CC BY
37ТРЕХЛЕТНИМ БЮДЖЕТ: МАНЕВР В ПОЛЬЗУ ПРОИЗВОДИТЕЛЬНЫХ РАСХОДОВ*
Сергей БЕЛЕВ
Заведующий лабораторией бюджетной политики Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; старший научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. Е-таН: belev@iep.ru Татьяна ТИЩЕНКО
Старший научный сотрудник Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; старший научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, канд. экон. наук. Е-таН: tishenko@iep.ru Анна КОМАРНИЦКАЯ
Научный сотрудник Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. Е-таН: komarnitskaya@iep.ru
Проект закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» предполагает осуществление бюджетного маневра в пользу производительных расходов. Федеральный бюджет должен стать основным источником роста российской экономики на ближайшие три года. Существуют проблемы его устойчивости, ограничивающие финансирование новых расходных обязательств без привлечения средств на долговом рынке.
Ключевые слова: федеральный бюджет, проект закона о федеральном бюджете, доходы бюджета, расходы бюджета, бюджетное сальдо, бюджетное правило, производительные расходы.
Основные характеристики
Основные характеристики федерального бюджета на 2019 г. и на плановый период 2020 и 2021 гг. представлены в табл. 1.
В 2018-2021 гг. прогнозируется рост доходов федерального бюджета с 18 747,5 млрд. руб. в 2018 г. до 20 978,0 млрд. руб. в 2021 г.; по ежегодной динамике прирост доходов в номинальном выражении составит: в 2019 г. -6,5%, в 2020 г. - 1,2%, в 2021 г. - 3,8% относительно предыдущего года при прогнозируемом уровне инфляции в 2019-2021 гг. в размере 4,3, 3,8 и 4,0% соответственно. В долях ВВП доходы имеют тенденцию к сокращению - с 18,5% ВВП в 2018 г. до 17,7% ВВП в 2021 г.
Подобная динамика обусловлена предполагаемым снижением нефтегазовых доходов как в номинальном выражении - на 8,0% в 2021 г. по сравнению с 2018 г., так и в долях ВВП - с 8,6% в 2018 г. до 6,8% к 2021 г. Это связано с изменением законодательства, в частности с завершением налогового маневра в нефтегазо-
вой отрасли. Ненефтегазовые доходы вырастут с 9,9% ВВП в 2018 г. до 10,9% в 2021 г.; их доля в доходах федерального бюджета увеличится с 53,5% в 2018 г. до 61,8% в 2021 г.
Доходы
Согласно законопроекту поступление доходов федерального бюджета в долях ВВП сократится с 18,5% в 2018 г. до 17,7% к 2021 г. В табл. 2 представлена структура поступлений основных налоговых доходов и таможенных пошлин в федеральный бюджет в 2018-2021 гг.
В 2019-2021 гг. предполагается сокращение объема нефтегазовых доходов в связи с прогнозируемым снижением мировых цен на нефть. Это и является основным фактором уменьшения доходов федерального бюджета. Ставки НДПИ и экспортных пошлин на нефтепродукты в 2019-2021 гг. в законопроекте меняются согласно параметрам налогового маневра, разработанного и принятого в середине 2018 г.1.
* - Статья из Мониторинга экономической ситуации в России «Тенденции и вызовы социально-экономического развития» № 18 (79) (октябрь 2018 г.), размещенного на сайте Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.
1 Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 305-ФЗ «О внесении изменений в статью 3.1 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе"» и Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 301-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации».
Поступления от основного источника ненефтегазовых доходов - НДС - по прогнозу будут расти в связи с повышением основной
ставки НДС с 18 до 20%. В законопроекте указывается, что одним из факторов роста поступлений НДС является проводимая работа по
Таблица 1
Основные характеристики федерального бюджета на 2019 г. и на плановый период 2020 и 2021 гг.
2018 г._2019 г._2020 г._2021 г.
оценка законопроект
Доходы - всего:
млрд. руб. 18 747,5 19 969,3 20 218,6 20 978,0
%ВВП 18,5 18,9 18,3 17,7
втом числе:
Нефтегазовые доходы:
млрд. руб. 8714,3 8298,2 7936,3 8018,2
%ВВП 8,6 7,9 7,2 6,8
Ненефтегазовые доходы:
млрд. руб. 10 033,2 11 671,1 12 282,3 12 959,8
%ВВП 9,9 11,0 11,1 10,9
Расходы - всего:
млрд. руб. 17424,5 18 037,2 18 994,3 20 026,0
%ВВП 17,2 17,0 17,2 16,9
Дефицит (-) / Профицит (+):
млрд. руб. 1323,0 1932,1 1224,4 952,0
%ВВП 1,3 1,9 1,1 0,8
Справочно: ВВП, млрд. руб. 101 164 105820 110 732 118409
Источник: пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов».
Таблица 2
Поступление основных налоговых доходов и таможенных пошлин в федеральный бюджет в 2018-2021 гг.
В % ВВП В % к итогу
2018 г. 2019 г. 2020 г. 2021 г. 2018 г. 2019 г. 2020 г. 2021 г.
оценка прогноз оценка прогноз
Доходы - всего 18,5 18,8 18,3 17,7 100,0 100,0 100,0 100,0
Нефтегазовые доходы 8,6 7,8 7,2 6,8 46,5 41,5 39,3 38,4
Ненефтегазовые доходы 9,9 11,0 11,1 10,9 53,5 58,5 60,7 61,6
НДС - всего 5,8 6,5 6,7 6,7 31,4 34,5 36,7 38,1
НДС внутренний 3,4 3,7 3,9 3,9 18,4 19,9 21,2 22,1
НДС «импортный» 2,4 2,7 2,8 2,8 13,0 14,6 15,4 16,0
Налог на прибыль 0,9 0,9 0,9 0,9 4,8 4,8 4,8 4,9
Импортные пошлины 0,6 0,6 0,6 0,6 3,3 3,3 3,4 3,6
Акцизы на импорт 0,1 0,1 0,1 0,1 0,5 0,5 0,5 0,5
Акцизы внутренние 0,8 0,9 0,9 0,8 4,5 4,8 4,8 4,5
Прочие доходы 1,7 2,0 1,9 1,8 9,0 10,4 10,7 10,4
Источник: пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов», расчеты авторов.
повышению качества администрирования доходов. Также планируется рост поступлений «импортного» НДС, в том числе за счет повышения качества администрирования таможенных платежей и борьбы с «серыми» схемами при ввозе товаров. Однако, по нашим оценкам, прогноз в целом по поступлениям НДС выглядит завышенным на 600 млрд. руб. в год (0,6-0,7% ВВП) - в частности, из-за излишне оптимистичных оценок роста собираемости НДС и увеличения доли конечного потребления в ВВП.
Доходы от налога на прибыль, «импортных» пошлин и акцизов в целом для всего периода 2019-2021 гг. в долях ВВП прогнозируются на уровне 2018 г.
Расходы
Расходы федерального бюджета сокращаются с 17,2% ВВП в 2018 г. до 16,9% ВВП к 2021 г., что обусловлено более высокими темпами роста валового внутреннего продукта относительно динамики расходов в номинальном выражении, которая составит в 2019 г. 3,5%, в 2020 г. - 5,3%, в 2021 г. - 5,4% к предыдущему году.
В разрезе функциональной классификации (см. табл. 3) рост расходов в абсолютном и номинальном выражении в 2021 г. относительно 2018 г. запланирован по всем разделам, кроме разделов «Физическая культура и спорт» и «СМИ», бюджетные ассигнования по которым могут сократиться соответственно на 16,2
Таблица 3
Расходы федерального бюджета в 2017-2021 гг., млрд. руб.
2017 г.
2018 г.
2019 г. 2020 г. 2021 г.
Изменение: 2021 г. к 2018 г.
кассовое исполнение
утвержденные
бюджетные ассигнования*
законопрое1ст
млрд. прирост, руб. в%
Расходы - всего 16 420,3 17160,2 18 037,2 18 994,3 20 026,0 2865,8 16,7
в том числе:
Общегосударственные вопросы 1162,4 1439,9 1406,5 1428,4 1539,8 99,9 6,9
Национальная оборона 2852,3 2996,7 2914,2 3019,5 3160,1 163,4 5,5
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 1918,0 2075,3 2247,4 2216,6 2 95,9 220,6 10,6
Национальная экономика 2460,0 2425,3 2655,7 2602,2 2813,7 388,4 16,0
Жилищно-коммунальное хозяйство 119,5 152,7 192,2 197,1 187,6 34,9 22,9
Охрана окружающей среды 92,3 94,2 197,1 230,9 267,5 173,3 В 1,8 раза
Образование 615,0 724,2 829,2 847,1 881,3 157,1 21,7
Культура и кинематография 89,7 107,5 125,3 116,2 122,1 14,6 13,6
Здравоохранение 439,8 552,1 653,2 918,4 855,9 303,8 55,0
Социальная политика 4992,0 4695,8 4890,5 4924,1 4757,7 61,9 1,3
Физическая культура и спорт 96,1 65,6 54,7 54,7 49,4 -16,2 -24,7
СМИ 83,2 83,3 75,0 68,4 68,6 -14,7 -17,6
Обслуживание государственного и муниципального долга 709,1 824,3 852,1 967,4 1095,0 270,7 32,8
Межбюджетные трансферты общего характера 790,7 923,3 944,1 928,1 929,8 6,5 0,7
Условно утверждаемые расходы 0,0 0,0 0,0 474,8 1 001,3
*-На 01.07.2018 г. Источник: пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2019 годов», Федеральное казначейство, расчеты авторов.
и 14,7 млрд. руб., или на 24,7 и 17,6% в номинальном выражении.
Значительный прирост расходов в 2021 г. по сравнению с 2018 г. в номинальном выражении планируется по разделам: «Охрана окружающей среды» - в 1,8 раза (на 173,3 млрд. руб.), «Здравоохранение», «Жилищно-коммунальное хозяйство» и «Образование» - на 55,0, 22,9 и 21,7% соответственно (на 303,8, 34,9 и 157,1 млрд. руб. соответственно), а также по некоторым другим разделам, увеличение бюджетных ассигнований по которым обусловлено реализацией национальных приоритетов в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204.
Кроме того, в 2019-2021 гг. планируются корректировки бюджетных ассигнований относительно 2018 г. по следующим разделам:
• «Общегосударственные вопросы» - увеличение расходов на подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы восьмого созыва в 2021 г. на 11,6 млрд. руб.;
• «Национальная оборона» - увеличение расходов на текущее содержание Вооруженных Сил в 2019-2020 гг. на 228,0 млрд. руб.;
• «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» - увеличение бюджетных ассигнований на реализацию проекта Указа Президента РФ «Об установлении коэффициента к должностным окладам прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации» в 2019-2021 гг. в объеме 20,1 млрд. руб.;
• «Национальная экономика» - сокращение расходов по субсидиям российским производителям на компенсацию части затрат на закупку комплектующих изделий (деталей, узлов, агрегатов), необходимых для производства промышленного оборудования, в 2019-2020 гг. в объеме 21,0 млрд. руб. и на предоставление иных межбюджетных трансфертов для возмещения части затрат на уплату процентов по инвести-
ционным кредитам (займам) в агропромышленном комплексе в связи с завершением кредитных договоров в 2019-2021 гг. в объеме 40,9 млрд. руб.; «Жилищно-коммунальное хозяйство» -увеличение расходов по субсидиям на содействие развитию коммунальной и инженерной инфраструктуры государственной собственности субъектов РФ в 2019-2020 гг. на 2,7 млрд. руб. и их сокращение в 2021 г. на 0,5 млрд. руб.;
«Образование» - увеличение расходов на повышение оплаты труда педагогических работников в целях сохранения целевых показателей в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 в 2019-2021 гг. на 43,8 млрд. руб. и на строительство и реконструкцию инфраструктуры образовательных организаций высшего образования в 2019-2020 гг. на 24,6 млрд. руб., а также на доведение объема государственного задания вузов до уровня, рассчитанного по утвержденным нормативам, в 2019-2020 гг. на 42,4 млрд. руб.;
«Здравоохранение» - увеличение расходов на повышение оплаты труда работников федеральных государственных учреждений в целях сохранения целевых показателей в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 в 2019-2021 гг. на 41,7 млрд. руб.;
«Социальная политика» - увеличение объема бюджетных ассигнований на функционирование накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих в связи с увеличением численности участников в 2019-2021 гг. на 127,3 млрд. руб. и на предоставление социальных выплат безработным гражданам в связи с изменением условий предоставления выплат лицам предпенсионного возраста в 20192020 гг. на 26,1 млрд. руб.; «Обслуживание государственного и муниципального долга» - рост расходов в 2021 г. по сравнению с 2018 г. на 270,7 млрд. руб., или на 32,8% в номинальном выра-
жении, связан с увеличением объемов государственных заимствований на внутреннем рынке.
Доля бюджетных ассигнований в 2019-2021 гг., направляемых на реализацию национальных приоритетов в соответствии с майским указом Президента РФ (см. табл. 4), составляет в среднем 9,8% от общего объема расходов федерального бюджета. Таким образом, структура федерального бюджета имеет преимущественно инерционный характер.
Источники финансирования и бюджетная устойчивость
В 2019-2021 гг. прогнозируется профицит исполнения федерального бюджета в размере 1,9, 1,1 и 0,8% ВВП соответственно. Основным
источником финансирования дефицита в этот период станут государственные заимствования. (См. табл. 5.) Использование Фонда национального благосостояния (ФНБ) на финансирование дефицита федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда в 2019-2021 гг. не планируется. Единственным направлением расходования средств ФНБ будет софинанси-рование пенсионных накоплений застрахованных лиц, уплативших дополнительные страховые взносы на накопительную часть пенсий.
Объем ежегодных государственных заимствований в 2019-2022 гг. составит 1,5-1,7 трлн. руб., что приведет к росту государственного внутреннего долга с ожидаемых 9,8 трлн. руб. в 2018 г. (9,7% ВВП) до 15,2 трлн. руб. в 2021 г. (12,8% ВВП), а также государственного внеш-
Таблица 4
Расходы федерального бюджета, запланированные на реализацию национальных приоритетов в соответствии с Указом Президента РФ № 204 от 7 мая 2018 г. в 2019-2021 гг., млрд. руб.
Наименование приоритета 2019 г. 2020 г. 2021 г. Всего в 2019-2021 гг Доля в общем объеме финансирования 1 приоритетов, в %
Всего 1685,5 1862,7 2084,8 5633,0
в том числе:
«Демография» 512,0 522,2 528,8 1563,0 27,7
Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры 323,2 343,0 408,6 10 748 19,1
«Здравоохранение» 159,8 299,1 238,8 697,7 12,4
«Цифровая экономика Российской Федерации» 107,9 128,7 177,9 414,5 7,4
«Безопасные и качественные автомобильные 129,7 104,3 137,4 371,4 6,6
дороги»
«Образование» 103,2 117,6 127,7 348,5 6,2
«Жилье и городская среда» 105,3 105,3 108,4 319,0 5,7
«Международная кооперация и экспорт» 82,5 70,4 119,6 272,5 4,8
«Экология» 49,6 77,8 113,7 241,1 4,3
«Малое и среднее предпринимательство
и поддержка индивидуальной 57,3 32,5 46,8 136,6 2,4
предпринимательской инициативы»
«Наука» 35,2 41,4 53,5 130,1 2,3
«Культура» 12,7 13,6 16,7 43,0 0,8
«Производительность труда и поддержка занятости» 7,1 6,9 6,9 20,9 0,4
Источник: пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на
плановый период 2020 и 2019 годов», расчеты авторов.
ется соблюдение бюджетного правила. По нашим оценкам, «потолок» допустимых расходов - согласно бюджетному правилу, которое будет действовать с 2019 г., - окажется ниже, чем заложенные в проекте бюджета расходные обязательства. (См. рисунок.)
Кроме уже отмеченных выше избыточно оптимистичных ожиданий в отношении поступлений НДС в 2019 г., в соответствии с нашим прогнозом, поступления нефтегазовых доходов будут примерно на 100 млрд. руб. меньше ожидаемых. В последующие годы расходы на обслуживание государственного долга, ввиду недополучения налоговых поступлений, могут оказаться более значительными. Государственный долг к 2021 г., таким образом, предположительно составит 17,7% ВВП (против 16,5% ВВП по прогнозу Минфина России). В итоге любое возможное сокращение ненефтегазовых доходов будет приводить к дополнительному наращиванию государственного долга и, следовательно, расходов на его обслуживание. ■
Таблица 5
Источники финансирования дефицита федерального бюджета в 2018-2021 гг.
2018 г. 2019 г. 2020 г. 2021 г.
оценка законопроект
Все источники:
млрд. руб. -1323,0 -1932,1 -1224,4 -952,0
%ВВП 1,3 1,8 1.1 0,8
втом числе:
Источники внутреннего финансирования дефицита:
млрд. руб. -1227,6 -1623,2 -943,5 -945,0
%ВВП 1.2 1,5 0,9 0,8
Государственные заимствования 669,9 1497,7 1670,0 1743,0
Изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета -1945,2 -3364,8 -2773,2 -2628,6
в том числе средства ФНБ 1113,3 4,4 3,7 3,3
Приватизация 15,8 13,0 10,9 0,0
Прочие источники 31,9 230,9 148,8 -59,4
Источники внешнего финансирования дефицита:
млрд. руб. -95,4 -308,8 -280,9 -7,0
%ВВП 0,1 0,3 0,3 0,0
Источник: пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2019 годов», расчеты авторов.
Заложенные в проект бюджета расходные обязательства и «потолок» допустимых расходов согласно бюджетному правилу, которое будет применяться с 2019 г., а также расчетам авторов, в % ВВП
18
17.2
17.0 17.0 16.9 16.9
1 1
2019 2020 2021
Годы
□ Расходы по законопроекту о федеральном бюджете ■ «Потолок» расходов по бюджетному правилу (в оценке Института Гайдара/РАНХиГС)
него долга - с 3,9 трлн. руб. в 2018 г. (3,9% ВВП) до 4,3 трлн. руб. в 2021 г. (3,7% ВВП).
Одним из важных аспектов обеспечения долгосрочной бюджетной устойчивости явля-
