijskoj-federatsii_NcN2nOO.pdf (date of appeal: 08/19/2022).
5. Decree of the Government of the Russian Federation No. 632-r dated May 6, 2008 «On Concepts of the formation of e-government in the Russian Federation until 2010». URL: https://base.garant.ru/193274 (accessed: 08/25/2022).
6. Resolution adopted by the Human Rights Council on 1 July 2016: «Promotion, protection and implementation of human rights on the Internet» A/HRC/RES/32/13. URL: http://www.refworld.org.ru (date of appeal: 08/21/2022).
7. Decree of the President of the Russian Federation No. 203 of 09.05.2017 «On the Development Strategy Information Society in the Russian Federation for 2017-2030. URL: http://kremlin.ru/acts/bank/41919 (accessed: 08/21/2022).
8. Digital life of Russian regions 2020. What defines the digital divide? Institute of Emerging Markets Research of the SKOLKOVO Business School (IEMS) 2020. URL: https://iems.skolkovo.ru/downloads/documents/SKOLKOVO_ IEMS/Research_Reports/SK0LK0V0_IEMS_Research_Digital_life_of_russian_regions_2020-06-09_ru.pdf (date of application: 08/21/2022).
9. Electronic government. URL: https://sites.google.com/site/elektronnoepravitelstvoo (accessed: 08/25/2022).
10. Cooper M., Kimmelman G. The digital divide confronts the Telecommunications Act of 1996: economic reality versus public policy: the first triennal rev., February 1999. Consumer Reports. URL: https://consumersunion.org/wp-content/uploads/2013/04/telecom1-0299.pdf (accessed: 08/23/2022).
11. Falling through the Net II: new data on the digital divide: July 28, 1998/project coordinators: J. McConnaughey, W. Lader. National Telecommunications and Information Administration. URL: http://www.ntia.doc.gov/ntiahome/net2/falling. html (accessed: 08/23/2022).
12. Hoffman D. Internet and Web use in the US / D. Hoffman, W. Kalsbeek, T. Novak. Communications of the ACM. 1996. Vol. 39. № 123. P. 36-46.
13. Understanding the digital divide. OECD iLibrary. URL: http://dx.doi.org/10.1787/236405667766 (date of application: 08/23/2022).
