CC BY
513ет работать сама на себя. Элита создает аппарат бюрократии, который должен выполнять ее управленческие функции, однако этот аппарат стремится выйти из-под контроля элиты и работать сам на себя. При еще большем развитии общественной жизни бюрократия стремится создать суббюрократию, которая также стремится выйти из-под контроля. Более того, бюрократия становится настолько могучей силой, что способна лоббировать принятие многих политических решений, законов в своих собственных интересах.
Однако перспективы ограничения власти бюрократии не совсем пессимистичны и они могут быть реализованы прежде всего путем соединения в различных структурах профессионального бюрократического управления и управления непрофессионального, общественного, а также путем развития всех форм прямой демократии: парламентско-политический контроль, развитие права и демократических основ гражданского общества.
Н. Ю. Лапина
ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ ВЛАСТИ В РОССИИ: КАК РЕАЛИЗОВЫВАЛСЯ ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЕКТ?
С приходом к власти В. Путина централизация России стала главным политическим проектом Кремля. В рамках его осуществления первоочередными целями становились: восстановление единого экономического, административного, правового пространства; построение «вертикали власти»; создание механизмов, направленных на повышение управляемости регионов из центра. Отчасти поставленные задачи были решены. Однако централизация не смогла стать препятствием на пути растущей поляризации российского социально-экономического пространства.
Из истории отношений федерального центра и регионов
В постсоветский период в отношениях центра и субъектов Федерации выделяются три периода:
- стихийная децентрализация;
- асимметричный федерализм;
- рецентрализация России.
В первый период (1990-1993 гг.) отношения между центром и регионами были дестабилизированы распадом СССР. Российское государство было слишком слабым, чтобы установить единые для всех субъектов РФ институциональные и политические рамки развития, а у центральной власти отсутствовали административные и иные ресурсы для управления территориями. Единственным эффективным механизмом воздействия федерального центра на регионы в тот период был контроль над процессом элитообразования, распространявшийся главным образом на «русские» субъекты Федерации - края и области.
Вопросы внутрирегионального управления были переданы на уровень субъектов РФ, полномочия и ресурсы региональной власти существенно расширились. Наибольшей политической и экономической самостоятельности удалось достичь национальным республикам в составе РФ. В 1991-1993 гг. во многих из них прошли выборы президентов, были приняты собственные конституции. В этом отношении «русские» субъекты отставали от национальных республик, но и там началось осознание собственной значимости. Процесс перераспределения полномочий между центром и регионами никем не контролировался и принял форму стихийной децентрализации. Руководство страны заключило с региональными элитами политический компромисс по формуле «полномочия в обмен на политическую лояльность». Личные внутриэлитные договоренности удержали Россию от распада, но это было лишь ситуативное решение проблемы.
На втором этапе (1994-2000 гг.) в России возникла асимметричная федерация. Это стало возможным благодаря начавшейся формализации отношений между федеральным центром и субъектами РФ. Принятая в декабре 1993 г. Конституция закрепляла за субъектами Федерации право формировать собственную
законодательную базу и самостоятельно устанавливать систему региональной власти. Руководители «русских» субъектов осознали значимость институциональной и законотворческой деятельности. В 1995-1997 гг. в большинстве регионов прошли выборы и были сформированы органы представительной власти. С 1996 г. в «русских» субъектах РФ стали проводиться выборы глав регионов (до этого выборы состоялись лишь в нескольких «русских» провинциях). Процессы регионального развития, включая элито-образование, в субъектах РФ вступили в фазу саморазвития.
Во второй половине 1990-х гг. возрос статус, укрепились экономические и политические позиции регионов и их элит. Отстроилась система формального представительства региональных интересов в институтах федеральной власти. Высшая палата российского парламента - Совет Федерации - превратилась в подлинно «региональную» палату, в Государственной думе сформировалось мощное региональное лобби. Главной особенностью отношений центра и регионов в этот период стало публичное признание интересов регионов, зафиксированное в двусторонних договорах между президентом РФ и главой субъекта Федерации. К началу нового столетия соглашения были заключены больше чем с половиной субъектов РФ.
К концу «ельцинской эпохи» в России сформировалась асимметричная федерация. К ее основным характеристикам относятся: двусторонний характер взаимодействия между главой государства и региональными лидерами; фактическое неравенство субъектов Федерации между собой и в отношениях с центром; отсутствие универсальных правил в отношениях «центр-регионы». Политический компромисс, достигнутый в эти годы, позволил стабилизировать отношения между федеральной властью и элитами регионов и отчасти формализовать их. Но стабилизация эта оставалась неустойчивой. Федерализм тех лет не был результатом политического выбора российской элиты. Он был ситуативным и стихийным и отражал слабость политической системы, выстроенной Б. Ельциным.
В экспертном и политическом сообществе существуют полярные оценки асимметричной федерации. Ее критики (Г. Павловский, А. Митрофанов, Д. Ольшанский) аргументиру-
ют свою позицию тем, что федерализм 1990-х гг. углубил социально-экономическую и политическую поляризацию российского пространства и подвел страну к опасному рубежу сепаратизма1 . Сторонники «мягких» оценок настаивают на том, что «ельцинский федерализм» явился шагом вперед по сравнению с периодом «советского централизма», России удалось избежать «югославского сценария», а главное - в стране были созданы условия для развития подлинного федерализма и местного самоуправления (Л. Дробижева, О. Крыштановская, А. Чирикова, Н. Лапина, П. Панов, Д. Орешкин)2.
К концу 1990-х гг. процесс децентрализации в Российской Федерации достиг своего предела, а осознание необходимости реформ стало всеобщим. Из этой исторической точки движение могло начаться как в сторону подлинного федерализма, так и унитарного государства. Федералистский сценарий предполагал усиление государства при сохраняющемся высоком статусе регионов. Он мог реализоваться только при условии серьезной общественной дискуссии о роли государства и территорий в процессе общественной трансформации. Унитаристский сценарий означал усиление государства при понижении статуса регионов, а
1 Митрофанов А. Россия перед распадом или вступлением в Европу. М.: Ad Marginem, 2005; Ольшанский Д. Дезинтеграция: новые симптомы старой болезни российски // Pro et contra. 2000. Т. 5. № 1. С. 34-62.
2 Дробижева Л. Завоевание демократии и этнонациональные проблемы России // Общественные науки и современность. М., 2005. № 2. С. 16-28; Крыштановская О. Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005; Крыштановская О. Матрица возвращается // Независимая газета. 2005. 17 янв.; Лапина Н., Чирикова А. Путинские реформы и потенциал влияния региональных элит / Аналитический доклад. М.: Институт социологии РАН, 2004; Панов П. Институциональные политические практики в России 1990-х и 2000-х: от «архипелага» к «материку обменов»? // Два президентских срока В. Путина: динамика перемен / Под ред. Н. Лапиной. М., 2008 (в печати); Орешкин Д. Унитарную страну за три года не построить // Независимая газета. 2004. 26 окт.; Панов П. Новые правила формирования региональных органов власти в контексте трансформации отношений «Центр - регионы» // Федерализм и российские регионы / Под ред. Н. Лапиной, В. Мохова. М.: ИНИОН РАН (в печати); Чирикова А. Федеральный Центр и российские регионы: поиск оптимальной модели взаимодействия // Федерализм и российские регионы / Под ред. Н. Лапиной, В. Мохова. М.: ИНИОН РАН (в печати).
его реализация могла быть достигнута за счет использования административного и «силового» ресурса. Новая российская власть избрала второй путь, сделав ставку на рецентрализацию России.
С избранием В. Путина в марте 2000 г. начался новый -третий период в отношениях центра и регионов. Новая политика Кремля ставила своей целью интеграцию российского пространства и перераспределение ресурсов и полномочий в пользу федерального центра. Формирование единого правового, экономического, административного пространства отвечало ожиданиям части элиты и общества в целом. В более широком смысле новая политика Кремля была направлена на поиск механизмов, которые могли бы сделать региональную ситуацию управляемой «из центра». С этой целью в России выстраивалась «властная вертикаль»; создавались новые институты, призванные контролировать региональную власть (Федеральные округа); система двусторонних договоров отменялась; устанавливались принципы «бюджетного унитаризма», позволявшие концентрировать финансовые средства в Москве. Результатом первого президентского срока В. Путина стал выстроенный в России режим контролируемого плюрализма, при котором федеральная власть укрепила свои позиции, но полностью освободиться от политического влияния региональных элит не смогла1.
Опыт первого четырехлетия убедил правящий класс России в том, что для повышения управляемости политическими процессами следует кардинальным образом реформировать политическую систему власти. В сентябре 2004 г. Кремль приступил к новому этапу политического реформирования: выборы глав регионов отменялись; утверждался новый порядок выборов в федеральные и региональные представительные органы власти. Одновременно началось укрупнение регионов за счет ликвидации сложносоставных субъектов Федерации. Первым «объединенным» субъектом РФ стал Пермский край, в состав которого вошел Коми-Пермяцкий АО (федеральный закон об образовании нового субъекта Федерации был принят в июне 2005 г.). За ним последовали: Красноярский край, в состав которого вошли
1 Лапина Н. Режим контролируемого плюрализма // Независимая газета. 2004. 16 марта.
Эвенкийский и Таймырский АО, Камчатская область, объединившаяся с Корякским АО, Иркутская область, в состав которой вошел Усть-Ордынский Бурятский АО.
Новая политика Кремля упорядочила отношения центра и регионов, отчасти ввела их в правовое русло и создала условия для осуществления контроля федеральных властей над регионами. Она позволила восстановить единое правовое и экономическое пространство, дисциплинировала региональных лидеров и в целом «изменила всю конфигурацию институтов власти»1. Одновременно Кремлю удалось осуществить ряд целей, которые официально не декларировались: было изменено соотношение элитных групп; региональные элиты были выведены из пространства большой политики; началось масштабное перераспределение экономических ресурсов в пользу федерального центра и крупнейших государственных компаний.
Вместе с тем многие первоначально поставленные политикой рецентрализации задачи так и остались невыполненными. Никакой «революции» в отношениях «центр - регионы» в «путинскую эпоху» не произошло, считает П. Панов: как и прежде они строятся на принципах «торга» между федеральной и региональной властью2. Отношения между уровнями власти в 2000 гг. не стали предсказуемыми и прозрачными. Между главами регионов и федеральной властью существуют скрытые договоренности и взаимные обязательства. В условиях избирательного цикла 2007-2008 гг. это стало особенно очевидно. Не был воплощен в жизнь тезис о «равноудалении» региональных лидеров. В ряде случаев федеральная власть нарушала ею же сформулированные правила. Так было в 2007 г., когда главой государства был подписан двусторонний договор с Татарстаном. Политика централизации имела очевидные пределы, которые лучше всего просматриваются из регионов России.
1 Крыштановская О. Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005. С. 237.
2 Панов П. Институциональные политические практики в России 1990-х и 2000-х: от «архипелага» к «материку обменов»? // Два президентских срока В. Путина: динамика перемен / Под ред. Н. Лапиной. М., 2008 (в печати).
Внешние и внутренние ограничения централизации
Нередко выстраивание централизованной федерации воспринимается экспертами как односторонняя победа Кремля над регионами. Взгляд на политику федерального центра «из регионов» позволяет лучше понять, насколько этот тезис соответствует действительности. Исследования, проведенные автором статьи совместно с А. Чириковой (доктор социологических наук, Институт социологии РАН) в ряде регионов России (20002006 гг.), позволяют сделать ряд выводов.
1. Федеральной власти удалось внести существенные коррективы в систему отношений центра и регионов. Регионы лишились институциональных каналов представительства интересов, которые действовали в 1990-е гг. А из отношений «центр -регионы» исчезли немногие элементы публичности, которые были им присущи в 1990 гг. Один из лучших примеров - назначение губернаторов, которое до сих пор происходило без общественного обсуждения. В какой-то степени это положение изменится в связи с введением нового принципа, на котором особенно настаивали региональные элиты, - выдвижением кандидатов на губернаторский пост от партии, победившей на региональных выборах. Сегодня во взаимодействии Кремля с регионами доминируют неформальные персональные договоренности. В этой ситуации выигрывают те губернаторы, у которых имеется личный выход на президента. Все опрошенные нами представители региональной элиты констатировали: после 2000 г. борьба региональных лидеров за внимание к ним первого лица государства резко возросла.
2. «Президентская вертикаль» не разрушила вертикаль региональной власти. В современной России параллельно с президентской в каждом регионе существует собственная властная вертикаль. И в этом смысле политика централизации имела для губернаторов очевидные положительные последствия. В «путинской России» усилилась значимость административного ресурса, власть стала еще более иерархизированной. На региональном уровне от этого выигрывает губернатор, в подчинении
которого находится местная исполнительная власть. Не случайно по мере реализации политики централизации в политических кругах была реанимирована идея о замене выборов мэров региональных столиц процедурой их назначения. Политика централизации не ликвидировала региональные авторитарные режимы. Однако региональным руководителям, чтобы сохранить власть, приходится отказываться от излишне откровенной региональной или национально-этнической идеологии.
3. В результате политики централизации главы регионов утратили традиционные ресурсы: сократились финансовые возможности регионов; казначейский порядок исполнения бюджета и другие формы контроля снизили возможности «гибкого» использования финансовых средств; в экономической жизни регионов все острее ощущается присутствие крупнейших российских интегрированных бизнес-групп, которые неподконтрольны региональным администрациям. Но при этом материалы исследований показывают: ресурсы региональной власти не просто уменьшаются - они становятся качественно иными. Важным условием сохранения влияния первых лиц регионов является их договороспособность - умение заключать альянсы со своими элитами. Договоренности губернаторов с региональной бизнес-элитой, парламентариями и фракциями законодательных собраний носят неформальный характер. В этой сфере, как и в области представительства интересов региона в федеральном центре, баланс между публичной и непубличной политикой сдвигается в сторону политики непубличной. Лучше всего эту мысль выразил один из участников исследования, заявивший, что региональная элита «искривит» вертикаль власти так, как ей будет удобно.
4. Происходит «унификация» российского политического пространства. Регионы утратили возможность создания региональных партий, а региональные руководители вписались в «партийную вертикаль». В настоящее время большинство глав регионов являются членами «Единой России», многие из них возглавляли список «партии власти» в ходе парламентских выборов в декабре 2007 г. Однако «политическому унитаризму» не удалось полностью уничтожить региональные режимы. Правда,
сегодня специфика регионального управления реализуется не в столько в политической области, как это было в 1990 гг., сколько в социальной. Как показали материалы проведенного нами исследования, «Федеральный Центр и региональная власть: взаимодействие на поле социальной политики», в различных регионах сохраняются собственные модели социальной политики. Они формировались в зависимости от имеющихся в распоряжении руководства ресурсов, взглядов местных элит, особенностей социально-экономической ситуации в регионе1.
5. Первоначально политика централизации обострила отношения между федерацией и регионами, однако к появлению региональной фронды не привела. Со временем конфликтность в отношениях «центр - регионы» начала смягчаться и к 2007 г. в целом была преодолена. Регионалы «вписались» не только во властную вертикаль, но и в «распределительную вертикаль», получив за преданность значимые дивиденды в виде субсидий, кредитов, возможности участвовать в федеральных программах и национальных проектах. «Элиты, - пишет А. Чирикова, -пришли к осознанию, что «вертикаль власти» - это прагматическая конструкция, которая не только опасна, но и выгодна региональным элитам»2. Лучше всего внутри «вертикали» чувствуют себя «сильные регионы», у которых есть возможность бороться за ресурсы, однако она «не работает» применительно к слабым регионам, которым не удается извлекать из нее выгоду.
Масштабная политическая реформа, задуманная центром, в целом была осуществлена. Однако она не затронула социально-экономическое пространство России, которое за прошедшие годы стало еще более поляризованным.
1 Федеральный Центр и региональная власть: взаимодействие на поле социальной политики в современной России: Аналитический доклад / Руководитель проекта М. Горшков. М.: ИС РАН, 2007.
2 Чирикова А. Политика централизации: «вертикаль власти» в оценках региональных элит // Два президентских срока В. Путина: динамика перемен / Под ред. Н. Лапиной. М., 2008 (в печати).
Социально-экономическое пространство России: проблемы поляризации
В 1990 гг. межрегиональные социально-экономические различия в масштабах России возросли. Действие рыночных законов привело к тому, что крупнейшие города, регионы, обладающие большими экономическими ресурсами или выгодным географическим положением в короткие сроки смогли осуществить рыночно-капиталистическую модернизацию1. Логика развития была такова, что богатые территории становились более богатыми, а бедные - беднели. В свою очередь государство было слишком слабым, чтобы осуществлять политику, направленную на сдерживание межрегиональных диспропорций.
Централизации была призвана изменить эту логику. Экономический рост расширил возможности государства, финансовая стабилизация создала объективные основания для планирования государственной политики на среднесрочную перспективу. С 2000 г. выросли объемы финансовых средств, перераспределяемых через федеральный бюджет: в 1999 г. финансовая помощь бюджетам других уровней составляла 9 % расходов федерального бюджета, в 2002 г. - 14 %, за это время объемы помощи выросли вдвое2. Однако активная государственная политика не превратилась в механизм сдерживания межрегиональных различий. Нарастают негативные тенденции в экономическом развитии регионов. За последние четыре года, констатируют эксперты Всемирного банка, расслоение регионов по темпам роста в промышленности удвоилось, а число регионов, в которых наблюдался экономический спад, выросло за этот период более чем в три раза. Наиболее высокие показатели промыш-
1 Григорьев Л. «Глобус России»: экономика регионального развития // http://www.polit.ru/lectures/2005/06/28/grigoriev.html; Зубаревич Н. Социальное развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. М.: Эдиториал УРСС, 2003; Каганский В. Преодоление советского пространства. Лекция, состоявшаяся 4 ноября 2004 г. в рамках проекта «Публичные лекции Полит.ру» // Режим доступа: http://www.polit.ru/lectures/2004/11/11/kagan.html.
2 Россия регионов: в каком социальном пространстве мы живем? // Независимый институт социальной политики. М.: Поматур, 2005. С. 37.
ленного роста зафиксированы в Северо-Западном, Центральном и Южном федеральных округах. На остальной территории России темпы роста промышленности существенно отстают от среднероссийских1. Как следствие, увеличивается разрыв в доходах между богатыми и бедными регионами. Богатые регионы не только обладают высокими доходами, имеют развитый рынок труда, но также проводят более продуманную социальную политику. Разрыв между богатыми и бедными регионами в доступе к социальным услугам измеряется 15-кратной величиной, с проведением монетизации льгот этот показатель еще больше возрос. Из этого следует вывод: государству недостаточно включать перераспределительные механизмы, ему требуется продуманная региональная политика, которая учитывала бы специфику территорий. Однако такая политика в современной России отсутствует.
Более того, централизация финансовых ресурсов лишает регионы стабильных источников доходов2. В «централизованной федерации» быть бедным становится проще и выгодней, чем быть богатым. В условиях, когда федеральный центр концентрирует в своих руках основные ресурсы, задача региональных властей состоит во «встраивании» в перераспределительный процесс. В прошлом иждивенческие настроения были типичны для российского населения, сегодня они распространяются на элитные группы, превращаясь в тормоз внутреннего регионального развития. Возникает закономерный вопрос: что произойдет, если ресурсы государства сократятся, и оно не сможет поддерживать на прежнем уровне масштабы перераспределения?
1 Сергеев М. Всемирный банк раскритиковал экономику России // Независимая газета. 2007. 7 июня.
2 Россия регионов: в каком социальном пространстве мы живем? // Независимый институт социальной политики. М.: Поматур, 2005. С. 37.
Возможные сценарии развития отношений «центр - регионы»
За прошедшие восемь лет в России изменился не только характер отношений между центром и регионами, но и вся система политической власти. За эти годы институт президентства стал основным центром российской власти, полномочия главы государства были существенно расширены. Другие ветви власти (законодательная, судебная) утратили автономию, их контролируется и направляется Кремлем. Главы регионов «вписались» в вертикаль власти и думают не о том, как способствовать развитию своих регионов, но как лучше выполнить указания, поступающие «сверху». В будущем отношения между центром и регионами, как представляется, будут развиваться в рамках трех возможных сценариев.
Сценарий первый: дальнейшее развитие унитаризма. В соответствии с этим сценарием централизаторские тенденции в политике российской власти будут нарастать. Однако централи-заторская логика превращает губернаторов из действующих субъектов в «подневольных» лиц, лишенных инициативы и свободы действия. Это будет некая «реставрация матрицы»1, типичный советский вариант, который уже реализовывался в прошлом и не привел к позитивным результатам для России. Этот сценарий опасен тем, что при неблагоприятной экономической ситуации может привести к обострению отношений «центр -регионы» и росту социальной напряженности в стране. В ряде работ содержится мысль о том, что политика централизации может стать «фактором распада государства»2.
Сценарий второй: вынужденный компромисс. Это наиболее благоприятный и, хотелось бы верить, наиболее реалистичный сценарий развития событий. Он реализуется в том случае, если высшее руководство страны осознает, что «чистой победы» центра над региональным уровнем власти быть не может. Вероятность этого сценария достаточно велика в том случае, если фе-
1 Крыштановская О. Матрица возвращается // Независимая газета. 2005. 17 янв.
2 Киселев К. Централизация власти как фактор распада государства // Федерализм и централизация. Екатеринбург, 2007. С. 77-90.
деральная власть согласится с некоторыми требованиями региональных элит. Отдельные элементы этого сценария просматриваются в последних политических решениях. Региональные элиты добились того, что будут выдвигать своих кандидатов на пост руководителя региона. Центр, осознав, что не справляется с забранными у регионов полномочиями, начал возвращать их региональному уровню власти. Государственной думой принят закон, в соответствии с которым губернаторам предоставляется право досрочно распускать органы законодательной власти регионального и муниципального уровня. Однако следует понимать, что реализация этого сценария может происходить как в рамках негласных внутриэлитных договоренностей, так и в результате институционализации отношений между двумя уровнями власти. Для России предпочтительнее институциональный путь, позволяющий сформировать устойчивые ясные правила, выполнение которых станет обязательным для всех участников политического процесса.
Третий сценарий: развитие в России подлинного федерализма, в основе которого лежат принципы демократии. Применительно к современной России этот сценарий может рассматриваться лишь как гипотетический. Главными особенностями демократической федерации являются: отказ от построения федерации «сверху»; развитие двусторонних процессов как «сверху - вниз», так и «снизу - вверх»; учет интересов регионов и региональных особенностей; предоставление субъектам РФ широких полномочий и ресурсов, необходимых для их исполне-ния1. Однако необходимые условия для осуществления демократического сценария на данный момент в России отсутствуют. В стране не сложилось гражданское общество, политическая оппозиция нейтрализована, а главное - за весь постсоветский период проблемы федеративного развития так и не превратились в тему широкой общественной дискуссии.
1 Барзилов С., Чернышов А. Безумство власти. Провинциальная Россия: двадцать лет реформ. М.: Ладомир, 2005; Галкин А., Федосов П., Валентей С., Соловей В. Эволюция российского федерализма // Полис. 2002. № 3. С. 96-128; Григорьев Л. «Глобус России»: экономика регионального развития // http://www.polit.ru/lectures/2005/06/28/grigoriev.html.
