CC BY
291
Н.Б. Костина,
доктор социол. наук, профессор, И.Т. Ханипова, аспирант, кафедра теории и социологии управления, Уральский институт управления (филиал) Российской академии народного хозяйства и государственной службы, г. Екатеринбург, Россия, 1еагпу@таИ. ги
ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ И ЕЕ ВИДЫ В КОНТЕКСТЕ СОЦИОЛОГО-УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ЗНАНИЯ
В статье представлены результаты исследования феномена транспарентности в социальной сфере, разработки типологии транспарентности на основе взаимодействий и отношений субъектов и ее практической реализации. Было выделено четыре вида транспарентности: правительственная транспарентность на основе свободы информации, социально-ответственная транспарентность, коммерческая транспарентность, транспарентность как прозрачность и подотчетность. Обозначены перспективы развития транспарентности как прозрачности и подотчетности в государственном и муниципальном управлении. Выявлено, что транспарентность представляет собой актуальную перспективу развития современного государственного и муниципального управления, условие рационального сочетания государственного управления и общественного самоуправления. Проиллюстрирована эффективность четвертого вида транспарентности - прозрачность и подотчетность - на примере Уганды в сравнении с транспарентностью как правительственной подотчетностью. Разработана типология транспарентности, которая поможет определить и замерить уровень транспарентности в зависимости от субъектов и механизма ее реализации.
Ключевые слова: транспарентность, открытость, государственное и муниципальное управление, информационная политика, виды транспарентности, транспарентность управления, социальный менеджеризм, гражданское общество.
Современный мир переживает становление нового типа демократического общества, который характеризуется открытостью информации, сильными институтами гражданского общества, развитыми коммуникационными системами, доминированием глобальных политических сообществ. Одной из основных тенденций в государственном управлении становится переход к новой парадигме управления - социальному менеджеризму. Последний, как новая парадигма, отвечает потребностям и запросам гражданина как клиента и потребителя услуг, оказываемых государством. Качество предоставления населению услуг должно быть эквивалентным стоимости, оплаченной
населением, поэтому задачей органов государственной власти является эффективное использование ресурсов, чего не всегда удается достичь даже в развитых странах. Как следствие, предоставление государственных услуг становится предметом инноваций. Гражданин, являющийся клиентом, потребляющим услуги, с одной стороны, и органы государственной власти, с другой, должны находиться в постоянном взаимодействии, двухсторонней коммуникации для достижения максимального эффекта от использования существующих ресурсов, высокого уровня социальной эффективности. В данном контексте возникает необходимость в использовании потенциала транспарентно-
сти, обеспечения общественности информа- ставлены четыре вида транспарентности, цией для совершенствования государствен- выделенные на основании таких критериев, ного управления в сфере предоставления со- как категория заинтересованных субъектов
циальных услуг
Под транспарентностью мы понимаем свойство взаимоотношений и взаимодействий, выражающееся в том, что органы власти, учреждения и организации предоставляют всем заинтересованным сторонам необходимую для принятия рациональных решений и их последующей реализации информацию в открытой, полной, своевременной и понятной форме. Данное определение базируется на представленном в литературе понимании транспарентности как среды, в которой такая информация представляется взаимодействующими организациями1, но мы все же хотели бы сделать акцент на том, что транспарентность - это свойство среды, оказывающее влияние на конечный результат отношений и взаимодействий.
Транспарентность в таком случае определяет состояние информированности, то есть уровень полного, достаточного, достоверного и удобного для обработки знания о той или иной деятельности любого заинтересованного в этом субъекта и на основе этого знания выстраивания двухсторонней коммуникации. В статье выделяются разные виды транспарентности, при этом внимание фокусируется на том, что является хорошо эмпирически изученным представителями различных отраслей социального знания - на так называемой транспарентности как подотчетности, являющейся условием повышения качества государственного управления и услуг в развивающихся странах.
Сам феномен транспарентности интересует не только научное сообщество, зачастую наибольшее внимание ему уделяют политики, государственные служащие и управленцы высшего звена в крупных корпорациях. В статье наиболее подробно пред-
Под транспарентностью мы понимаем свойство взаимоотношений и взаимодействий, выражающееся в том, что органы власти, учреждения и организации предоставляют всем заинтересованным сторонам
необходимую для принятия рациональных решений и их последующей реализации информацию в открытой, полной, своевременной и понятной форме.
и результаты ее применения. Данная типология явилась результатом исследования, анализа и обобщения существующих научных подходов к феномену транспарентности.
Благодаря законодательному акту США «Свобода информации» наиболее известным видом транспарентности является правительственная2. Закон о «Свободе информации» фиксирует право граждан на запрос от государственных органов информации и обязательство правительства либо предоставить данную информацию, либо объяснить, почему оно не может ее предоставить. США были первой страной, в которой был принят закон такого рода: конгресс принял закон «Свобода информации» в 1966 году. В последующие десятилетия законодательство о свободе информации распространялось по всему миру достаточно медленно. К 1990 году только 14 стран приняли на государственном уровне акты о свободе информации и праве на информацию. Однако в настоящее время ситуация кардинально изменилась. К марту 2016 года в 98 странах мира вступил в силу акт о праве населения на свободную информацию. Более того, в конституциях многих стран закреплены права населения на информацию о деятельности органов государственной власти, на свободный доступ к нормативно-правовым актам страны, что становится необходимым атрибутом государственного управления.
В статье 29 Конституции РФ право получать, производить и распространять информацию объединено с правом на свободу слова и свободу средств массовой информации. Однако Закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправ-ления»3 вступил в силу в РФ только в 2010
Для государства как системы органов гражданское общество является объектом управления, обладающим автономией, следовательно, влияющим на выработку и реализацию государственных решений. И важное условие обеспечения этого - транспарентность деятельности органов власти в сфере социальной политики.
году. При обращении организаций или мнению, современное общество образует граждан органы и должностные лица обя- чересчур сложные взаимодействия между заны предоставлять информацию, перечень элементами и характеризуется «информаци-которой закреплен в федеральных законах, онной асимметрией». Тогда, как и сейчас, " для покупателя было
достаточно сложно оценить ингредиенты, из ко -торых состоят пищевые продукты. Данная трудность усугублялась в ситуации, когда инвестор пытался определить ценность более сложных товаров - таких, как финансовые ценные бумаги. Джастис Брендейс считал, что правительство должно вмешаться в сложившуюся ситуацию и потребовать, чтобы и компании -производители продуктов, и банки стали полностью прозрачными и транспарент-ными в отношении своих товаров и услуг Как следствие, благодаря законодательству и правилам архаичная доктрина принципа риска покупателя ушла в небытие. Такая транспарентность дает возможность покупателям и инвесторам защитить самих себя от недобросовестных продавцов и хищных банкиров.
Коммерческая транспарентность отличается от правительственной по двум основным параметрам, которые зачастую остаются вне поля зрения в современных дискуссиях. Во-первых, целью коммерческой транспарентности является власть акторов частного сектора, а не государственных организаций. С точки зрения законодательства о свободе информации правительственная транспарентность является инструментом устранения коррумпированных правительств и должностных лиц, а коммерческая транспарентность может уменьшить чрезмерную силу частного сектора. Второе отличие касается целей пользователей транспарентности: индивид может использовать информацию о частном секторе в роли потребителя для выбора товара, тогда как граждане с активной позицией, являющиеся главными пользователями правительственной транспарентности, используют информацию для того, чтобы
в определенный срок. Неисполнение данной обязанности признается административным правонарушением.
Главное обоснование транспарентности, в соответствии с законами о свободе информации, или праве на информацию, - создать возможность для людей реализовывать право на участие в государственном управлении. В основании большинства демократических концепций лежит принцип самостоятельного народного управления путем непосредственного или косвенного участия через выбор представителей. Общество - самоуправляемая по отношению к государству система, что выражается в существовании у организаций управляющих подсистем, обладающих различной степенью автономии. Для государства как системы органов гражданское общество является объектом управления, обладающим автономией, следовательно, влияющим на выработку и реализацию государственных решений. И важное условие обеспечения этого - транспарентность деятельности органов власти в сфере социальной политики. Чтобы иметь возможность самостоятельного управления и эффективного выражения своих преференций либо видеть результат деятельности своих представителей в выражении преференций, населению требуется доступ к максимально широкому ряду информации.
Джастис Брендейс выделил следующий вид транспарентности - коммерческая. В его изречении «Солнечный свет считается лучшим средством для дезинфекции; электрический свет - самым квалифицированным полицейским»4 под инфекцией понималась не прозрачность демократического правительства, а социальная и экономическая плутократия баронов банковского дела, финансов и тяжелой промышленности. По его
иметь возможность проявлять активность, реализовывать самоуправление, влияя на принятие решений, а также для выражения своих преференций в демократическом обществе.
На рисунке обозначены субъекты транспарентности, на которых она направлена (правительство или частный сектор), и ее пользователи (граждане с активной позицией или потребители/клиенты). В обеих колонках матрицы зафиксировано, что индивиды используют информацию для удовлетворения своих потребностей и интересов. В первой колонке, однако, описаны виды транспарентности, целью которых является достижение более общих потребностей активного гражданского общества. Такие виды транспарентности помогают индивидам влиять на создание желаемого социального, политического или правового порядка. Во второй колонке описаны виды транспарентности, помогающие индивидам защитить свои специфические интересы от частных действий и поведения государственных и частных организаций. Цель правительственной транспарентности в демократическом обществе - предоставлять информацию активным гражданам для использования во взаимоотношениях с правительством. Цель коммерческой транспарентности - предоставлять информацию потребителям для использования во взаимоотношениях с частными фирмами и кор -порациями.
В последние десятилетия сформировались два новых вида транспарентности: социально-ответственная транспарентность и транспарентность как прозрачность и подотчетность.
С увеличением количества потребительских кампаний и значимости корпоративной социальной ответственности активисты, инвесторы, потребители стали влиять на поведение компаний, заставляя их проявлять социальную ответственность через раскрытие информации о своих продуктах и процессах. Проиллюстрируем этот вид транспарентности рядом примеров. В 1996 году в период засухи весь созданный в США виноград был помечен ярлыком с изображением черного орла на красном фоне - символом организации «Соединённые сельскохозяйственные рабочие». Данное отличие позволило сочувствующим потребителем поддержать национальный бойкот винограда в США. Отметка на косметической продукции «не тестировано на животных» дает возможность косвенно поддержать движение против негуманного отношения к животным и открытия новых вивариев. Также примером данного вида транспарентности можно считать деятельность активистов по защите окружающей среды через политические кампании, которые заставили фирмы и корпорации раскрывать свои экологические показатели в постоянных отчетах.
Таким образом, раскрытие информации, касающейся социальной тематики,
Кто пользуется На кого направлена^^-^^ Граждане Покупатели/клиенты
Правительство I. Правительственная транспарентность на основе свободы информации (право на запрос информации гражданами и обязанность предоставления ответа государственными органами) IV. Прозрачность и подотчетность (например, раскрытие информации для улучшения государственных услуг в здравоохранении)
Частные фирмы II. Социально-ответственная транспарентность III. Коммерческая транспарентность (например, финансовые раскрытия корпораций, раскрытие информации о безопасности продукции)
Виды транспарентности
например, информации о влиянии производства продукта на экологию, ведет к тому, что граждане, социальные группы начинают использовать информацию о социальной деятельности компании при выборе продукта/услуги или при принятии инвестиционных решений. Например, покупая экопродукты, население провоцирует компании вести себя определенным образом. В данном случае люди выступают субъектами рыночных отношений и являются потребителями, но также они действуют в роли граждан, пусть и не через избирательные и парламентские инструменты. Транспарентность социальной ответственности формирует их взгляды на то, что является по существу вопросами политики (например, воздействие на окружающую среду, условия труда), а не отдельные потребительские интересы (например, цена или качество) 5.
Четвертый вид транспарентности - прозрачность и подотчетность - наделяет граждан правами и возможностью создавать подотчетные правительства не с позиции активных граждан, а как отдельным потребителям или бенефициарам государственных услуг. Данный вид транспарентности сформировался благодаря воздействию активистов «снизу», которые были обеспокоены коррупцией и не удовлетворены качеством
государственных услуг. Целью является улучшение качества государственных услуг через предоставление информации - например, о правах граждан на эти услуги, выплатах денежных средств, результатах предоставления услуг. Основная и выделяющаяся гипотеза внедрения прозрачности и подотчетности органов государственной власти состоит в том, что предоставление информации будет усиливать цепочку событий, в ко -торой потребители как граждане, производители государственных услуг и правительство в целом будут улучшать качество государственных услуг в таких сферах, как здравоохранение, образование, жилищная сфера и др. Данный вид транспарентности мы проиллюстрируем примером.
Основными проблемами бедных государств являются неуместные приоритеты, растянутые бюджеты и коррупция. Данные проблемы зачастую выглядят неразрешимыми, однако нововведения и реформы, направленные на обеспечение общественности информацией о деятельности органов, могут привести к значительным улучшениям в государственном управлении. Например, в 2004 году примечательной стала реформа Министерства здравоохранения в Уганде, которая смогла существенно повлиять на качество оказания медицинских услуг. Год спустя после изменений смертность детей
: I X ;
^ - Щ| I
-------«у I г
|Д прозрачность,
,М '!) - ответственность! *,°,1КРЫ|ГРСТЬ
с( интернетинформация<! ! Н|
^иОЩс11 Ьи открытость власть— гданл.- -гро^.^и—1""'" 5 о
I 1
- "Чкдадп роз ра 4 Н'ОШ1?Б~№ЕЯ .
5о[5оссаи!ГЫ1ияхернет'подотче1ность' ! § ш| (. "•"ответствённостьгВЛасТЫ,
О. о '["»дм- открытость>™т*р«м л ■ | . I | I *
общес|гвош 1 ¡1 у?
—интернет! *2&мв£Кг
до 5 лет в случайно выбранных медицинских учреждениях упала на 33% в сравнении с контрольными учреждениями. Показатели иммунизации и практика лечения улучшились, а использование амбулаторных услуг выросло на 20%, при этом время ожидания существенно снизилось6.
Реформа в Уганде опиралась на оптимизм исполнителей, а также транспарентность, или полное открытие статистических и других данных о деятельности государственных организаций. Медицинские учреждения не были обеспечены большим количеством персонала, лекарствами, оборудованием или любыми другими материальными ресурсами. Реформаторы разработали специальные доступные для анализа каждому жителю «карточки рейтинга учреждений», что обеспечивало детальную информацию о состоянии медицинского сервиса в каждом населенном пункте и позволяло сравнивать его с сервисом учреждений в других населенных пунктах и государственными стандартами. Министерство и учреждения использовали данную информацию для выявления проблем в сфере здравоохранения и для разработки планов действий по их устранению. Однако через год после вмешательства стало понятно, что не только медицинские учреждения смогли улучшить свою работу, но и население стало использовать данные для выбора медицинских учреждений, тем самым подтвердив эффективность и необходимость подотчетности.
Таким образом, вид транспарентности «прозрачность и подотчетность» в государственном управлении стал целью административных реформ во многих развитых странах. Вопросы, связанные с повышением прозрачности управления, все чаще включаются в повестку дня правительств, международных организаций, гражданского общества и частного сектора. Интуитивная идея, лежащая в основе этого течения, состоит в том, что информация наделяет граж-
дан возможностью контролировать государственные органы и выражать свое мнению по поводу их работы. Раскрытие информации о государственных институтах, государственной политике и программах создает возможность для граждан осуществлять контроль над официальной властью, ее расходами и реализацией политики, таким образом, снижая коррупцию и неэффективность управления государственными ресурсами и создавая, в конечном счете, более ответственное, отзывчивое и эффективное управление. ^
Литература
1. Чуклинов А.Е. Прозрачность как антикоррупционный механизм в системе государственного управления [Электронный ресурс]. URL: http:// law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1114985 (дата обращения: 10.06.2016).
2. The Freedom of Information. Act, 5 U.S.C. § 552 As Amended By Public Law No. 110-175, 121. Stat. 2524 [Электронный ресурс]. URL: http://www. justice.gov/sites/default/files/oip/legacy/2014/07/23/ amended-foia-redlined.pdf (дата обращения:
15.06.2015).
3. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: Федеральный закон от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ (ред. от 11.07.2011 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 16.02.2009. № 7. Ст. 776.
4. Основы борьбы с коррупцией [Электронный ресурс]: пособие. URL: http://fizkult-frunz.ru/Links/ osnovy_borby_s_korrupciey.htm (дата обращения:
10.06.2016).
5. Анисимцев Н. Транспарентность административно-государственного управления: японский вариант [Электронный ресурс]. URL: http:// vasilievaa.narod.ru/5_6_01.htm (дата обращения: 12.01.2016).
6. Archon Fung, Stephen Kosack Does Transparency Improve Governance? [Электронный ресурс]. URL: http://www.annualreviews.org/doi/abs/10.1146/ annurev-polisci-032210-144356 (дата обращения: 10.06.2016).
Чтобы иметь возможность самостоятельного управления и эффективного выражения своих преференций либо видеть результат деятельности своих представителей в выражении преференций,
населению требуется доступ к максимально широкому ряду информации.
TRANSPARENCY AND ITS TYPES IN THE CONTEXT OF SOCIOLOGICAL MANAGEMENT KNOWLEDGE
N.B. Kostina, Doctor of Sociology, Professor, I. T. Khanipova, postgraduate, The department of the theory and sociology of management, Ural Institute of Management (branch) Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Yekaterinburg, Russia, Learny@mail. ru
The purpose of the article was to research the phenomenon of transparency in the social sector and to develop typology of transparency on the basis of interactions and relationships categories of persons, and the results of its implementation. Four types of transparency have been identified: governmental transparency based on freedom of the information, socially responsible transparency, commercial transparency, transparency as accountability. In the article the authors focused on the perspectives of «transparency as accountability» in public administration. It was revealed that transparency is an actual prospect of development of the modern public administration, the condition of a rational combination of public authorities. We gave the illustration of the fourth type transparency's effectiveness «accountability» by giving the example of Uganda in comparison with the type of «government transparency». In the future typology of transparency presented in this article will help to identify and measure the level of transparency, depending on the subjects and the mechanism of its implementation.
Key words: transparency, openness, management, public administration, information policy, types of transparency, accountability, social management, civil society
References
1. Chuklinov A.E. Prozrachnost' kak antikor-rupcionnyj mehanizm v sisteme gosudarstvennogo upravlenija [Transparency as anti-corruption mechanism in the system of public administration]. Available at: http://law.edu.ru/doc/document.asp? docID=1114985 (accessed: 10.06.2016).
2. The Freedom of Information. Act, 5 U.S.C. § 552 As Amended By Public Law No. 110-175, 121. Stat. 2524. Available at: http://www.justice.gov/sites/ default/files/oip/legacy/2014/07/23/amended-foia-redlined. pdf (accessed: 15.06.2015).
3. Federal law «In providing access to information on activities of state bodies and bodies of local self-government» dated 09.02.2009, no. 8-FZ (edition from 11.07.2011). Sobranie zakonodatel'stva
Rossijskoj Federacii - Collected legislation of the Russian Federation. 16.02.2009, no. 7, art. 776.
4. Osnovy bor'by s korrupciej: posobie [The foundations of the fight against corruption. Manual]. Available at: http://fizkult-frunz.ru/Links/osnovy_ borby_s_korrupciey.htm (accessed: 10.06.2016).
5. Archon Fung, Stephen Kosack Does Transparency Improve Governance? Available at: http://www. annualreviews.org/doi/abs/10.1146/annurev-polisci-032210-144356 (accessed: 10.06.2016).
6. Anisimcev N. Transparentnost' administrativno-go-sudarstvennogo upravlenija: japonskij variant [Transparency of administrative and public management: the Japanese version]. Available at: http://vasilievaa. narod.ru/5_6_01.htm (accessed: 12.01.2016).
