CC BY
19
3. DruckerР. Manegement: Tasks, Responsibilities, Practices. N.Y., 1973. Майкопский государственный технологический университет 6 апреля 2006 г.
© 2006 г. Е.В. Михалкина
ТРАНСФОРМАЦИЯ СОЦИАЛЬНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ ГОСУДАРСТВА: ДО- И ПОСТМОНЕТИЗАЦИОННЫЙ ПЕРИОД
Практика разграничения полномочий в иерархии уровней власти во всем мире представляет собой поиск баланса между четким администрированием по вертикали власти и гибким региональным управлением, которое не только учитывает культурное разнообразие и экономические особенности территорий, но и превращает это разнообразие в источник эффективной реализации социальной системы государства. Качество исполнения им социальных обязательств перед обществом во многом зависит от того, как распределяется ответственность между уровнями бюджетной системы по следующим позициям [1, с. 12]:
- определение целей и методов реализации федеральной политики;
- финансирование предоставления общественно значимых услуг;
- административное управление формами предоставления общественно значимых услуг.
Правильная алгоритмизация построения системы социальной защиты должна учитывать принцип разграничения социальных обязательств государства. Передача ответственности за административное управление социальными программами на региональный уровень позволяет добиться контроля над направлениями финансирования программ, полноты охвата интересов региона, качества выявления уровня нуждаемости всех категорий льготополучателей и малоимущих граждан, оценки кадрового обеспечения региона, его ресурсного потенциала, необходимого для исполнения намеченных социальных мероприятий. На федеральном уровне сохраняется ответственность за определение целей и методов федеральной политики. Это обеспечивает сохранение единого правового пространства и единообразия социальных стандартов предоставления социальной помощи населению страны; позволяет исключить разночтения, а также применить адресный подход к предоставлению социальной помощи населению. Однако чрезмерное накопление государственных социальных обязательств к 2004 г. привело к ограничению их финансирования. Более того, острота проблемы недофинансирования проявилась еще в середине 90-х гг., когда регулярно задерживались выплаты трансфертов и зарплаты бюджетников [2, с. 14-15]. Так, анализ финансового исполнения закона «О ветеранах» в 63 регионах РФ показал, что в 1999 г. доля исполнения расходов составила 29 %. Терпящие убытки предприятия ЖКХ, городско-
го транспорта, пригородного и международного железнодорожного, авиационного транспорта сокращали доступ льготников к социальной помощи, создавая различные барьеры, с одной стороны, а с другой - компенсировали расходы, перекладывая часть издержек на других клиентов за счет повышения тарифов на свои услуги. Провалы системы социального обеспечения обусловили необходимость ее реформирования. Для проведения реформы требовались: отмена нефинансируемых мер социальной поддержки населения и приведение обязательств в соответствие с реальными возможностями бюджетов; четкое разграничение полномочий между бюджетами всех уровней; обеспечение адресной социальной защиты населения с учетом нуждаемости; снятие экономически и социально необоснованных ограничений свободы потребительского рынка. Но на практике реформирование столкнулось с институциональными барьерами его осуществления. В результате в российской системе бюджетирования обнаружился провал, заключавшийся в дискриминационном перекладывании социальных обязательств федеральных органов на региональный и местный уровни без передачи на места финансовых ресурсов. При этом рост дополнительного бремени на местные бюджеты усилил их дефицитность и зависимость от централизованных дотаций. В итоге недофинансирование практически всех направлений социального развития территорий приобрело хронический характер.
Проблема разграничения полномочий и ответственности в социальной сфере не только не утратила своей значимости, а все более актуализировалась по мере того, как региональные и местные власти приобретали самостоятельность и могли финансово обеспечить возложенную на них социальную ответственность. В связи с осуществлением реформы государство освободилось от значительной части социальных обязательств, формально переложив их на плечи не имеющих средств регионы, а фактически на население [3, с. 24]. В результате проведения монетизации льгот в ведение субъектов федерации были переданы обязательства по социальной поддержке таких финансово обременительных категорий льготников, как ветеранов труда, тружеников тыла, реабилитированных, жертв политический репрессий и других [4, с. 23]. По данным Министерства труда и социального развития Ростовской области, до осуществления программы монетизации льгот численная нагрузка льготников на федеральный бюджет, согласно Федеральному закону «О ветеранах», составляла бы на начало 2006 г. - 599 тыс. чел. Вследствие разграничения полномочий такие льготные категории, как ветераны труда и труженики тыла и др., составляющие 502,8 тыс. чел., перешли на региональное финансирование. На федеральном - остались инвалиды и участники ВОВ, члены семей погибших участников войны и др., составляющие в целом 95,7 тыс. чел. Таким образом, основная нагрузка по финансированию бывших федеральных льготников легла на региональный бюджет (таблица).
Финансирование федеральных и областных законов в Ростовской области, млн р.
Закон 2002 2003 2004 2005 2006
Бюджет федеральный Феде-раль-ный Региональный Феде-раль-ный Регио- наль- ный
Закон «О ветеранах» 687,2 1081,7 1087,4 163,1 1406,8 429,2 1866,3
Закон «О социальной защите инвалидов в РФ» 363,0 483,4 396,4 620,4 1485,9
Закон «О социальной поддержке детства» 124,7 160,0 172,3 - 192,3 - 255,0
Закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» 773,2 1076,6 655,4 - 475,0 - 509,1
Закон «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации на ЧА-ЭС, и лиц, приравненных к ним по льготам» 31,2 29,3 47,9 32 - 50 -
Жилищные субсидии 789,7 1018,5 1187,6 - 568,4 - 873,7
Закон «О донорстве крови и ее компонентов» - - - 55,4 - 60,0 -
Итого 2769,0 3849,5 3547 870,9 2642,5 2025,1 3504,1
'Составлено по данным Министерства труда и социального развития Ростовской области за 2003, 2004, 2005, 2006 гг.
Данные таблицы иллюстрируют общую тенденцию снижения нагрузки на федеральный бюджет по финансированию социальных программ в результате разграничения полномочий и ответственности по социальному обеспечению.
Провозглашенная децентрализация социальных обязательств государства обострила противоречия трансформационного периода и актуализировала необходимость перехода к более эффективной модели финансирования социальной сферы [3, с. 38]. Это в свою очередь обусловило трансформацию модели организации предоставления населению социальной помощи и услуг. В частности, до 2002 г. в Ростовской области функционировала модель децентрализованной организации муниципальной помощи на основе категориального деления (рис. 1)
Рис. 1. Модель децентрализованной организации муниципальной помощи и услуг на основе категориального деления. С 2001 г. функция по назначению и выплате пенсий передана в Отделение Пенсионного фонда РФ по Ростовской области. С 2006 г. жилищные субсидии, согласно закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», должны назначаться органами местного самоуправления, но полномочия по их назначению делегированы местным органам социальной защиты (редакция закона от 15.02.2006 № 24-ФЗ).
Вследствие дальнейшего реформирования направлений деятельности (передачи в ведение муниципальных отделов социальной защиты населения выплат жилищных субсидий и компенсаций) и форм финансирования социальных обязательств сложилась модель централизованной организации муниципальной помощи на функциональной основе (рис. 2). Согласно ей, детские пособия, жилищные субсидии, социальная помощь по местным программам предоставляются муниципальными центрами социальной помощи. Министерство труда и социального развития РО, администрация РО работают с центрами, оказывают методическое и консультативное воздействие, но не регулируют их деятельность.
Рис. 2. Модель централизованной организации муниципальной помощи и услуг на функциональной основе
В результате трансформации социальных обязательств государства посредством реализации программы монетизации льгот, осуществленной в соответствии с общим нормативно-правовым принципом отказа от софинанси-рования из разных бюджетов разграниченных между органами власти различных уровней государственных полномочий, изменилась модель организации предоставления муниципальной помощи и услуг населению области.
Четкое разграничение полномочий расширило направления деятельно -сти муниципальных отделов социальной защиты территориальных образований, сконцентрировало усилия по выявлению нуждающихся. При условии проведения систематического унифицированного мониторинга регионального уровня нуждаемости с учетом источников имущественной обеспеченности домохозяйств возможна социально-экономическая диагностика уровня жизни населения.
Передача функций по назначению ежемесячных денежных выплат федеральным льготникам Пенсионному фонду позволила, с одной стороны, упорядочить систему назначения выплат и контроля над выплатами ЕДВ, а с другой - сохранила неэффективный принцип социального обеспечения по категориальному признаку, вызвала трудности реализации адресного подхода.
Рис. 3. Трансформация социальных обязательств государства: постмонетизационный период
В качестве отрицательных сторон реформирования системы социальных обязательств можно выделить увеличение финансовой нагрузки на
местные бюджеты и, как следствие, дискриминационное положение льготируемых категорий населения по уровню экономического развития региона. Почти 50 % льготников, обеспечивавшихся из федерального бюджета (11,8 млн из 25,4 млн чел.) [6, с. 15], теперь зависят от финансирования дефицитных местных бюджетов. Возросшие затраты регионов, согласно материалам проекта «Социальный атлас российских регионов», на монетизацию льгот и выполнение новых расходных обязательств были частично учтены при расчете трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности. Без этого слаборазвитые регионы (Ингушетия, Карачаево-Черкесия) не могли бы выполнять социальные обязательства, возложенные на них федеральными властями [7, с. 57].
Социальное развитие главным образом детерминировано политическим влиянием, которое преимущественно и формирует представления о социальном государстве, социальной справедливости и социальной ответственности. Выявление обязательств, разграничение полномочий и ответственности в социальной сфере всегда остается актуальным направлением развития социоэкономики. А эффективность реализации конституционной системы реальных федеральных, региональных и местных минимальных социальных гарантий будет зависеть от того, насколько региональные и местные власти окажутся в состоянии самостоятельно финансово обеспечивать возложенную на них социальную ответственность. Следовательно, уровень политизации социальной сферы общества определяется системой трансформации обязательств и разграничениями полномочий, а также объемами финансового обеспечения.
Недооценка мер по обеспечению баланса интересов, перевес сил в сторону поддержки и приоритета текущей бюджетной политики над освоением новых социальных институтов может вызвать негативные последствия, которые, как правило, проявляются в недоверии населения к проводимой государством социальной политике. Так, комплексное исследование динамики социальных настроений и построение на его основе соответствующего индекса, проведенное М. Красильниковой, подтвердило общую тенденцию зависимости степени доверия от оценки личного положения населения, обусловленного изменением текущего положения в стране [8, с. 428].
Последствия трансформации социальных обязательств выражаются в увеличении нагрузки на региональные бюджеты. Доля региональных льготников дифференцирована по регионам. Так, согласно исследованиям Независимого института социальной политики, есть регионы, где доля региональных льготников превышает 45 %, в то время как в других 4 - 6 % [7, с. 57]. Возросло неравенство возможностей регионов в проведении социальной политики, поскольку на «бедные» регионы возложены значительные по масштабам финансирования социальные обязательства. Монетизация льгот привела к росту регионального неравенства в доходах населения и вступила в противоречие с
политикой межбюджетного выравнивания, на которую федеральный центр направляет все возрастающий объем средств.
Все это актуализирует проблему возрастания социальной ответственности государства перед своим населением и обществом в целом, вызывает необходимость создания социальных институтов, призванных смягчать социальную напряженность, выступать индикатором социальных проблем, инструментом повышения защитных функций социальной системы.
Литература
1. Александрова А.Л., Галлагер Дж.Л., Либоракина М.И., Чагин К.Г. Международный опыт организации программ адресной социальной помощи. М., 2001.
2. Якобсон Л.И. Институты социальной политики: от «мягкости» к достижимым изменениям // Модернизация экономики и выращивание институтов: В 2 кн. / Отв. ред. Е.Г. Ясин. М., 2005.
3. Заславская Т.И. Человеческий потенциал в современном трансформационном процессе // Общественные науки и современность. 2005. № 4.
4. Александрова А.Л., Коваленко Е.А., Кузнецова О.П. Реформирование натуральных льгот на региональном уровне: высокая цена скромных достижений: Аналитический доклад. М., 2005.
5. Лексин В. Швецов А. Общероссийские реформы и территориальное развитие // Рос. эконом. журн. 2001. № 2.
6. Куликов В., Роик В. Социальная политика как приоритет и приоритеты социальной политики // Рос. эконом. журн. 2005. № 1.
7. Россия регионов: в каком социальном пространстве мы живем? / Независимый ин-т социальной политики. М., 2005.
8. Социальная политика: реалии XXI века / Независимый ин-т соц. политики. Вып. 5. М., 2004.
Ростовский государственный университет 11 апреля 2006 г.
© 2006 г. С.В. Рыжкин, А.И. Новиков
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МАРКЕТИНГОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В ОПЕРАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОМПАНИИ
Успех любой коммерческой деятельности определяется тем, насколько товары и услуги, предлагаемые предприятием на рынке, соответствуют ожиданиям потребителя. Концепция маркетинга ставит всю деятельность компании в зависимость от потребностей рынка. Данное положение определяет направление использования всех видов ресурсов предприятия. В условиях постиндустриального общества одним из основных ресурсов компании является информация, и, прежде всего, это информация о рынке и его участниках. Умение получать и эффективно использовать полную,
