ТРАНСГРАНИЧНЫЕ УГЛЕРОДНЫЕ НАЛОГИ: РИСКИ ДЛЯ РОССИЙСКОГО ТЭК Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 339.98:620.9

DO110.46920/2409-5516_2021_10164_38

Трансграничные углеродные налоги: риски для российского ТЭК

Cross-border carbon taxes: risks

for the Russian fuel and energy complex

Сергей РОГИНКО

Руководитель Центра экологии и развития Института Европы РАН, профессор, директор Института мировой экономики и международных финансов Финансового университета при Правительстве РФ, к. э. н. e-mail: roginko@bk.ru

Sergey ROGINKO

Head of the Center for Ecology and Development of the Institute of Europe of the RAS, Professor, Director ofthe Institute ofWorld Economyand International Finance of the Financial University under the Government ofthe Russia, Ph.D. economysciences e-mail: roginko@bk.ru

В современном мире нефтегазовый рынок зависит во многом от климатической ситуации

Источник: yara.com

Аннотация. Предмет анализа - инициатива ЕС по введению трансграничного углеродного механизма, разработанного в рамках принятого в 2019 году Европейского зеленого курса и его возможное воздействие на отрасли российского ТЭК. Автором даются оценки рисков, связанных с данным механизмом для российской экономики, включая отрасли ТЭК. Оценивается вероятность введения данного механизма, даются рекомендации российским топливно-энергетическим компаниям по возможным мерам хеджирования рисков. Анализируется возможность блокирования инициативы Евросоюза на международной арене, включая позиции ведущих мировых держав по данном вопросу. Предлагается тактика взаимодействия по данной проблеме с такими крупными глобальными экспортерами как Китай и другие.

Ключевые слова: трансграничное углеродное регулирование, Европейский зеленый курс, выбросы парниковых газов, углеродное налогообложение, Европейская система торговли выбросами, климатическая нейтральность, «углеродный след».

Abstract. The subject of the analysis is the EU initiative to introduce the so-called Carbon Border Adjustment Mechanism developed within the framework of the European Green Deal adopted in 2019 and its possible impact on the Russian fuel & energy companies. The author gives estimates of the scale and nature of the risks associated with this mechanism for the Russian economy, including the fuel and energy sector. The probability of introducing this mechanism is assessed, recommendations are made to Russian fuel and energy companies on possible measures to hedge risks associated with this EU initiative, including interaction with federal agencies to develop counteraction measures, as well as non-corporate measures to compensate for corporate emissions based on ecosystem emission absorption projects. The possibility of blocking the EU initiative in the international arena, including the positions of the leading world powers on this issue, is analyzed. The tactics of interaction on this issue with such large global exporters of iron & steel products as China, India, Brazil and others are proposed. Keywords: cross-border carbon regulation, European Green Deal, greenhouse gas emissions, carbon taxation, European Emissions Trading Scheme, climate neutrality, carbon footprint.

видами топлива и энергии. Это представляет серьезную угрозу для российского экспорта энергоносителей, формирующего немалую часть бюджетных поступлений страны, и требует неотложных шагов по выработке мер хеджирования рисков.

Самой обсуждаемой инициативой ЕС стало введение трансграничного углеродного налога. Европейский зеленый курс, в рамках которого презентуется этот налог, рассчитан на достижение Евросоюзом к 2050 г. климатической нейтральности и преподносится как новая стратегия регенеративного роста, не требующего добычи природных ископаемых. На достижение цели климатической нейтральности только из бюджета ЕС предусматриваются расходы в размере 1 трлн евро в ближайшее десятилетие при общем планируемом размере инвестиций в 2,6 трлн евро.

Помимо резонного беспокойства в связи с появлением такой перспективы,

//

Перемещение европейских энергоемких предприятий в развивающиеся страны завершилась 10-20 лет назад и было вызвано соображениями экономии

Современная климатическая повестка, продвигаемая западными странами, и прежде всего ЕС, формирует предельно агрессивную среду для всех отраслей экономики, связанных с традиционными

о

X

IZ

о

I

CD

Завод минеральных удобрений CF Industries Holdings

Источник: seekingalpha.com

о с

CK <

о

ажиотаж вокруг углеродного регулирования вызван пониманием, что Евросоюз пользуется климатической повесткой для продвижения своих экономических интересов.

Достаточно проанализировать главный аргумент ЕС в пользу ТУР: так называемую «углеродную утечку» (Carbon Leakage). Это понятие сформулировано в главном документе ЕС по Европейскому зеленому курсу - сообщении Европейской комиссии «С0м(2019) 640 final» от 11 декабря 2019 г. В нём говорится, что, с увеличением цены на выбросы углерода в рамках Европейской системы торговли выбросами (EU ETS), финансовое давление на ком-

На достижение цели климатической нейтральности только из бюджета ЕС предусматриваются расходы в 1 трлн евро в ближайшее десятилетие при общем планируемом размере инвестиций в 2,6 трлн евро

пании реального сектора принуждает их перемещать энергоёмкие производства в страны, где предприятия свободны от подобного обременения. А это приводит к увеличению выбросов вне ЕС.

Однако следует помнить, что перемещение европейских энергоемких предприятий в развивающиеся страны в основном завершилась 10-20 лет назад. Эта релокация была вызвана, прежде всего, соображениями экономии на рабочей силе и на дорогостоящих природоохранных мероприятиях, к парниковым газам отношения не имеющим. В итоге экономика ЕС уже перестроилась на импорт большей части энергоемкой продукции. Этим переходом и объясняется высокая энергоэффективность экономики стран ЕС по сравнению, в частности, с российской, в структуре которой преобладают энергоемкие отрасли. С другой стороны такое разделение труда делает экономики России и ЕС взаимно дополняющими. В среднесрочной перспективе дальнейшего масштабного перемещения предприятий энергоемких отраслей не просматривается; более того, ЕС делает акцент именно на сохранении оставшихся энергоемких производств.

Кроме того, европейская налоговая инициатива в текущем виде не соответствует международному праву, и прежде

всего, нормам ВТО и Парижского соглашения. Постараемся найти ответы на этот вопрос и ряд других, имеющих отношение к российским рискам, связанным с данной инициативой.

Риски введения ТУР

Характер рисков по линии трансграничного углеродного регулирования претерпел с момента презентации инициативы ряд трансформаций. Изначально в качестве весьма общих мер Еврокомиссия обозначила следующие альтернативы:

• введение НДС для всех товаров, реализуемых в ЕС (данный налог будет распространяться как на зарубежных, так и на внутренних производителей);

• введение пограничного налога на импорт отдельных углеродоемких видов продукции (его размер будет зависеть от стоимости выбросов С02 в рамках EU ETS);

• распространение действия EU ETS на «углеродный след» импортных товаров. В этом случае их экспортерам/производителям придется приобретать европейские разрешения на выбросы (EU Allowances (EUA).

После долгих дебатов и консультаций было принято решение переложить углеродный налог с экспортеров продукции на ее импортеров в ЕС. Им было в итоге вменено приобретение соответствующего объема EUA, цена на которые формируется

Экономика ЕС уже перестроилась на импорт большей части энергоемкой продукции. Этим переходом объясняется высокая энергоэффективность европейского производства по сравнению с российским

на европейском рынке сокращении в рамках Е11 ЕТЭ. Это, безусловно, не облегчает положение экспортеров, так или иначе теряющих значительную часть экспортной выручки.

По способу исчисления налогооблагаемой базы существовал ряд подходов, предполагавших, в частности, обложение либо всего объема выбросов, либо использование различных бенчмарков ЕС. В качестве последних фигурировали как среднеотраслевые показатели углеродоемкости продукции, так и эти же показатели, но для 10 % самых эффективных предприятий в соответствующих отраслях промышленности ЕС. В итоге размер выбросов, подпадающих под ТУР по умолчанию, привязан к среднеотраслевой углеродоемкости в стране-экспортере, что снижает потенциальные финансовые потери российских компаний, особенно в тех отраслях, в которых удель-

о

X

с

о

л

(Л

ЭлектроконтейнеровозУага Birkeland, построенный по заказу Yara в рамках перехода на безуглеродные суда

Источник: yara.com

Минэкономразвития ожидает потери российских экспортеров от введения ТУР в 1,1 млрд евро, наибольшая нагрузка придется на металлургию (€729,9 млн) и минеральные удобрения (€397,8 млн)

ная углеродоемкость продукции существенно выше, чем в странах ЕС.

Главной интригой были сроки введения этой меры. На протяжении этого периода, начало 2023 года озвучивалось в качестве базовой даты введения пограничного корректирующего углеродного механизма ЕС. Последнее подтверждение этой даты было дано в резолюции Европарламента, принятой 17 марта 2021 г. и предписывающей ввести его в действие к 2023 году [3].

Тем не менее Еврокомиссия не стала следовать рекомендациям резолюции Европарламента. Исходные параметры механизма и сроки его введения были серьезно пересмотрены. В июле 2021 года Еврокомиссия выпустила объемный (291 страница) документ по ТУР. Документ имеет статус сообщения ЕС и детально описывает все компоненты механизма и этапы его

внедрения (сообщение С0м(2021) 564 final от 14.07.2021 г. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council, establishing a Carbon Border Adjustment Mechanism) [3]. В этом документе введение налога отложено до 1 января 2026 года; с 2023 года предусмотрено начать сбор данных по углеродному следу, который будет формировать налоговую базу для этого механизма. Предполагается, что за 3 года будет отлажена в тестовом режиме необходимая схема отчетности и верификации углеродного следа.

Масштабы рисков

Указанный документ С0м(2021) серьезно сократил степень неопределенности, не позволявшей ранее определить масштабы рисков с большей или меньшей точностью. Прежде всего, он отвечает на главный вопрос: какие отрасли предполагается охватить новым механизмом? В действующей версии списка отраслей и производств, импорт продукции которых в страны ЕС будет обложен платежами в рамках ТУР, в качестве первоочередных для внедрения намечены металлургия, цементная промышленность, производство удобрений и электроэнергия. Российская продукция нефтяной, газовой и угольной отрасли пока под действие ТУР не попадает. Но состав товарных групп для включения в углеродное регулирование будет постоянно пересматриваться.

Рис. 1. Прогноз потерь российского экспорта от введения ТУР (базовый сценарий прогноза КРМв 2020 года)

Источники: [4], базовый прогноз KPMG

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ НАЛОГОВАЯ НАГРУЗКА НА ОСНОВНЫЕ ТОВАРЫ РОССИЙСКОГО ЭКСПОРТА В ЕС (€ МЛН/ГОД)

2089

147

194

348

323

438

967

1038

Газ Мин.удобрения Нефтехимия Черныеметаллы

Электроэнергия Цветные металлы Уголь Прочие

Сумма углеродного налога куплате

Россия, 2020 год

Удобрения

Железо и сталь

€397,8 млн €655,1млн

€0,6 млн Цемент

74,8 млн

Алюминий

о

X

IZ

о

Рис. 2. Расчеты РБК по объемам финансовых потерь экспортных отраслей России от ТУР

Источники: [5], расчеты РБК, Еврокомиссия, Евростат

л

ел

Для нефтяной, газовой и угольной отраслей России это, безусловно, неплохая новость, поскольку ранее аналитики оценивали потери ТЭК РФ примерно в 3 млрд евро в год [4] (рис. 1.)

Свои оценки после появления сообщения ЕС озвучило и Министерство экономического развития РФ. Базируясь на данных по объемам экспорта 2020 года, оно спрогнозировало потери российских экспортеров на уровне 1,1 млрд евро, при этом наибольшая нагрузка придется на сектор металлургии (€729,9 млн) и минеральных удобрений (€397,8 млн), в то время как потери энергетиков оцениваются всего в 600 тыс. евро (что вызвано небольшими объемами поставок электроэнергии) (рис. 2) [5].

В условиях относительно точных данных по объемам экспорта и показателей углеродного следа российских экспортных товаров, единственным серьезным фактором неопределенности является цена углеродных единиц. За последний год она поднялась с € ЗО/t до небывалого уровня в €50/t. Такой беспрецедентный рост заставляет предположить заинтересованность ЕС в росте цен на углеродные единицы, которые могут намеренно «разгоняться», используя так называемый механизм «резерва стабилизации рынка» (Market Stability Reserve), созданный специально в качестве страховки от падения цен. Этот механизм, созданный в период рыночного коллапса рынка углеродных единиц (падения цен до уровня €0,l/t)

Крупнейший европейский экспортер нефти, Норвегия покрывает собственные потребности за счет гидроэнергетики и ВИЗ

Источник: yara.com

о

X

с

о

дает ЕС право «убирать» с рынка любые объемы квот на выбросы в «резерв». Он становится идеальным средством манипулирования ценами на единицы, любое повышение которых автоматически ведет к росту доходов ЕС в рамках трансграничного налогового регулирования.

Прогнозы по уровню цен постоянно растут: например, если в 2020 г. Bloomberg исходил из показателей цен в ближайшее десятилетие на уровне € 40/t + - 25 %, то в прогноз нынешнего года заложен

По прогнозу Sandbag и E3G, наибольший объем ущерба от углеродного налога в 2035 году придется именно на Россию. Китай понесет ущерб почти в 4 раза меньший, Украина и Турция - в 2-2,5 раза, Южная Корея -в 5 раз, а США - более чем в 20 раз. Схожие по характеру оценки содержались и в прогнозе KPMG 2020 года: по нему среди торговых партнеров ЕС именно Россия понесёт наибольшие потери от пограничного налога.

Ежегодные потери нашей страны превысят потери Китая по пессимистическому

л

(Л

Долгосрочные прогнозы по цене углеродной единицы в европейской системе EU ETS

Стоимость, € за тонну выбросов. Данные к 2030 году

Текущая цена (22 июля)

50,8

Средний прогноз аналитиков*

71

BloombergNEF

ICIS

Refinitiv

Еврокомиссия 50-85

90

89

108

* По данным Еврокомиссии

Рис. 3. Прогнозы по ценам на углеродные единицы на период до 2030 г.

Источники:[5], Refmitiv, ICIS, Bloomberg, Еврокомиссия

о с

CK <

о

показатель в €108/t. Уровень в €89-90/t прогнозируют аналитические структуры ISIS и Refinltlv. Еврокомиссия закладывает в прогноз консервативный уровень в €50-85/t (рис. 3) [5].

Такая очевидная тенденция требует пересмотра долгосрочных прогнозов финансовых потерь российских экспортеров в рамках ТУР в ближайшие 10-15 лет. Попытки подобных прогнозов уже предпринимаются, в частности, опубликованный 30 августа 2021 года прогноз европейских аналитических центров Sandbag и E3G предполагает рост сборов углеродного налога по линии ТУР на российские товары, ввозимые в страны ЕС, до €1,9 млрд в 2035 году (рис. 4) [б].

сценарию в 4,1 раза, по базовому сценарию - в 4,6 раза, а по оптимистическому сценарию - в 8,5 раза. Многократно превысят потери России по отношению к соответствующим издержкам США: по пессимистическому сценарию - в 3,5 раза, по базовому сценарию - в 4,5 раза, а по оптимистическому сценарию - в 10 раз.

Вероятность рисков и меры хеджирования

Такая перспектива для России заставляет оценить вероятность рисков и продумать меры хеджирования. Сообщение С0м(2021) и резолюция Европарламента от 17 марта 2021 г. не являются докумен-

тами прямого действия и не носят директивного характера (такими документами являются прежде всего директивы ЕС).

Поэтому вероятность наступления рисков по линии ТУР на сегодня можно рассматривать как весьма высокую, но не стопроцентную. Более того, из истории известно, что даже в случае доведения вопроса до уровня директивы ЕС не исключен «обратный ход» со стороны Евросоюза. Это доказывает недавний опыт введения ЕС пограничного углеродного налога на зарубежные авиакомпании, выполняющие рейсы в ЕС. В 2012 г. этот механизм был введен директивой ЕС, зарубежные авиаперевозчики были включены в Европейскую систему торговли выбросами парниковых газов (Е11 ЕТЭ), и им в принудительном порядке были спущены лимиты на выбросы, с понятными ставками штрафов за перевыбросы. Но Евросоюзу пришлось отступить под давлением Китая, России, США и других

Наибольший объем ущерба от углеродного налога в 2035 году придется на Россию. Китай понесет ущерб почти в 4 раза меньший, Украина и Турция -в 2-2,5 раза, Южная Корея -в 5 раз, США - в 20 раз

стран. Это стало прецедентом, дающим основания на тиражирование в качестве хеджирующей меры на государственном уровне.

Попытки задействовать эти привычные средства смягчения рисков, такие как привлечение бизнес-партнеров или участие в ассоциациях, вряд ли могут принести эф-

Рис. 4. Прогноз Sandbag и E3G по объемам сборов углеродного налога по линии ПКУМ Источников]

на российские товары, ввозимые в страны ЕС в 2035 году (в млн € 1)

Налоговые поступления в рамках ТУР (2035)

2000 1800 1600 1400

1884

1200

США Турция Россия Украина Южная Китай

Корея

■ Черная металлургия

Алюминий ■ Удобрения I Цемент И Электричество

фект, поскольку ситуация с продвижением ТУР в Евросоюзе предельно политизирована. Это продвижение происходит под колоссальным давлением руководства Евроко-миссии. Кроме того, этот механизм интересен европейским промышленным группам, поскольку рекордные цены на разрешения на выбросы углекислого газа [7] повышают стоимость продукции в ЕС намного выше, чем в любом другом регионе мира.

Другим способом хеджирования становится практика greenwashing, позволяющая корпорации позиционировать свой продукт как климатически нейтральный (вариант, обладающий меньшим углеродным следом, чем конкурирующие продукты). К ним, в частности, относятся:

• тактика продвижения природного газа как «зеленого» или «промежуточного» топлива, которую использует «Газпром»;

• включение ВИЭ в корпоративный проектный портфель; такая тактика широко применяется ведущими нефтяными корпорациями (Shell, BP, Total, Engle) и генерирующими компаниями Европы (RWE, Vattenfall, Fortum, ENEL) и тиражируется некоторыми отечественными корпорациями («Росатом», «ЛУКОЙЛ», «Газпром нефть», и др.);

• компенсация «углеродного следа» экспортируемой продукции (например, «зеленый СПГ», предлагаемый покупателям ведущим мировым трейдером VITOL. Из российских аналогов известен пока только низкоуглеродный алюминий ALLOW, представляемый компанией РУСАЯ. Известно также о проработке подобной схемы компенсации выбросов рядом корпораций ТЭК на базе про-

Одним из способов хеджирования в рамках «зеленой сделки» становится практика ^еепшавЫ^, позволяющая корпорациям позиционировать свой продукт на рынке как климатически нейтральный

Система ТУР так и не смогла заработать для авиакомпаний, совершающих перелеты в ЕС Источник: pxhere.com

ектов лесовосстановления и лесопосадок).

С точки зрения эффективности хеджирования рисков эти меры можно оценить следующим образом:

• тактика продвижения природного газа как «зеленого» или «промежуточного» топлива была достаточно эффективной в качестве имиджевой меры несколько лет назад; сейчас «Газпром» активно дополняет эту тактику внедрением водородной повестки;

• включение ВИЭ в корпоративный проектный портфель вряд ли принесет пользу экспортерам энергоносителей, за исключением производителей электроэнергии, объем экспорта которой из России в ЕС невелик. Здесь не стоит ожидать какого-то эффекта с точки зрения сбыта энергоносителей или защиты от трансграничного налога;

• компенсация «углеродного следа» экспортируемой продукции (например, за счет «лесных» проектов) может стать серьезным инструментом защиты от ТУР, снижая или полностью устраняя налогооблагаемую базу. Что касается собственно сбыта энергоносителей, то здесь возможен лишь «точечный» эффект в случае наличия заинтересованного в таком формате покупателя.

К стратегическим мерам, применимым прежде всего в отношении углеродного регулирования, можно отнести инициативу введения в России углеродной цены (нало-

га). Она должна работать как возможный «зачет» Евросоюзом национальной цены на углерод в случае принятия той или иной страной систем и стратегий климатической политики, аналогичных действующим в ЕС. Однако нынешнее состояние отношений России с ЕС не позволяет надеяться на то, что Европа (в случае введения ТУР) откажется от доходов от этого налога в пользу России.

Для разработки практической системы хеджирования следует воспользоваться уже имеющимся у России опытом по эффективному противодействию трансграничному углеродному регулированию ЕС в гражданской авиации. В 2012 году было организовано совещание в Москве, сформировавшее блок стран, несогласных с этой мерой. Решающий вклад внес Китай, пригрозивший отказом от закупки «Аэробусов». Тогда вопрос был перенесен на площадку профильной структуры ООН -ИКАО, где он обсуждается до сих пор (что избавило Россию от «углеродных» платежей ЕС на протяжении последних 10 лет).

Чтобы повторить этот успех в рамках общей системы трансграничного регулирования, требуется:

• договоренность о совместных действиях с Китаем;

• вывод дискуссии на уровень БРИКС с проведением совещания и выработкой солидарной позиции (к которой с большой вероятностью при-

соединятся другие недовольные -Турция, Саудовская Аравия, Ирак, страны ЮВА, Латинской Америки и др.);

• создание широкой коалиции стран и выработка общей стратегии ответных действий.

Шансы на договоренность о совместных действиях с Китаем у России сейчас уникальны. Председатель КНР Си Цзинь-пин на трехстороннем климатическом саммите Германии, Франции и Китая в апреле этого года отметил, что противодействие изменению климата не должно становиться предлогом для установления торговых барьеров [8]. Аналогичную позицию он продублировал и на организованном США Саммите лидеров по климату 22-23 апреля [9].

В пользу России играет и ситуация по линии группы BASIC: 9 апреля 2021 г. страны этой группы по итогам встречи министров экологии выпустили заявление с осуждением инициатив введения торговых барьеров под предлогом защиты климата [10]. То есть о совместном неприятии инициативы ЕС заявили четыре страны БРИКС из пяти.

Логика развития событий однозначно диктует необходимость перехода России от односторонних действий к совместным действиям, что особенно уместно в коалиции со своими традиционными партнерами.

о

X

IZ

о

л

СП

Использованные источники

European Parliament resolution ofWMarch 2021 towards a WTO-compatible EU carbon border adjustment mechanism (2020/2043(INI). - URL: https://www.europarl.europa.eu/doceo/ document/TA-9-2021-0071_EN.htmi (accessed: 02.07.2021). С0м(2019)640 - Communication. The European Green Deal. EU Monitor. - URL: https://www.eumonitor.eu/9353000/!/ J9vvik7mlc3gyxp/vl4cnhyplort (accessed: 02.07.2021). С0м(2021) Communication 564 final от 14.7.2021 г. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council, establishing a Carbon Border Adjustment Mechanism. - URL: https://ec.europa.eu/info/files/carbon-border-adjustment-mechanism_en (accessed: 20.07.2021). Зайнуллин Евгений. Налог по-черному. Что означают для России новые экологические инициативы ЕС // Коммерсантъ. №241 от 30.12.2020. - URL: https://www.kommersant. ru/doc/4615793

Россия заплатит ЕС €1,1 млрд в год углеродного налога // РБК, 26 июля 2021 г. - URL: https://www.rbc.ru/economics/ 26/07/202 !/60fac8469a7947dlf4871b47 Adrien assous, thomas burns, byford tsang, domien vangenechten &belinda schape. A storm in a teacup impacts

and geopolitical risks of the european carbon border adjustment mechanism. - URL: https://www.e3g.org/ wp-content/uploads/E3G-Sandbag-CBAM-Paper-Eng.pdf

7. Europe Carbon Market: Emissions Permits Set Price Records. Bloomberg Businessweek, Jan. 18 2021. - URL: h ttps://www. bloomberg. com/news/articles/2021-01-19/ europe-carbon-market-emissions-permits-set-price-records-in-2021 (accessed: 02.07.2021).

8. Germany and France agree on climate cooperation with China. Deutsche Welle, 17.04.2021. - URL:https:// www.dw.com/en/germany-and-france-agree-on-climate-cooperation-with-china/a-57230283 (accessed: 02.07.2021).

9. Remarks by Chinese President Xi Jinping at Leaders Summit on Climate. - URL: http://www.xinhuanet. com/english/2021-04/22/c_139899289.htm (accessed: 02.07.2021).

10. Joint Statement issued at the conclusion of the 30th BASIC Ministerial Meeting on Climate Change hosted by India on 8th April 2021. - URL: https://www.environment.gov.za/ mediarelease/basic_ministerialmeeting_climatechange_ india (accessed: 02.07.2021).

о с

ск <

о

2