CC BY
44
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ А,
Актуальные проблемы конституционного права ^^
ТРУДОВАЯ МИГРАЦИЯ: РЕГИОНАЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
С.Г. ЖЕСТЯННИКОВ,
заместитель начальника УФМС России по Вологодской области Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
E-mail: [email protected]
Аннотация. Проведен анализ мер государственно-правового регулирования процессов трудовой миграции на территории России. С учетом региональных особенностей социально-экономического развития субъектов Федерации и потребностей в трудовых ресурсах предложены механизмы регулирования трудовой миграции на региональном уровне.
Ключевые слова: трудовая миграция, иностранная рабочая сила, квотирование, мигранты, миграционный прирост, регулирование миграционных процессов.
LABOUR MIGRATION: REGIONAL MECHANISMS OF GOSUDARSTVENNO-PRAVOVOGO ADJUSTING
S.G. ZHESTYANNIKOV,
deputy director of Department of the Federal Migration Service for Vologda Region
Annotation. In the article are analyzed the measures of the state legal control of labour migration in the Russian Federation. Taking into account the regional peculiarities of the socioeconomic development in the subjects of the Russian Federation and the labour resources needs are offered the controlling mechanisms of the migration on the state level.
Keywords: labour migration, foreign labour forces, quota system, migrants, migratory increase, control of migratory processes.
Миграция людей в любой стране оказывает существенное влияние на ее социально-экономическое развитие. В современной России вследствие разнообразия социально-экономических, физико-географических, природно-климатических, исторических условий процесс расселения людей по территории страны законодательно не урегулирован. В этой связи направленность государственной миграционной политики снижения интенсивности оттока коренных жителей из стратегически важных районов приобретает характер одного из основных приоритетов. В частности, при реализации Концепции государственной национальной политики РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. № 909, был осуществлен комплекс мер в виде специальных программ занятости в трудоизбыточных регионах, подъема проблемных районов. С 2006 г. в стране реализуется Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Россию соотечественников, проживающих за рубежом, основные цели ко-
торой составляют, с одной стороны, компенсация естественной убыли населения страны, а с другой — формирование миграционной привлекательности страны и ее отдельных регионов преимущественно для соотечественников (см. Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»).
Вместе с тем в научном сообществе страны сложились две точки зрения на привлечение иностранных работников. Д. Валентей, Н. Слепцов,
A. Дмитриев делают акцент на негативных политических и социокультурных последствиях миграции, предполагая, что Россия должна сохранять сложившийся этноконфессиональный состав населения. А.Г. Вишневский, Ж.А. Зайончковская,
B.И. Мукомель и другие доказывают неизбежность массовой миграции в силу демографической нагрузки на экономику. По их прогнозам, к 2025 г. Россия испытает сокращение жителей в трудоспо-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
собном возрасте на 16,2 млн человек даже с учётом иммиграции1.
Это выше прогноза Росстата: при неблагоприятном варианте к 2025 г. население страны сократится на 9 млн чел., к 2030 г. — на 13,8 млн2. Несомненно, почти 20-летний период естественной убыли населения истощил внутренние трудовые ресурсы страны. Вологодская область не является исключением. Так, с начала XXI в. население региона сократилось почти на 86 тыс. человек3.
Согласно данным исследования текущего состояния и динамики трудового потенциала Вологодской области, полученным Институтом социально-экономического развития территорий РАН4, область отличается высоким уровнем смертности людей, значительной экономической нагрузкой на лиц трудоспособного возраста, низким уровнем миграционного прироста. Так, превышение естественной убыли населения над миграционным приростом — величина постоянная. Причем после резкого снижения миграционного прироста в 2001 г. значения этого показателя остаются низкими (рис. 1).
Рис 1. Миграционный прирост населения Вологодской области в 1998—2010 гг.5
Сопоставление показателей смертности и рождаемости позволило спрогнозировать снижение численности трудоспособного населения области и снижение количественно-качественных показателей трудового потенциала региона. Сделан вывод о невозможности экономического роста без масштабного пополнения трудовых ресурсов за счет иммиграции. Следовательно, для осуществления целесообразного расселения населения страны требуется упорядочение (урегулирование) трудовой миграции в ее внутренней составляющей. В то же время для компенсации естественной убыли населения области реальным источником является привлечение квалифицированных иностранных
работников с учетом потребностей всего региона и отдельных отраслей производства.
Из опыта зарубежных стран следует, что существует много способов контроля над доступом мигрантов на рынок труда, хотя они имеют право на свободу в выборе работы. Так, процедура выдачи разрешений на работу позволяет ограничивать доступ иностранцев к определенным профессиям. Это характерно для Кипра, Бельгии, Чехии и других стран. В Болгарии и Швейцарии мигрантов направляют в определенные районы страны6.
В России механизм привлечения иностранных работников урегулирован федеральным законодательством и рядом подзаконных актов в рамках механизмов квотирования, привлечения высококвалифицированных специалистов. Федеральное законодательство, регулирующее сферу трудоустройства иностранных работников, динамично и соответствует социально-экономическим процессам, происходящим в стране. Последствия мирового финансово-экономического кризиса и курс на модернизацию российской экономики требуют привлечения специалистов высокой квалификации. Кардинальные изменения миграционного законодательства России имели место с 15 января 2007 г.: была упорядочена процедура оформления на работу внешних трудовых мигрантов, ужесточена административная и уголовная ответственность за организацию незаконной миграции, нарушение правил осуществления трудовой деятельности и т.д.
В качестве позитивных результатов регулирования трудовой миграции выделим следующие:
Во-первых, после преобразования миграционного законодательства увеличилось количество легально работающих иностранных работников. До
1 Лукьянова А.Ю. Социальный контекст миграционной политики России // Демографическое будущее России проблемы и пути решения. М., 2008. С. 67.
2 URL: http://www://gks.ru.
3 URL: http://www://gks.ru.
4 Шабунова А.А., Чекмарева Е.А. Трудовой потенциал региона: учеб. пособие. Вологда, 2010. С. 36.
5 Составлено по данным Росстата. URL: http://www://gks.ru.
6 РомодановскийК.О. Организация иммиграционного контроля в Российской Федерации: учеб.-метод. пособие. М., 2008. С. 56.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
Рис. 2. Количество оформленных разрешений на работу и уведомлений о привлечении к трудовой деятельности иностранных граждан в 2007—2010 гг.7
2009 г. ежегодно возрастали объемы привлечения иностранных работников в Вологодскую область. Снижение показателей произошло в связи с кризисными явлениями в экономике страны (рис. 2).
Вследствие последствий мирового финансово-экономического кризиса ситуация на рынке труда изменилась, выросло количество безработных. Из-за потери работы на рынок труда вышли российские граждане, имеющие определенную квалификацию, а иностранные работники замещают в основном низкоквалифицированные, невостребованные российскими гражданами рабочие места. В результате количество иностранных граждан, привлекаемых к замещению рабочих мест, сократилось. На 1 января 2011 г. в Вологодской области законно осуществляли трудовую деятельность более 4 тыс. иностранных граждан, что в 1,5 раза меньше 2008 г. и в 2 раза — 2006 г.8
Во-вторых, изменения миграционного законодательства позволило урегулировать количество привлекаемых иностранных работников в зависимости от социально-экономической ситуации. Появилось понятие «квота», ограничивающее количество и качество привлекаемых трудовых мигрантов. Квота на выдачу иностранным гражданам при-
глашений на въезд в Россию для осуществления трудовой деятельности и на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам формируется по заявкам работодателей с учетом ситуации на рынке труда и ежегодно утверждается Правительством РФ. Приказами Минздрсоцразвития России квоты распределяются по субъектам Федерации (рис. 3, 4).
Иностранные работники не оказывают существенного влияния на рынок труда Вологодской области. На протяжении ряда лет их количество по отношению к экономически активному населению области не превышало 1,5%, т.е. не являлось дестабилизирующим фактором на рынке труда11. По данным Департамента занятости населения Вологодской области, в 2010 г. количество экономически активного населения составило 666,2 тыс. человек, при этом законно осуществляли трудовую деятельность на территории области 4316 иностранных граждан (менее 1% всех работающих).
Вместе с тем в сложившейся экономической ситуации иностранные работники создают дополнительную напряженность, конкурируя с российскими гражданами за рабочие места. Исходя из этого, потребность в привлечении иностранных работников определяется Межведомствен-
7 Составлено по данным формы 1-РД ФМС России. URL: www.fms.gov.ru/about/ofstat/index.
8 По данным ФМС России . URL://www.fms.gov.ru/about/of-stat/index.php.
9 По данным формы 1-РД ФМС России. URL: www.fms. gov.ru/about/ofstat/index.php.
10 По данным ФМС России. URL: http://www.fms.gov.ru/abo-ut/ofstat/index.php.
11 URL: http://www.depzan.info.
Рис. 3. Количество выданных квот на привлечение иностранных работников организациями на территории Вологодской области в 2007—2010 гг.9
Рис. 4. Количество использованных квот на привлечение иностранных работников организациями на территории Вологодской области в 2007-2010 гг., %10
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
ной комиссией правительства Вологодской области с учетом предложений органов местного самоуправления и подлежит корректировке в течение календарного года.
Важным результатом является упрощение процедуры трудоустройства для некоторых категорий специалистов. Установлены дополнительные категории иностранных граждан, имеющих право осуществлять трудовую деятельность на территории России вне квоты как квалифицированные, высококвалифицированные специалисты или держатели патентов. Иностранные граждане, имеющие патент, могут работать по найму у физических лиц на основании трудового или гражданско-правового договора. Главное требование, чтобы работа не была связана с получением прибыли. За 2010 г. в Вологодской области патенты получили 483 иностранных гражданина12. Эта новация обеспечила возможность для привлечения высококвалифицированных специалистов в регион.
Ежегодно перечень специальностей и должностей, занимаемых квалифицированными и высококвалифицированными специалистами, утверждается Минздравсоцразвития России (см., например, приказ Минздравсоцразвития России от 22 декабря 2009 г. № 1010н «Об утверждении Перечня профессий (специальностей, должностей) иностранных граждан — квалифицированных специалистов, трудоустраивающихся по имеющейся у них профессии (специальности), на которых квоты не распространяются, на 2010 год»). Основное условие для привлечения в Россию высококвалифицированного специалиста — уровень заработной платы (не менее 2 млн руб. в год). При этом уровень компетентности и квалификации такого специалиста работодатель оценивает самостоятельно. Так, в 2009 г. было оформлено 15 разрешений на работу квалифицированными специалистами, в 2010 г. — 34.
Создание благоприятных условий для привлечения высококвалифицированных специалистов и привлечение на работу по патентам, безусловно, оказывает положительное влияние на качественную составляющую трудового потенциала региона и накопления человеческого капитала. Однако следует признать, что количество привлекаемых специалистов и держателей патентов в нашей области незначительно.
Среди качественных показателей трудовой миграции выделим здоровье прибывающих в Россию иностранных работников. При получении разрешения на работу иностранные граждане в обязательном порядке проходят медицинское обследование.
Анализ качественного состава трудовых мигрантов показал, что доминантную роль в миграционном движении Вологодской области играют выходцы из стран с безвизовым порядком въезда (в основном страны СНГ). Их численность составляет 91,7% всех трудовых мигрантов. Иностранные работники осуществляют, как правило, тяжелый, низкоквалифицированный труд по рабочим профессиям.
Безусловно, используя региональные рычаги воздействия, можно увеличить либо уменьшить объемы мигрирующих в область, а также регулировать их качественную составляющую. Этому могут способствовать программы социально-экономического развития субъекта, разные формы социальной поддержки мигрантов, формирование привлекательного имиджа области для мигрантов. Кроме того, можно рассмотреть некоторые варианты региональных механизмов регулирования трудовой миграции.
Привлечение иностранцев в регионе удовлетворяет спрос в основном на неквалифицированных работников, заполнение вакансий в организациях, не востребованных местными жителями из-за низкой заработной платы, тяжелых условий труда. В то же время для формирования качественной составляющей трудового потенциала региона необходимо обеспечить область квалифицированными работниками.
Необходимо разработать региональную миграционную стратегию в виде отдельного концептуального документа. Потребуется усовершенствовать механизм обеспечения области недостающими трудовыми ресурсами. Так, предлагается разработать проекты для заключения соглашений органов государственной власти области непосредственно с государствами — поставщиками трудовых мигрантов (включая вопросы общего объема привлекаемых в регион лиц, определение их профессиональной готовности, переподготовки и повышения квалификации и др.).
12 URL: http://www.depzan.info.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
Кроме того, перспективным представляется способ привлечения иностранных работников с помощью частных агентств занятости. 28 октября 2010 г. на сессии Межпарламентской ассамблеи СНГ принят модельный закон «О деятельности частных агентствах занятости». Фиксируя правовой статус частных агентств занятости как важного участника регулирования трудовой миграции, модельный закон определяет основы партнерского взаимодействия государственных органов, регулирующих миграционные процессы и негосударственного сектора сферы услуг13. Эту задачу может решить и бюджетное учреждение. В этом случае при привлечении иностранных работников следует учитывать особенности социально-экономического развития региона, создание единого банка трудовых вакансий для мигрантов с указанием соответствующих отраслей производства, в которых экономика региона испытывает потребности.
В целях формирования миграционной привлекательности региона необходимо обеспечить стимулирование деятельности организаций, привлекающих иностранных работников, в части создания достойных условий работы и проживания для мигрантов. На региональном уровне таким стимулом могут стать льготы по налогообложению и сборам. Внутриобластным регулирующим механизмом может стать обучение прибывших и работающих в организациях трудовых
мигрантов по востребованным экономикой области специальностям.
Таким образом, для достижения эффективности государственно-правового регулирования трудовой миграции в России большее значение приобретают региональные механизмы, применение которых основано на учете реальных потребностей конкретного региона.
Литература
1. Федотова М.Ф., Шойко И.С. Современная миграционная политика Российской Федерации // Право и безопасность. 2010. № 2.
2. Материалы расширенного заседание коллегии ФМС России от 26 января 2011 г. «Итоги деятельности ФМС России в 2010 году и перспективы ее деятельности в 2011 году». URL: http://fms.gov.ru.
3. Материалы сайта Центра миграционных исследований 2010. URL: migrocenter.ru/science/science.
4. Материалы сайта Росстата 2010. URL: http:// gks.ru.
5. Материалы сайта Департамента занятости населения Вологодской области. URL: www.dep-zan.info.
6. Материалы сайта Межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ 2010. URL: http://www.iacis.ru.
13 Болдырев С.И. СНГ вводит ЧАЗы в правовое поле. Наконец-то... // Миграция XXI век. 2010. № 3. С. 17.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В ПАРЛАМЕНТЕ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ:
ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА,
_ _ _ _
ПРАВОВОЙ И ЛИНГВИСТИЧЕСКОИ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТОВ ЗАКОНОВ
Х.В. ИДРИСОВ,
кандидат юридических наук, сотрудник кафедры гражданского права и процесса
Чеченского государственного университета Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
E-mail: [email protected]
Аннотация. Описывается законодательный процесс в Парламенте Чеченской Республики, приводится статистика по проектам законов и принятым законам в период с 2006 по 2008 г., а также проблемы, которые возникают при подготовке и сопровождении проектов законов в Парламенте Чеченской Республики. Ключевые слова: правовая экспертиза, законы, юридическая техника, законодательный процесс.
