CC BY
67
ТРАНСПОРТНАЯ ИНФРАСИСТЕМА
УДК 332.142; 338.47
Транспорт и решение задач пространственной интеграции российской экономики
В статье рассматривается место управления развитием транспортного комплекса Российской Федерации в формирующейся системе стратегического планирования. Акцентируется внимание на усилении роли транспортного комплекса страны как «интегратора» отраслевого и пространственного аспектов стратегического планирования. Авторы показывают необходимость системного подхода к стратегированию транспортного комплекса с учетом требований как самого закона о стратегическом планировании, так и ряда других законодательных актов, имеющих принципиальное значение для перспектив развития российской экономики, а именно законов о промышленной политике, о государственно-частном партнерстве, о дальнейшем формировании системы институтов территориального развития и пр.
Ключевые слова: транспорт, стратегическое планирование, пространственная интеграция, «новая индустриализация», институты развития.
В первой из данного цикла статей был сделан ряд выводов, которые необходимо повторить перед логическим продолжением этого исследования. Эти выводы таковы. Во-первых, пространственная интеграция российской экономики невозможна вне последовательного преодоления существующего сегодня «водораздела» регионов-лидеров и регио-нов-«аутсайдеров». Во-вторых, пространственная интеграция возможна только при практическом осуществлении методов стратегического планирования и при преобладающем значении программно-целевых методов управления, которые должны целостно охватить всю систему инструментов государственного воздействия на экономические и социальные процессы при тесной увязке и координации отраслевого и пространственного «срезов» такого планирования. Наконец, в-третьих, пространственная интеграция национальной экономики, равно как и ее встраивание в международное разделение труда возможны только при условии создания условий для высокоэффективных транспортных потоков по всей территории страны.
© Бухвальд Е.М., Иванов О.Б., 2016
Е.М. Бухвальд
О.Б. Иванов
Транспортный комплекс России: на новом этапе стратегирования
Будучи одной из ведущих отраслей национальной экономики (более 6% ВВП), транспортный комплекс одновременно формирует необходимые предпосылки для реализации ключевых установок стратегических планов страны. Это в полной мере касается вопросов пространственного регулирования экономики, путей достижения приоритетных сдвигов в размещении производительных сил страны, освоения ее новых территорий, оптимизации системы внешнеэкономических связей и пр. Более детально позиции транспорта в ведущих макроэкономических показателях России представлены в таблице 1.
Таблица 1
Доля транспорта в основных макроэкономических показателях России
(в % к итогу)
о !_ о о о о о о
О о ю о о см со
о см о см о см о см о см о см о см
Валовая добавленная стоимость 7,5 7,5 6,7 6,9 6,9 7,1 н.д.
Среднегодовая численность работников организаций 6,9 6,6 6,1 6,1 6,2 6,1 6,2
Наличие основных фондов (на конец года; по полной учетной стоимости): 18,4 16,7 18,4 17,8 17,6 17,2 н.д.
Инвестиции в основной капитал 21,13) 19,1 22,6 25,3 23,7 23,2 20,3
Сальдированный финансовый результат (прибыль минус убыток) организаций 8,2 5,2 7,0 6,7 7,8 6,6 0,4
Объем платных услуг населению 27,3 21,5 19,0 19,3 19,6 18,7 18,6
Примечание: на основе данных Росстата: н.д. — данных нет, за указанный год они приведены только по сумме отраслей транспорта и связи; данные за 2014 год — с учетом Крымского федерального округа.
Транспортный комплекс России, как и многие другие отрасли национальной экономики, ныне реализует идею стратегического планирования не «с нуля», а имея в этом отношении достаточно большой задел ранее выполненных разработок. С 2002 года развитие транспортной системы страны осуществлялось в соответствии с федеральной целевой программой «Модернизация транспортной системы России (2002—2010 годы)», а с 2010 года — в соответствии с федеральной целевой программой «Развитие транспортной системы России (2010—2015 годы)». Распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 года №1734-р была
утверждена «Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года» [1].
Концептуальной для данного документа идеей является положение о том, что в целях полноценной реализации основных функций транспортного комплекса страны, масштабы и направления его развития должны носить устойчиво опережающий характер. Только при таком подходе транспорт станет одним из основных источников устойчивой динамики экономики России и ее регионов, а также предпосылкой освоения новых пространств для ее хозяйственного и социального развития. На развитие транспортного комплекса страна выделяет значительные экономические ресурсы. Так, в 2014 году на развитие транспортного комплекса были направлены почти 1 трлн 400 млрд рублей инвестиций, что составляет более 10% от общего объема всех инвестиций в российскую экономику и почти 2% ВВП страны.
Однако приоритеты развития экономики страны, как и представления о средствах их достижения, имеют тенденцию обновления. Сегодня эта тенденция в структурном плане определяется акцентом на инновационную модернизацию и реиндустриализацию российской экономики, а в пространственном плане — четким ориентиром на создание новых точек промышленно-инновационного развития и общим последовательным переносом акцента на «восточный вектор» экономической активности и внешнеэкономических связей страны. Важное значение в этом контексте имеет совершенствование практики стратегирования в транспортном комплексе страны, который в данном случае играет роль интегратора отраслевого и пространственного «срезов» стратегического планирования. Можно сказать, что принятие 172-го ФЗ, а также сложившиеся в последнее время экономические и политические реалии для России закономерно ставят перед стратегированием транспортного комплекса страны ряд новых задач.
Среди этих задач можно выделить следующие, наиболее значимые:
— интеграция долговременных перспектив развития транспорта в формирующуюся систему (вертикаль) стратегического планирования. Особенно это касается практики стратегирования пространственного развития, которое до последнего времени не получило столь же разностороннего развития и практического воплощения, как формирование и реализация целого ряда крупномасштабных отраслевых стратегий (коммент. 1);
— активизация роли транспорта в стремлении сформировать — через деятельность различных «институтов развития» — новые «точки» промыш-ленно-инновационного развития, в том числе в пределах территориально отдаленных регионов России. Это принципиально определяет роль транспорта в решении задач оптимизации размещения производительных сил и относительного (позитивного) выравнивания уровней социально-экономического развития субъектов Федерации как первоосновы пространственной интеграции;
— усиление роли транспорта в реализации нового «восточного» вектора внешнеэкономической стратегии Российской Федерации;
— создание новых институтов транспортного обслуживания различных видов экономической деятельности в стране. Это, в частности, требует сформировать более эффективные «логистические цепочки» из различных видов транспорта, создать на территории страны систему логистических зон и парков, в том числе комбинирующих транспортные услуги с иными видами экономической деятельности;
— обновление материальной базы всех транспортных систем, обеспечивающих возрастающую потребность в перевозках при условии их взаимной скоординированности, бесперебойности, безопасности. Это потребует построения перспективного и при этом — сценарно разработанного транс-портно-экономического баланса на основе прогнозирования потребностей экономики в транспортных услугах с целью отбора оптимальных вариантов развития транспортной сети сообразно тем или иным сценариям развития национальной экономики в целом.
В какой степени новейший вариант «Транспортной стратегии Российской Федерации...» отвечает этим требованиям?
Прежде всего, следует обратить внимание, что конкретно говорит 172-й ФЗ в отношении стратегирования транспортного комплекса страны. Так, в статье 19 данного закона «Отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации» говорится об отраслевых стратегиях и при этом отмечается, что в топливно-энергетических и транспортных отраслях разрабатываются генеральные схемы, детализирующие отраслевые и межотраслевые стратегии. Иных специальных обращений к проблематике стратегирования в транспортном комплексе в 172-м ФЗ нет.
В соответствии с указанным законом отраслевые документы стратегического планирования в Российской Федерации содержат не только оценку состояния соответствующей сферы экономики, но и показатели ожидаемого ее развития по одному или нескольким вариантам прогноза социально-экономического развития страны на долгосрочный период, а также приоритетные задачи соответствующей отрасли экономики и способы их эффективного достижения. В настоящее время в «Транспортной стратегии.» представлены инерционный, энерго-сырьевой и инновационный сценарии развития данной сферы российской экономики. В качестве основы в Стратегии выбран инновационный сценарий. В рамках этого сценария наиболее значимо возрастают требования к качеству транспортного обслуживания и повышению эффективности взаимодействия всех участников транспортного рынка.
Однако в настоящее время разрабатывается новая стратегия социально-экономического развития страны до 2030 года. Разумеется, этот документ не может не учесть те новые экономические реалии для России, которые сложились в самое последнее время. Скорее всего, ранее пред-
ставленные сценарии развития событий, в том числе и в транспортном комплексе, придется скорректировать. Так, вероятность энерго-сырьевого сценария развития, судя по всему, в ближайшей перспективе практически равна нулю, и его вообще можно исключить из рассмотрения. Инерционный сценарий возможен, но только теоретически, так как на практике он не только оставляет страну в тренде дальнейшего экономического отставания, но и не содержит в себе посылок для перелома этой ситуации. Безальтернативным остается инновационный сценарий, однако и его придется корректировать с учетом существенных ограничений на бюджетные инвестиции, которые по-прежнему остаются абсолютно преобладающими в этой сфере российской экономики. В этом плане мы полагаем целесообразным говорить об утверждении «консервативно-инновационного сценария» развития транспортного комплекса страны.
Суть такового не в отказе от высоких темпов модернизации российской экономики и ее базовых отраслевых комплексов, включая транспортный, а в большем упоре на развитие новых институциональных и финансовых механизмов развития, в том числе через концентрацию ресурсов в особых «точках роста», за счет использования различных форм государственно-частного партнерства (ГЧП). Это говорит о том, что сценарий развития транспортного комплекса России должен быть еще и институционально-инновационным.
В содержательном же плане новая транспортная стратегия России до 2030 года должна быть подчинена тем приоритетам, которые будут сформулированы в Стратегии пространственного развития российской экономики на указанный период, а также содержать в себе названные выше генеральные схемы, детализирующие внутриотраслевые и межотраслевые взаимодействия транспортного комплекса России, а также выделять наиболее перспективные институты реформирования транспортного комплекса и наиболее значимые «ниши» для реализации проектов Стратегии на началах ГЧП.
Транспорт и формирование новых «опорных точек» промышленно-инновационного развития
В данном разделе статьи нам хотелось бы обратить внимание на то, в какой мере обеспечивается стратегирование новых институтов развития транспортного комплекса страны и насколько обеспечивается их привязка к приоритетам отраслевого и пространственного развития национальной экономики. Долговременная программа создания таких институтов (зон, парков и пр.) должна занять особое место в Стратегии пространственного развития экономики России на перспективу. При этом, как и в случае со всеми иными институтами развития, необходимо не просто множить их общее число и количество разновидностей, а четко соотносить каждый тип такого института с определенным кругом хозяйственных и социаль-
ных задач, с приоритетами сбалансированного развития всех групп российских регионов и пространственной интеграции национальной экономики в целом.
Здесь, прежде всего, необходимо обратить внимание на такой новый институт транспортного комплекса, как логистические особые экономические зоны. В настоящее время на карте, размещенной на официальном сайте ОАО «Особые экономические зоны» (РосОЭЗ), отмечены 3 такие зоны: «Ульяновск» (создана в 2009 году), «Советская гавань» (создана в 2009 году) и «Мурманск» (создана в 2010 году). Судя по мнению экспертов [2, 3], развитие двух последних зон изначально столкнулось со многими проблемами, да и сейчас дела там идут не лучшим образом из-за проблем комплексного социально-экономического освоения территорий, блокирующих поступление достаточного объема инвестиций. По данным РосОЭЗ, резидентами на данный момент обзавелась только ОЭЗ в Ульяновске. Это достаточно странно, поскольку резидентам зон дается существенное льготирование, а номенклатура экономической деятельности в этих зонах (Советская Гавань и Мурманск, где резиденты так и не обозначились) представлена достаточно широко. Это и портовая деятельность, техническое обслуживание, ремонт и переоборудование судов, переработка морепродуктов. Это говорит о том, что выбранная для этих территорий и традиционных для них видов экономической деятельности модель зонирования оказалась недостаточно эффективной — либо в институциональном плане, либо в плане ресурсного обеспечения (кадрового, логистического и пр.).
По нашему мнению, наибольшую перспективу в Российской Федерации будут иметь комплексно организованные промышленно-логистические зоны, в максимальной мере увязанные с динамично развивающимися центрами современных высокотехнологичных производств, работающих как на внутренний рынок, так и на экспорт. В этой связи следует предположить, что будущее в этом отношении за мощными промышленно-логистически-ми зонами, образующими одновременно опорные точки транспортных потоков как внутри, так и вовне страны, а также и основу возрождения традиционных и создание новых баз промышленного развития.
Примером может служить проект промышленно-логистической зоны в Усть-Луге (Ленинградская область), которая претендует на статус крупнейшего на северо-западе России транспортного узла. Зона формируется на территории 3 тысяч гектаров на северо-восток от порта Усть-Луга и индустриальной зоны, создаваемой компанией ОАО «Индустриальная зона "Усть-Луга"». В состав данного транспортно-индустриального комплекса войдут морской порт, терминал для временного хранения грузов. В состав комплекса также войдут индустриальный парк, авиационный и таможенный терминалы, а также жилые и рекреационные территории. Здесь также планируется построить грузовой аэропорт, новые автомобильные и железные дороги с выходом на существующие трассы российского и международного значения.
Еще одним подобным удачным примером можно считать промышлен-но-логистический парк Новосибирской области, который был образован распоряжением Губернатора области №174-р от 06 июня 2007 года. Основа парка — транспортно-логистический комплекс области, который является крупнейшим по масштабам в восточной части России и представляет собой уникальное сочетание различных видов транспорта, в том числе и с транзитной специализацией. Это дает данной территории серьезные конкурентные преимущества в привлечении инвестиций и в промышленную компоненту парка, поскольку она располагает необходимыми условиями для локализации крупного промышленно-транспортного узла межрегионального, федерального и даже международного значения.
Наконец, еще один пример — комплексная промышленно-логистичес-кая зона в Чудовском районе Новгородской области. На территории зоны планируется реализация проектов, в числе которых создание интермодального логистического центра с годовым грузооборотом не менее 5 млн тонн; строительство цементного завода и нефтеперерабатывающего завода.
Комплексные промышленно-логические зоны, создаваемые в различных регионах страны, могут послужить основой для привлечения иностранных инвесторов. При этом изначально следует исключить функциональность таких зон, как «перевалочные пункты», по принципу: в одну сторону — сырье и иные природные ресурсы, в другую — готовые товары. Такие зоны должны, конечно, осуществлять логистическое обслуживание хозяйствующих субъектов (включая экспортно-импортные потоки), но также должны привлекать в точки сосредоточия транспортных потоков инвестиции в иные виды экономической деятельности. В этой связи представляет интерес предложение Китая о создании портово-логистической зоны в Бурятии [4]. Для практического развития идеи такой зоны Фондом регионального развития Бурятии должны быть подготовлены инвестиционные проекты и соответствующие им инвестиционные площадки по развитию перерабатывающих производств, в том числе и на основе местного сельскохозяйственного сырья.
Важной особенностью названных выше новых институтов транспортного комплекса выступает то, что руководство ими осуществляется или специальной управляющей компанией (Усть-Луга), или особым региональным институтом развития (Агентство инвестиционного развития Новосибирской области, Фонд регионального развития Республики Бурятия, Агентство развития Новгородской области). Более того, по мере своего развития промышленно-логистические комплексы сами по себе могут позиционироваться в качестве особой категории институтов развития как федерального уровня (на базе портовых ОЭЗ), так и регионального уровня. Однако для этого нужна адекватная правовая база. Сейчас законодательно урегулирован лишь вопрос о создании федеральных ОЭЗ, но это регулирование, очевидно, должно смещаться от изначальной достаточно жесткой
функциональной «сепарации» зон в сторону их развития как многоотраслевых комплексов, обеспечивающих сочетание инновационно-генерирующих, производственных и логистических функций [5].
Кроме того, вопрос о дальнейшем формировании таких зон должен иметь четкую перспективу в рамках практики пространственного стратегического планирования, то есть четко определять, где, когда, кому и на каких условиях возможность формирования таких федеральных зон может быть предоставлена. Напротив, федерального законодательного регулирования региональных институтов развития, в том числе промышленно-ло-гистических зон, парков и пр., не существует даже на рамочном уровне. Это не делает региональные институты развития «нелегитимными», но не позволяет определить, где и при каких условиях зоны и парки могут получить федеральное софинансирование (в первую очередь, именно по наиболее затратной — транспортной составляющей), а резиденты этих зон — определенные льготы по налоговым и иным платежам, поступающим в федеральный бюджет.
Особый акцент в перспективном развитии транспортной системы страны должен быть сделан на логистическую поддержку устойчивого развития ее восточных территорий (коммент. 2), в частности, на логистическое обеспечение создаваемых в этом макрорегионе территорий опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР). Предложенная в соответствующем федеральном законе [6] гипотеза создания таких территорий изначально подвергалась определенным сомнениям [7, 8] с точки зрения возможности сформировать их адекватное ресурсное обеспечение (кадровое, инвестиционное, логистическое и пр.). Но поскольку ТОСЭР все-таки создаются (коммент. 3), важно определить предпосылки, позволяющие реализовать эту идею максимально продуктивно. Это во многом касается и транспортной компоненты ТОСЭР.
Нашими экспертами уже отмечался тот факт, что, в отличие от опыта зарубежных стран, наши территории опережающего развития не реализуются как проекты «green field», а в основном накладываются на ряд уже действующих производств, имеющих определенные логистические возможности, которые в новых условиях могут оказаться недостаточными. Такой вариант создания ТОСЭР на определенное время частично снимает остроту проблемы транспортной обеспеченности данных территорий, хотя и не позволяет использовать их как инструмент освоения новых экономических пространств и выравнивания общих показателей территориального развития. Тем не менее, в перспективе транспортные артерии, их состояние и стоимость оказываемых ими «услуг» (тарифы) будут самым существенным, если не решающим, образом определять возможность интеграции новых «точек роста», производимой в них продукции в систему общероссийского и международного разделения труда. Так, А.О. Чекунков, генеральный директор АО «Фонд развития Дальнего Востока и Байкальского
региона» отмечал, что «железная дорога в нашей стране просто не может быть коммерческим предприятием. Ее следует рассматривать, скорее, как общественное благо... тарифы должны быть субсидируемыми. А сейчас тариф такой, что пара тысяч километров убивают логистику любого проекта» [9].
Однако роль транспорта в развитии регионов Дальнего Востока нельзя сводить лишь к решению проблемы экономически оптимального перемещения грузов. Развитие всякой хозяйственной системы в первую очередь лимитируется наиболее дефицитным на данный моментом ресурсом. Таковым в данной группе регионов все более становится человеческий потенциал, причем эта проблема все более усугубляется. С 1990 года по настоящее время численность населения в регионах Дальневосточного федерального округа сократилась почти на 20%. Сейчас там проживает 6,3 млн человек, из них экономически активного населения — 2,7 млн человек. В 2014 году миграционный отток населения составил почти 25 тысяч человек, причем тенденция миграционных потерь сохранилась в данном макрорегионе и в 2015 году. Это остро ставит вопрос о том, кем, собственно, заполнить те 70 тысяч высококвалифицированных рабочих мест, которые, как предполагается, будут созданы в результате формирования «первого транша» ТОСЭР и целого ряда сопряженных с ними проектов, в том числе и по развитию транспортной инфраструктуры региона.
Основная причина кадрового дефицита в регионе — не только более низкий уровень и качество жизни населения данных территорий, но и присущее населению чувство «оторванности» от «большой земли», которая обостряется трудностями и высокой стоимостью сообщений, в частности, с Европейской частью России. Решение проблемы предполагает существенное улучшение материальной базы всего транспортного комплекса региона и, в частности, дополнительных расходов на субсидирование как внутрирегиональных сообщений, так и авиационного сообщения с Центральной Россией.
Решение проблем хозяйственной и социальной интеграции Дальневосточного макрорегиона в единое экономическое пространство страны требует, таким образом, реализации крупных проектов, в том числе и в транспортной сфере. В числе таких реконструктивных инфраструктурных проектов — «БАМ-2», который наряду с Транссибирской магистралью представляет собой одну из ключевых составляющих позиций еще более масштабного проекта — «Восточный полигон». Таковой, кроме реконструкции названных выше железнодорожных магистралей, предполагает модернизацию торговых портовых сооружений и автодорог и главное — интеграцию этой транспортной системы с промышленно-логистическими «коридорами» Азиатско-Тихоокеанского региона [10].
Реализация данного проекта предполагает обширный фронт работ на пространстве Сибири и Дальнего Востока, поскольку именно на этих тер-
риториях проект должен обеспечить подъем региональной экономики, создать условия для инвестиций в добывающую и обрабатывающую промышленность и одновременно повысить качество, скорость и объем перевозок по Транссибу и БАМу как транспортных артерий, обретающих стратегическую важность каналов внешнеэкономических связей России и ее партнеров. Реализация программы развития железнодорожной инфраструктуры «Восточного полигона» позволит обеспечить повышение провозной способности отдельных участков БАМа и Транссиба в целом на 66 млн тонн к уровню 2012 года. По имеющимся оценкам, реконструкция БАМа и Транссиба в долгосрочной перспективе обеспечит значительный прирост доходов как в федеральный, так и в региональные бюджеты, а также от 650 млрд до 1 трлн рублей дополнительного прироста ВРП регионов Дальнего Востока и Забайкалья.
Однако формирование логистических предпосылок опережающего развития регионов Дальнего Востока и их еще более тесной интеграции в целостное экономическое пространство страны не может быть обеспечено только в рамках реализации нескольких транспортных мегапроектов общегосударственного и даже глобального значения. Не меньшее значение имеет задача за счет локальных транспортных проектов обеспечить комфортные логистические условия для каждого инвестора, приходящего на ту или иную территорию, для его экономически эффективной «включенности» в систему транспортных потоков на данной территории. Для этого необходимы достаточно четкие и — в силу затратности этой инфраструктурной компоненты — среднесрочные прогнозы возрастающих объемов перевозок, их основных направлений и пр.
Примером может служить реализация генеральной схемы развития железнодорожного транспортного узла Находка. В результате реконструкции это будет не только железнодорожный, но мощный многоотраслевой транспортный узел, объединяющий четыре различных вида транспорта — железнодорожный, автомобильный, морской и трубопроводный. Это касается также генеральной схемы развития Ванино-Совгаванского транспортного узла. Каждый инвестор, приходящий на данную и на сопредельные территории, должен четко представлять свое «путевое развитие», то есть технологический путь продвижения своей продукции и встречного поступления сырья и пр. Это предполагает выделение земель, согласование финансовых и технических условий по сооружению местных железнодорожных веток, автомобильных дорог, портовых терминалов и пр. Все это становится предпосылкой для того, чтобы во все большей мере развивать логистическую структуру макрорегиона за счет использования механизмов государственно-частного партнерства. Именно по такому пути, позволяющему существенно ускорить транспортное освоение новых экономических территорий, идут многие зарубежные страны, в том числе и наши потенциальные партнеры и инвесторы по освоению территорий в регионах российского Дальнего Востока [11].
Использование механизмов государственно-частного партнерства
Взаимодействие стратегического планирования и практики государственно-частного партнерства (ГЧП) носит двойственный характер. С одной стороны, реализация приоритетных целей плана в современных условиях невозможна без использования тех или иных форм (механизмов) ГЧП. С другой стороны, сама практика ГЧП становится объектом такого долгосрочного планирования, поскольку и государству, и частному бизнесу необходимо предвидеть и заранее формировать те ниши и инструменты партнерства, которые будут реализоваться в перспективе на различных территориях и в различных видах экономической деятельности, создавать под эти инструменты необходимое нормативно-правовое и методическое обеспечение. Это еще раз подчеркивает, что стратегическое планирование не сводится лишь к установлению целей и их экономического обеспечения, но имеет и глубокий институциональный смысл в контексте формирования институтов, обеспечивающих реализацию тех или иных слагаемых стратегических планов страны и ее макрорегионов. Значительные перспективы характеризуют использование проектов ГЧП для совершенствования транспортной системы страны до уровня, обеспечивающего устойчивое развитие и все более тесную пространственную связь ее территориальных слагаемых.
В принципе неверным было бы сведение исходных мотивов ГЧП только к нехватке средств бюджетного финансирования для покрытия расходов на масштабные проекты транспортного развития, особенно на территориях нового освоения, хотя и этот фактор также нельзя сбрасывать со счетов (коммент. 4). Принятие в 2014 году долгожданного федерального закона о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве [12] позволяет говорить о возможности существенно расширить сферы применения этой системы хозяйственных отношений, о ее переориентации с частных и даже чисто локальных проектов на решение стратегических задач по инфраструктурному и промышленному развитию страны, в том числе и по хозяйственному освоению новых территорий.
Надо сказать, что данный закон особо акцентирует внимание на использовании практики ГЧП в транспортной сфере. Так, в статье 7 данного закона («Объекты соглашения о государственно-частном партнерстве, объекты соглашения о муниципально-частном партнерстве») первые 7 позиций посвящены именно объектам транспортного комплекса страны как потенциального «поля» применения отношений ГЧП. Сказанное, конечно, не означает, что с принятием данного закона практика ГЧП в транспортной сфере России, как и в других видах экономической деятельности, будет начата с «чистого листа», тем более, что на момент принятия федерального закона о ГЧП действовало уже порядка 60 аналогичных по объекту регулирования законов субъектов Российской Федерации и значительное количество соответствующих проектов ГЧП разного масштаба и функциональной направленности.
В регионах России в различной стадии реализации находятся инфраструктурные проекты ГЧП в таких сферах, как транспортное строительство (Белгородская, Ленинградская и Липецкая области); ЖКХ (Белгородская, Владимирская, Ивановская, Липецкая, Тамбовская, Ярославская области); утилизация ТБО (Белгородская и Липецкая области), малоэтажное строительство (Белгородская, Курская, Липецкая, Рязанская области). Многие региональные проекты ГЧП невозможно подвести под один отраслевой «знаменатель», так как из-за масштабного характера их сложно однозначно отнести к тому или иному виду экономической деятельности. В частности, проект ГЧП в Тульской области «Комплексный инвестиционный проект общегосударственного значения "Промышленный комплекс г. Новомосковск Тульской области"», в состав которого входят 11 разных проектов. Это также проект ГЧП «Развитие инфраструктуры индустриальных парков Калужской области: формирование кластера производства автомобилей и автокомпонентов», в рамках которого реализуется несколько проектов. В Москве и Московской области реализуются проекты ГЧП по созданию территориальных инновационно-технологических кластеров и промышленных округов. В 2013 году было подписано концессионное соглашение и начато строительство мостовых переходов в Удмуртской Республике; это первый региональный транспортный проект, реализуемый на базе концессии.
Федеральный центр имеет свои каналы инициирования и реализации проектов ГЧП. Так, в 2013 году был реализован комплекс транспортных проектов на условиях ГЧП. Завершен один из первых инфраструктурных проектов федерального уровня на условиях концессионного соглашения с использованием средств Инвестиционного фонда Российской Федерации — «Строительство нового выхода на МКАД с федеральной автомобильной дороги М-1 "Беларусь"». Было принято решение о строительстве Центральной кольцевой автомобильной дороги Московской области при государственной поддержке за счет средств Фонда национального благосостояния Российской Федерации . На основе 224-го ФЗ и целого ряда ранее принятых норм федерального законодательства (в частности, о концессионных отношениях) практика ГЧП развивалась в рамках деятельности различных институтов, например, Инвестиционного фонда Российской Федерации. По имеющимся оценкам, примерно треть всех реализуемых в России проектов ГЧП в стоимостном выражении приходится на такие институты, как Инвестиционный фонд Российской Федерации и федеральные целевые программы.
Большое значение для развития регионов России и их пространственной интеграции также имеют инфраструктурные проекты Внешэкономбанка. В последнее время в реализации таких проектов, в частности, в сфере транспорта, отчетливо преобладает «восточный вектор». Например, это такой крупный инфраструктурный проект, как развитие Хабаровского
аэропорта. Сюда же следует отнести строительство мостового перехода через реку Амур между Россией и Китаем в Еврейской автономной области. Этот переход обеспечит необходимую инфраструктуру для увеличения грузопотоков из России в Китай, в том числе для последующего реэкспорта этой продукции в страны Азиатско-Тихоокеанского региона. Как полагают эксперты, создание первого железнодорожного моста между Россией и Китаем приведет к формированию целого ряда новых логистических и промышленных кластеров на смежных территориях двух стран. Кроме того, фонд участвует в развитии транспортной инфраструктуры для золотодобывающих площадок на Камчатке — месторождений Аметистовое и Барань-евское. Финансируемый ВЭБ-ом Фонд развития Дальнего Востока и Байкальского региона (ФРДВ) выделит до 2 млрд рублей на проектирование и строительство автодорог к этим хозяйственным объектам.
Транспортное строительство, в том числе и железных дорог, может стать перспективным «полем» реализации преимуществ механизмов ГЧП, прежде всего, с использованием концессионных отношений. Об этом говорит как зарубежный [13, 14], так и отечественный опыт. Так, в январе 1857 года Правительством России был издан Указ об учреждении Главного общества российских железных дорог (ГОРЖД) и подписан концессионный договор. Согласно договору, Общество в течение 10 лет должно было построить четыре железнодорожные линии протяженностью 4000 верст с правом эксплуатации в течение 85 лет, по истечении которых линии безвозмездно передавались государству. В 1887 года был издан закон, согласно которому право устанавливать тарифы на железных дорогах закреплялось за Правительством России [15, 16]. Нет принципиальных препятствий к тому, чтобы такой опыт был практически использован и в современных условиях.
Не менее значительны перспективы использования практики ГЧП в развитии дорожного хозяйства. Основное внимание здесь должно быть направлено на те проекты, которые могут дать значительный мультипликативный эффект и стать катализаторами социально-экономического развития регионов страны. В этой связи строительство новых автомагистралей является стратегической задачей, поскольку рост автопарка России (в 4—6 раз за последние 20 лет) пока значительно опережает ресурсы дорожной сети (не более 6—7% прироста в год). В частности, важное значение придается здесь проекту международного транспортного маршрута (МТМ) «Европа — Западный Китай», первые участки которого в России уже реализованы. МТМ имеет протяженность 8400 км и проходит по территории России, Казахстана и Китая. Ориентировочная стоимость российской части проекта — около 1,5 трлн рублей. Казахстан планирует полностью завершить строительство своей части маршрута к 2016 году, а в КНР эти работы уже практически на финише. Поэтому Россия должна в кратчайшие сроки завершить строительство магистрали, учитывая уже прове-
денный регионами объем работ. К 2018 году вся магистраль, равно как и Центральная кольцевая автомобильная дорога, должны вступить в строй, что позволит разгрузить самые напряженные участки других дорог, многократно повысив безопасность движения. Это также обеспечит территориям значительного числа регионов России интеграцию в единое транспортное пространство, станет стимулом для развития не только крупного, но и малого и среднего бизнеса на данных территориях.
Вместе с тем, в практике ГЧП в транспортной сфере имеются свои «острые углы», которые еще предстоит как-то «округлить». Прежде всего, эти проекты (в отличие от ЖКХ и социальной сферы, где проекты ГЧП в преимущественной мере реализовывались в последние годы) чрезвычайно капиталоемки и долговременны по срокам их осуществления. Это требует создания специальных институтов (механизмов), гарантирующих исполнение обязательств сторон по проектам ГЧП — как публичного, так и частного партнеров. В условиях нынешней экономической нестабильности этот фактор приобретает очень существенное значение. В этой связи закономерно намерение Минтранса России создать специальный фонд для поддержки стратегических проектов на основе государственно-частного партнерства. На основе этого фонда предполагается поддержать наиболее значимые, стратегические проекты развития транспортной системы страны, реализуемые на принципах государственно-частного партнерства [17]. Не исключено, что такой фонд может быть востребован и для реализации проектов ОАО РЖД. Что касается частных партнеров, то их обязательства по долговременным проектам ГЧП могут стать объектом специальной системы страхования коммерческих рисков.
Проекты ГЧП могут успешно реализовываться только в том случае, если они учитывают и гармонично балансируют интересы публичного и частного партнеров. В транспортной сфере этого добиться достаточно непросто, учитывая известное противоречие в трактовке транспортных объектов со стороны публичного партнера («общественное достояние») и частного партнера («доходообразующая инвестиция»). Конечно, инвестиции частного партнера должны принести ему прибыль, однако, как показывает инцидент с платой за проезд большегрузного автотранспорта, возможности добиться этого за счет усиления компоненты платности автодорог, за счет введения «коммерчески оправданных» тарифов за железнодорожные перевозки и пр., достаточно ограничены. Выход может быть найден в том случае, если объектом партнерства выступает не отдельный транспортный объект, а целостный промышленно-логистический комплекс. В этом случае можно отрегулировать партнерские отношения в рамках проекта ГЧП таким образом, чтобы частный инвестор, несколько «проигрывая» на условиях эксплуатации транспортной компоненты проекта, в полной мере возмещал свои интересы за счет более благоприятных условий для своей промышленно-производственной деятельности, за счет по-
лучения прав на создание сети обслуживающих предприятий и организаций и пр.
Важное значение в транспортной сфере, как и во всей практике ГЧП, имеет собственническая сторона отношений ГЧП. Очевидно, что применительно к стратегически важным объектам транспорта могут быть использованы только те формы ГЧП, которые исключают переход права собственности на создаваемый объект частному партеру (прежде всего, это концессионные формы ГЧП). Однако по отношению к локальным проектам, где создаваемые объекты часто представляют собой неотъемлемую часть единого про-мышленно-логистического комплекса, могут применяться и те формы партнерских отношений, которые допускают переход права собственности к частному партнеру. Это в подобном случае в наибольшей мере гарантирует эффективное функционирование комплекса как единого целого.
Заключая, следует отметить, что транспортная составляющая будет иметь ключевое значение для пространственной интеграции экономики России, включая как ее староосвоенные территории, так и территории нового, перспективного освоения. Предпосылками успешной реализации этой функции транспортной системы страны будут такие факторы, как встраивание долговременных планов развития транспорта в целостную систему стратегического планирования; четкое разграничение полномочий и взаимодействие всех уровней публичной власти (федеральной, региональной и местной); все более широкое использование механизмов ГЧП и дополнительных возможностей, связанных с расширением международного сотрудничества Российской Федерации.
Комментарии
1. Во Введении к Транспортной стратегии до 2030 года указано значительное число документов стратегического планирования, положенных в ее основу. Однако среди этих документов нет ни одного, специально и исчерпывающе описывающего именно пространственные тренды развития российской экономики в целом и, значит, определяющего задачи транспортного комплекса по обеспечению наиболее существенных сдвигов в размещении производительных сил страны.
2. Дальний Восток и Байкальский регион (12 субъектов Российской Федерации) охватывают 45,2% территории страны и в совокупности производят менее 10% ее совокупного валового регионального продукта.
3. На данный момент решениями Правительства Российской Федерации создано 6 ТОСЭР («Комсомольск», «Харабовск» — Хабаровский край; «Надеждинская», «Михайловский» — Приморский край; «Кангалассы» — Якутия и «Камчатка» — Камчатский край) и еще по трем утверждены соответствующие площадки.
4. Об этом, в частности, говорит сокращение в 2015—2016 годах объемов финансирования Федеральной программы «Экономическое и социальное
развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года», что делает необходимым возместить нехватку бюджетных средств частными инвестициями, прежде всего, на началах ГЧП.
Литература
1. Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 50, ст. 5977.
2. Костров В.Н., Никитин А.А., Черемин Д.В. Формирование свободных экономических зон на базе портов // Вестник транспорта. 2012. № 10. C. 8—14.
3. Вигушина Е.П. Портовые особые экономические зоны — очаги инновационного развития в регионах Российской Федерации // Инновационное развитие экономики России: региональное разнообразие. М.: РГ-Пресс. 2013. Т. 1. C. 157—164.
4. Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.baikal-daily.ru (дата обращения 31 июля 2015 года).
5. Рыльская М.А., Павлов П.В. Концептуальная модель развития особых экономических зон на территории Российской Федерации // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2015. № 11. C. 2—15.
6. Федеральный закон от 29 декабря 2014 года №473 «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации».
7. Заусаев В.К., Бурдакова LK, Кручак Н.А. Территории опережающего развития: работа над ошибками // ЭКО. 2015. № 2. C. 76—86.
8. Капусткина А.В., Беляков С.И. Анализ опыта функционирования свободных экономических зон в Китае применительно к созданию в России территорий опережающего социально-экономического развития // Экономика и предпринимательство. 2015. № 4. Ч. 2. C. 58—61.
9. Чекунков А.О. Мы не раздаем, а продаем деньги [о финансировании инвестиционных проектов на дальнем Востоке] // Информационно-аналитическое агентство «Восток России» от 6 октября 2015 года. Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.eastrussia.ru (дата обращения 31 июля 2015 года).
10. Нехорошков В.П. Сибирский вектор интеграции российской транспортной системы в мировую: барьеры и точки роста // Вопросы новой экономики. 2014. № 3. C. 67—74.
11. Сазонов С. Диверсификация источников финансирования транспортной отрасли КНР // Проблемы Дальнего Востока. 2014. № 1. C. 64—76.
12. Федеральный закон от 3 июля 2015 года № 224-ФЗ «О государственно-частном и муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации...».
13. Матаев Т.М. Мировой опыт взаимодействия государства и частного бизнеса в транспортной сфере: достижения и неудачи // Горизонты экономики. 2014. № 5. C. 26—31.
14. Горбунов А.А. Общенациональная политика развития транспортной инфраструктуры в российских регионах: возможности и пределы использования зарубежного опыта // Вестник российской нации. 2014. № 4. C. 175-189.
15. Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в Российской Федерации. М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2015. С. 4.
16. Литвяков С.С. Развитие инструментов финансирования проектов ГЧП в сфере транспортной инфраструктуры в России // Финансовый журнал. 2013. № 4. C. 101-109.
17. Электронный ресурс. Режим доступа: http://ppp-russia.ru/news/item-403. html, (дата обращения 31 июля 2015 года).
References
1. Collection of laws of the Russian Federation. 2008. No. 50. Article 5977. (In Russian).
2. Kostrov V.N., Nikitin A.A., Cheremin D.V. The Formation of port-located free economic zones. Vestnik transporta [Herald of transport], 2012. No. 10. Pp. 8-14. (In Russian).
3. Vigushina E.P. Port special economic zones — grounds of innovative development in Russian regions. Innovacionnoe razvitie jekonomiki Rossii: regional'noe raznoobrazie [Innovative development of economy of Russia: regional diversity], 2013. Vol. 1. Pp. 157—164. (In Russian).
4. Electronic resource. Available at: http://www.baikal-daily.ru (accessed 31 July 2015). (In Russian).
5. Ryl'skaja M.A., Pavlov P.V. The Conceptual model of development of special economic zones on the territory of the Russian Federation. Nacional'nye interesy: prioritety i bezopasnost' [National interests: priorities and safety], 2015. No. 11. Pp. 2—15. (In Russian).
6. The Federal law of December, the 29th, 2014 # 473 "On the territories of advanced socio-economic development in the Russian Federation". (In Russian).
7. Zausaev V.K., Burdakova G.I, Kruchak N.A. The territories of advanced development: work over the mistakes. JeKO [EKO], 2015. No. 2. Pp. 76—86. (In Russian).
8. Kapustkina A.V., Beljakov S.I. Analysis of the experience of free economic zones' operation in China in relation to the creation in Russia of a territories of advancing socio-economic development. Jekonomika i predprinimatel'stvo [Economics and entrepreneurship], 2015. No. 4. Vol. 2. Pp. 58—61. (In Russian).
9. Chekunkov A.O. We don't distribute, but sell money [on the financing of investment projects in the Far East. Available at: http://www.eastrussia.ru] (accessed 31 July 2015). (In Russian).
10. Nehoroshkov V.P. Siberian vector of integration of Russian transport system in the world: barriers and growth. Voprosy novoj jekonomiki [Issues of a new economy], 2014. No. 3. Pp. 67—74. (In Russian).
11. Sazonov S. Diversification of sources of financing of the transport industry in China. Problemy Dal'nego Vostoka [Problems of the Far East], 2014. No. 1. Pp. 64—76. (In Russian).
12. Federal law of July, the 3d, 2015. # 224-FZ "On state-private and municipal-private partnership in the Russian Federation...". (In Russian).
13. Mataev T.M. The international experience of interaction between government and private business in the transport sector: achievements and failures. Gorizonty jekonomiki [Horizons of the economy], 2014. No. 5. Pp. 26—31. (In Russian).
14. Gorbunov A.A. National development policies in transport infrastructure in Russian regions: opportunities and limits of use of foreign experience. Vestnik rossijskoj nacii [Bulletin of the Russian nation], 2014. No. 4. Pp. 175—189. (In Russian).
15. The practice of application of concession agreements for development of regional infrastructure in the Russian Federation. Moscow: Center of the development of state-private partnership, 2015. 4 p. (In Russian).
16. Litvjakov S.S. The development of instruments for financing of PPP projects in transport infrastructure in Russia. Finansovyj zhurnal [Financial magazine], 2013. No. 4. C. 101—109. (In Russian).
17. Electronic resource. Available at: http://ppp-russia.ru/news/item-403.html]. (accessed 31 July 2015). (In Russian).
