CC BY
41
Цифровизация финансовой системы государства: современное состояние и перспективы правового регулирования
Игнатьева Ирина Валентиновна,
кандидат экономических наук, доцент кафедры общетеоретических и государственно-правовых дисциплин, Российский государственный университет правосудия (ВСФ ФГБОУ ВО РГУП) E-mail: [email protected]
Зедгенизова Ирина Ивановна,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и цифровых бизнес-технологий Иркутский национальный исследовательский технический университет (ФГБОУ ВО) E-mail: [email protected]
В статье исследуется развитие правового регулирования цифровизации финансовой системы Российской Федерации. Внедрение цифровых технологий в процессы управления финансами и их дальнейшее использование требуют правового обоснования и четкого регулирования. Целью представленной статьи является определение и представление перспектив развития правового регулирования внедрения и использования цифровых технологий для управления государственными финансами. В исследовании оцениваются возможности применения цифровых технологий в сфере управления государственными финансами, а также риски, которые сопутствуют их внедрению. Обосновывается необходимость разработки и принятия нормативно-правовых актов, регулирующих внедрение технологий обработки больших объемов данных, искусственного интеллекта и национальной цифровой валюты. Сделан вывод о необходимости создания комплексной и многоуровневой правовой основы внедрения и функционирования основных механизмов цифровизации системы государственных финансов.
Ключевые слова: государственное управление финансами, финансовая система, цифровизация, искусственный интеллект, национальная цифровая валюта.
Введение. Сегодня государственное управление в современном государстве становится все более восприимчивыми к инновациям, охватывающим практически все его сферы. Инновации позволяют значительно ускорить, облегчить управленческие процессы, повысить их эффективность, а также минимизировать негативное влияние на них человеческого фактора, проявляющегося в бюрократии, коррупции и других негативных элементах, осложняющих общественное бытие. Наиболее передовые информационные технологии, в которых нуждаются сегодня процессы управления государством - это цифровые технологии, основными элементами которых являются технологии обработки больших объемов данных (big data) и искусственный интеллект, позволяющие быстро и эффективно решать управленческие задачи. На сегодняшний день, по мнению ряда исследователей [12], бюджетная сфера является наименее подверженной цифровым изменениям, функционируя по канонам прошлого века. Упомянутые выше цифровые технологии представляются незаменимыми в некоторых сферах управления, в том числе государственных финансах, позволяя полностью решить или минимизировать многие проблемы, до сих пор являющиеся неразрешимыми. В частности, цифровой элемент позволит навести порядок при расходовании государственных средств, где выявляется большое количество нарушений. Так, Счетной палатой РФ в 2022 году выявлено нарушений и недостатков в расходовании государственных средств на сумму 1.6 триллиона рублей [2]. В структуре упомянутых нарушений и недостатков, по мнению главы Счетной палаты, основными являются некорректное ведение и отображение бюджетно-бухгалтерской отчетности, со значительной долей нецелевых и неэффективных расходов[2]. В то же время, по мнению исследователей, «...бюджетная система технологически полностью подходит для использования в ней цифровых технологий» [12], что говорит о необходимости создания условий, в том числе правовых, для их широкого внедрения.
Вышеперечисленные обстоятельства вызывают живой интерес исследователей различных аспектов внедрения цифровых технологий в бюджетный процесс, государственный финансовый надзор и контроль. Так, ряд исследований посвящен общей оценке влияния цифровых технологий на бюджетный процесс и управления государственными финансами [4; 12]; в некоторых работах исследуются возможности и перспективы их внедрения в такие сферы государственного финансового управ-
ления, как госзакупки [3], финансирование социальной сферы [5], осуществление государственного финансового контроля и надзора [9], и др. Однако ряд проблем, в том числе касающихся формирования правовых основ внедрения и использования цифровых элементов, таких как технологии обработки больших объемов данных, искусственного интеллекта, национальной цифровой валюты, исследованы весьма слабо, не имеют однозначного решения, что замедляет их внедрение и негативно сказывается на общем состоянии государственной финансовой системы. Целью представленной работы является определение перспектив развития правовой базы внедрения и использования цифровых технологий управления государственными финансами. Скорейшему внедрению и эффективному использованию цифровых технологий в управлении государственными финансами будет способствовать принятие комплексной и многоуровневой нормативной базы, максимально учитывающей как выгоды, так и риски внедрения этих технологий.
Методы исследования
Для достижения обозначенной выше цели исследования были использованы такие методы как системно-структурный анализ, статистический метод, метод перехода от общего понятия к частному, сравнительно-правовой метод, метод правового моделирования. В качестве информационно правовой базы исследования использованы как действующие, так и нормативно-правовые акты, находящиеся в стадии проектирования. Также принимались во внимание мнения ученых, выраженные в опубликованных научных трудах по схожей тематике, данные официальной статистики, отражающие положение дел в сфере государственных финансов, иная имеющая отношение к теме информация, полученная из заслуживающих доверия информационных источников сети Интернет.
Результаты
В настоящий момент цифровая трансформация общественной жизни и государственного управления обозначены в качестве одной из пяти целей национального развития, согласно Указу Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 [13]. Одним из целевых показателей в названном нормативно-правовом акте определено «достижение цифровой зрелости» государственного управления. В общем смысле, такая зрелость может быть достигнута через перевод многих ручных и автоматических управленческих процессов в цифровую форму и служит для повышения их скорости, четкости и эффективности. Естественно, что такой перевод не может не затрагивать бюджетную сферу, являющуюся финансовой базой функционирования всех государственных институтов, а также оказывающую существенное влияние на деятельность значительной части общественных институтов. Следует
также отметить, что с цифровой трансформацией государственного управления, по всей видимости, должно меняться и правовое регулирование отношений, связанных с осуществлением управления.
Развитие цифровых технологий сегодня существенно опережает их правовое регулирования. Цифровые информационные системы, обеспечивающие обработку больших объемов данных, активно применяющие искусственный интеллект, сегодня достаточно успешно используются Центральным банком РФ, Минфином, Счетной палатой и другими финансовыми ведомствами, задействованными в бюджетной сфере. Цифровизация бюджетного процесса, по мнению Л.А. Силантьевой [11 ], началась с принятием в 2011 г. Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» [10]
При этом до сих пор усматривается явный недостаток специальных норм, регулирующих порядок информационного обеспечения бюджетного процесса. Основными законодательными пробелами в данной сфере являются:
- отсутствие правовых дефиниций, недостаточность правовой терминологии, связанной с внедрением и использованием цифровых технологий в бюджетном процессе. Так, используемый во многих концептуальных документах термин «цифровизация» до сих пор не имеет четкой дефиниции в российском законодательстве;
- отсутствие пакета базового законодательства, определяющего правовую политику государства в сфере цифровизации финансовой системы: имеющиеся стратегические документы планового, целеполагающего характера не способны выступить в качестве единственной правовой основы, так как не обеспечивают детализацию и согласованность правовых принципов, целей и задач в обозначенной сфере.
Ряд правовых проблем препятствует внедрению в бюджетный процесс технологий обработки больших объемов данных в связи с имеющимися рисками несанкционированного доступа, утечки и защиты персональных, конфиденциальных и секретных данных, достоверности и целостности информации, передаваемой и хранимой с помощью программно-технических средств, реализующих цифровое управление. Соответственно, необходимо разработать определенные правовые ограничения на функционирование таких технологий для предотвращения ситуаций реализации таких рисков.
На данный момент одним из ключевых факторов цифровизации и развития государства является повсеместное внедрение искусственного интеллекта. В бюджетной сфере применение искусственного интеллекта наиболее целесообразно и может принести значительный эффект. Искусственный интеллект способен взять на себя контроль за целевым и эффективным использованием средств бюджетов и многие другие функции, вы-
5 -о
сз ж
■с
полняемые контрольно-счетными органами. При этом аудит мог бы осуществляться в постоянном режиме, а не раз в несколько лет, как это происходит сегодня. Кроме того, искусственный интеллект способен не только проверять отчеты об исполнении бюджетов, но и формировать их большую часть. В сфере государственных закупок применение искусственного интеллекта позволит создать систему, ориентированную не только на краткосрочное, но и долгосрочное сотрудничество, сведя при этом коррупционные риски к минимуму. Анализируя большие объемы неструктурированной информации, он позволяет еще до стадии публикации объявления о закупках выявлять неэффективных поставщиков путем сбора данных, анализировать риски исполнения контрактов и т.д [12].
Такое положение вещей позволило бы служащим органов, занятых исполнением бюджета, сконцентрироваться на решении методологических вопросов. Однако внедрение в систему и активное развитие искусственного интеллекта, под контроль которого могут перейти все происходящие процессы, может вызвать возникновение рисков утраты человеческого контроля над действиями и изменениями в цифровой системе государственных финансов, приводящее к безвозвратным убыткам бюджета. Подобные опасения приводят к тому, что даже в такой передовой стране в области внедрения цифровых технологий в практику государственного управления, как Великобритания, делаются только первые попытки использования искусственного интеллекта, причем, пока в самых простых формах [12]. Следующей важной проблемой является проблема регулирования ответственности, возникающей в случаях использования и применения цифровых технологий, повлекших ущемление чьих-либо прав и свобод.
Еще одним аспектом, на котором следует акцентировать внимание в связи с исследуемой проблематикой является ближайшая перспектива внедрения цифровой национальной валюты - цифрового рубля. Цифровой рубль станет важным инструментом, позволяющим продолжать предоставлять безопасные платежные средства, что положительно скажется на жизни общества в целом и на развитии бизнеса. Внедрение цифрового рубля будет способствовать снижению санкционного давления и развитию международной торговли [8]. При всех видимых преимуществах, такое решение также потребует исполнения ряда вопросов правового характера. На настоящий момент ЦБ РФ подготовил Концепцию цифрового рубля [6], в которой указана целевая модель цифрового рубля, анализируется влияние его введения на финансовую стабильность и денежно-кредитную политику, определены этапы реализации прототипа платформы цифрового рубля. На базе указанной Концепции разработаны, но пока не приняты нормы, предусматривающие установление основ правового регулирования и порядка осуществления перевода, конвертации, проведения платежей в цифровых рублях, порядка наложения взысканий на цифровые рублевые
счета, обеспечение информационной безопасности при проведении операций с зарубежными банками и т.д.
В то же время остаются многие вопросы, например, связанные с ограничениями использования цифрового рубля получателями бюджетных средств, в том числе социальных пособий, для чего потребуется как принятие новых нормативно-правовых актов, так и внесение изменений в ряд действующих законодательных актов Российской Федерации, с целью создания правовых условий для внедрения цифрового рубля в национальную финансовую систему.
Обсуждение
Необходимость правового регулирования отношений, связанных с внедрением в сферу государственных финансов цифровых элементов управления, поддерживается многими представителями финансового права. Так, справедливым видится утверждение о том, что с развитием цифровизации «трансформации подвергается и правовое регулирование отношений, связанных с осуществлением управления публичными финансами, бюджетным процессом, функционированием национальной платежной системы, налоговым контролем и т.д.» [1].
Однако применение информатизации и искусственного интеллекта автоматически предполагает и создает проблемы информационной и финансовой безопасности, применительно к финансовой бюджетной сфере могущие привести к безвозвратным потерям бюджетных средств. При этом возникает вопрос, кто и в какой степени должен отвечать за ошибки в работе информационных систем и ошибочные решения, принимаемые искусственным интеллектом.
На сегодняшний день, к сожалению, на национальном и международном уровне отсутствует нормативный правовой акт, регулирующий все аспекты информатизации и искусственного интеллекта, так же, как и отсутствуют нормы и принципы этического и правового ограничения деятельности искусственного интеллекта [7].
Среди ученых имеются различные мнения о том, как будет выглядеть будущее законодательство о внедрении и использовании элементов цифрового управления в бюджетно-финансовой сфере. По мнению В.А. Пойтиной, достойным решением будет: ограничиться разработкой подзаконных актов, сформировать минимальные стандарты и дать возможность развиться тому, что необходимо регулировать (ограничивая сферы и количество применения новых технологий, чтобы обеспечить безопасность жизни людей, в том числе защиту данных: персональных, конфиденциальных, секретных и прочее) [7].
Однако наилучшим решением, по мнению автора настоящей статьи и авторов некоторых других научных трудов [11], будет регулирование внедрения новых цифровых технологий, таких как технологии обработки больших объемов данных и др.,
на федеральном уровне, путем формирования законодательных дефиниций, основных понятий, связанных с цифровой трансформацией всех сфер жизни общества и бюджетной в частности. В отношении бюджетного законодательства дополнительно необходима разработка специальных норм, регулирующих информационное обеспечение функционирования бюджетной сферы, приведение их в соответствие с принципами, целями и задачами цифровизации всей сферы государственного управления.
Заключение
Таким образом, исследования, проведенные в рамках подготовки настоящей статьи, позволили определить, что внедрение цифровых технологий в систему государственных финансов, опережающее развитие необходимого правового регулирования, позволяет существенно повысить эффективность бюджетного процесса. При этом сопутствующие риски использования таких технологий определяют необходимость правового регулирования, ограничивающего их применение. Представляется, что такое регулирование не должно ограничиваться уровнем подзаконных актов, определением минимальных стандартов, а должно быть комплексным и многоуровневым, учитывающим цифровизацию всех сфер государственной и общественной жизни, соответствовать заявленным задачам, целям и принципам цифровизации государственного управления.
Литература
1. Бакаева О.Ю., Семенов К.О. Основные направления совместной деятельности налоговых и таможенных органов в условиях цифровой экономики // Налоги. 2019. № 4. С. 3-7.
2. Белоусов Ю. В., Тимофеева О.И. Прогноз влияния цифровизации на управление государственными финансами. Мир новой экономики. 2022. 16(4):113-123. DOI: 10.26794/2220-64692022-16-4-113-123
3. Волков А.П. Совершенствование управления закупками с участием субъектов малого предпринимательства с учетом информационных изменений единой информационной системы/В сборнике: Цифровая трансформация управленческой экономики и развитие контрактной системы в сфере закупок. Сборник научных докладов: сборник статей. Москва, 2022. С. 34-39.
4. Голдыш Ю.Р. Исследование трендов цифровизации управления государственными и муниципальными финансами/В сборнике: Финансы и общество: новые реалии, новые форматы, новые финансовые инструменты. Материалы I Всероссийской научно-практической конференции. Ответственный за выпуск М.С. Мара-мыгин, ответственный редактор Н.А. Истомина. Екатеринбург, 2023. С. 82-85.
5. Зайцева О.П., Баетова Д.Р. Цифровые технологии государственного финансового конт-роля//Фундаментальные исследования. 2023. № 6. С. 12-16.
6. Концепция цифрового рубля (апрель 2021 г.) // Банк России. [Электронный ресурс] - URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc /400459652/ (Дата обращения: 05.11.2023)
7. Пойтина А.С. Цифровизация государственного управления: возможности, риски, проблемы, правовое регулирование/ В сборнике: ИННОВАЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ СОВРЕМЕННОЙ НАУКИ: ТЕОРИЯ, МЕТОДОЛОГИЯ, ПРАКТИКА. Сборник статей III Всероссийской научно-практической конференции. Петрозаводск. 2022. С.55-68.
8. Пономаренко К.С., Лагкуева И.В. Становление цифрового рубля, как третьей формы денег в системе регламентации эмиссионного права // Вопросы российского и международного права. 2023. Том 13. № 5А. С. 187-199. DOI: 10.34670/AR.2023.17.73.023
9. Попова С.А., Нестеров Д.А. Влияние цифрови-зации на оказание социально-значимых услуг населению//Вестник Института мировых цивилизаций. 2023. Т. 14. № 2 (39). С. 71-76.
10. Распоряжение Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 1275-р «О Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет»» (в ред. от 1 ноября 2021 г.) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 31, ст. 4773; 2011. № 31, ст. 4773; 2021. № 46, ст. 7699
11. Силантьева И.А. Нормативное регулирование цифровизации бюджетной сферы: современное состояние и перспективы//Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2022. № 6 (149). С. 298-302.
12. Счетная палата выявила бюджетные нарушения за 2022 год на 1,6 трлн рублей [Электронный ресурс] - https://tass.ru/ekonomi-ka/18704691 (Дата обращения: 05.11.23)
13. Указ Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» // Собрание законодательства РФ. 2020. № 30, ст. 4884
DIGITALIZATION OF THE STATE FINANCIAL SYSTEM: CURRENT STATE AND PROSPECTS FOR LEGAL REGULATION
Ignatyeva I.V., Zedgenizova I.I.
Russian State University of Justice (VSF FGBOU VO RGUP), Irkutsk National Research Technical University» (FGBOU VO «INRTU»)
This article examines the development of legal regulation of digital-ization of the financial system of the Russian Federation. The introduction of digital technologies into financial management processes and their further use require legal justification and clear regulation. The purpose of this article is to identify and present prospects for the development of legal regulation of the implementation and use of digital technologies for public finance management. The study assesses the possibilities of using digital technologies in the field of public financial management, as well as the risks that accompany their implementation. The necessity of developing and adopting reg-
5 -a
C3 ж
<
ulations governing the implementation of technologies for processing large volumes of data, artificial intelligence and national digital currency is substantiated. It is concluded that it is necessary to create a comprehensive and multi-level legal framework for the implementation and functioning of the main mechanisms for digitalization of the public finance system.
Keywords: Public financial management, financial system, digitali-zation, artificial intelligence, national digital currency.
References
1. Bakaeva O. Yu., Semenov K.O. Main directions of joint activities of tax and customs authorities in the digital economy // Taxes. 2019. No. 4. pp. 3-7.
2. Belousov Yu. V., Timofeeva O.I. Forecast of the impact of digi-talization on public financial management. The world of the new economy. 2022. 16(4):113-123. DOI: 10.26794/2220-64692022-16-4-113-123
3. Volkov A.P. Improving procurement management with the participation of small businesses, taking into account information changes in the unified information system/In the collection: Digital transformation of managerial economics and development of the contract system in the field of procurement. Collection of scientific reports: collection of articles. Moscow, 2022. pp. 34-39.
4. Goldysh Yu.R. Study of trends in digitalization of state and municipal finance management/In the collection: Finance and society: new realities, new formats, new financial instruments. Materials of the I All-Russian Scientific and Practical Conference. Responsible for the release of M.S. Maramygin, executive editor N.A. Istomina. Ekaterinburg, 2023. pp. 82-85.
5. Zaitseva O.P., Baetova D.R. Digital technologies of state financial control//Fundamental research. 2023. No. 6. P. 12-16.
6. Concept of the digital ruble (April 2021) // Bank of Russia. [Electronic resource] - URL: https://www.garant.ru/products/ipo/ prime/doc /400459652/ (Date of access: 05.11.2023)
7. Poitina A.S. Digitalization of public administration: opportunities, risks, problems, legal regulation / In the collection: INNOVATIVE DEVELOPMENT OF MODERN SCIENCE: THEORY, METHODOLOGY, PRACTICE. Collection of articles of the III All-Russian Scientific and Practical Conference. Petrozavodsk. 2022. pp. 55-68.
8. Ponomarenko K.S., Lagkueva I.V. The formation of the digital ruble as the third form of money in the system of regulation of emission law // Issues of Russian and international law. 2023. Volume 13. No. 5A. pp. 187-199. DOI: 10.34670/ AR.2023.17.73.023
9. Popova S.A., Nesterov D.A. The influence of digitalization on the provision of socially significant services to the population // Bulletin of the Institute of World Civilizations. 2023. T. 14. No. 2 (39). pp. 71-76.
10. Order of the Government of the Russian Federation dated July 20, 2011 No. 1275-r "On the Concept of the creation and development of the state integrated information system for public finance management "Electronic Budget"" (as amended on November 1, 2021) // Collection of legislation of the Russian Federation. 2011. No. 31, art. 4773; 2011. No. 31, art. 4773; 2021. No. 46, art. 7699
11. Silantyeva I.A. Regulatory regulation of digitalization of the public sector: current state and prospects // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2022. No. 6 (149). pp. 298-302.
12. The Accounts Chamber revealed budget violations for 2022 amounting to 1.6 trillion. rubles [Electronic resource] - https:// tass.ru/ekonomika/18704691 (Date of access: 05.11.23)
13. Decree of the President of the Russian Federation of July 21, 2020 No. 474 "On the national development goals of the Russian Federation for the period until 2030" // Collection of legislation of the Russian Federation. 2020. No. 30, art. 4884
