CC BY
46
ЭКОНОМИКА И ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА
Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2015. № 2. С. 4-9. УДК 378.01
ТРАНСФОРМАЦИЯ РОЛИ СУБЪЕКТОВ ПРОИЗВОДСТВА ОБЩЕСТВЕННОГО БЛАГА «ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ» В КОНТЕКСТЕ РОССИЙСКОЙ РЕФОРМЫ
TRANSFORMATION OF THE ROLE OF HIGHER EDUCATION STAKEHOLDERS IN THE CONTEXT OF THE RUSSIAN REFORM
Е.А. Капогузов E.A. Kapoguzov
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского Omsk State University n.a. F.M. Dostoevsky
Статья поступила в редакцию 23 февраля 2015 г.
Рассматривается процесс трансформации роли субъектов в ходе российской реформы высшего образования. Исходя из различий в информированности и экспертном знании для высшего образования, являющегося доверительным благом, объясняется разграничение субъектов на внутренних (вузовских преподавателей и администрации) и внешних (потребителей образовательных услуг, государственных органов и др.) стейкхолдеров. Показаны причины перехода от «вуз-центрируемой» к «клиент-центрируемой» системе в рамках процессов в духе нового государственного менеджмента, в частности необходимости обеспечения большей прозрачности и подотчетности, более корректной ориентации на спрос. Показано, что «вуз-центрируемая» система предполагала минимизацию трансакционных издержек при доверии вузовским профессионалам, но оказалась недостаточно контролируемой со стороны субъектов управления и являлась одной из предпосылок оппортунизма в условиях асимметрии информации. В рамках контекста данной теоретической модели представлены наиболее существенные с точки зрения автора институциональные проблемы, сопровождающие реформы в системе высшего образования. В частности, рассмотрена проблема асимметрии информации и сигналлинга на образовательном рынке; проблема агрегирования предпочтений потребителей при формировании требований к компетенциям выпускников, искажение мотивации преподавателей в связи с переходом к гиперрегулированию в связи с феноменом работы на показатель и негативные внешние эффекты управления результативностью в вузе. Также показаны последствия дифференциации вузов и преподавателей с точки зрения финансирования. В заключении предлагается для решении проблемы дебюрократизации образования как общественного блага использование как потенциала социального обучения акторов, так и легальных политическим инструментов.
The article examines the transformation process of the role of actors in the Russian higher education reform. Based on differences in awareness and expert knowledge for higher education, which is a credence good, the author explains the distinction between on the internal (university teachers, and administrative staff) and external (consumers of educational services, government agencies and other stakeholders) entities. There are shown the causes of the transition from «university-centered» to a «client-centered» system within the processes in the New public management, in particular the need to ensure greater transparency, accountability, and orientation on demand. It is shown that «university-centered» system was intended to minimize transaction costs in the case of trust the professionals of the university, but was not sufficiently controlled by control subjects and was one of the prerequisites of opportunism in conditions of information asymmetry. The article presents the most significant institutional challenges that accompany the reforms to the higher education system. In particular, the author considers the problem of information asymmetry and signalling on the educational market; the problem of aggregation of consumer preferences when determining the requirements for the competencies of graduates, the distortion of motivation of teachers in connection with the transition to hyperregulation in connection with the phenomenon of work on the index and negative external effects of performance management in the university. There are also shown the consequences of the differentiation of universities and teachers on funding. In conclusion, it is proposed to use the potential of social learning actors and legitimate political tools in order to solve the problem of de-bureaucratization of education as a public good.
Ключевые слова: реформа высшего образования, субъекты высшего образования, сигналлинг, стейкхолдеры, институциональный анализ реформ.
Key words: reform of higher education, higher education subjects, signalling, stakeholders, institutional analysis of reforms.
Модернизация высшего образования в России, которая должна позволить нашей стране выйти на устойчивую траекторию инновационного развития, идет уже не одно десятилетие. Можно, на наш взгляд, вести речь о целом ря-
де взаимосвязанных институциональных преобразований, проводимых агентами изменений [1]. Это касается не только непосредственно внутренних для высшего образования процессов, но и внешних, связанных как с ресурс-
© Е.А. Капогузов, 2015
Трансформация роли субъектов производства общественного блага «высшее образование»...
5
ной составляющей обеспечения, в том числе финансовой и кадровой, а также трансформации рыночной среды, в которой будет действовать основной продукт системы высшего образования - выпускник вуза.
В ходе реформ в системе российского высшего образования возник целый ряд методов и приемов, модифицирующих или меняющих в корне всю сложившуюся систему институтов. Система высшего образования, как и многие другие подсистемы общественного сектора экономики (общее образование, здравоохранение и др.), оказались составными элементами реформ, проводимых в Российской Федерации в духе нового государственного менеджмента [2]. Основные принципы данного подхода - улучшение экономической эффективности, прежде всего за счет роста внутренней конкуренции в производстве общественных и социально значимых благ, рост прозрачности и подотчетности субъектов, использующих общественные ресурсы, - должны были, на взгляд идеологов реформ, привести к росту общественной эффективности, в том числе за счет большей вовлеченности потребителей в процесс производства благ (в части контроля над качеством) и участие в формировании стандартов их производства и др. Стоит отметить, что для сферы высшего образования, как сферы производства доверительных благ, характерна ситуация асимметрии информации и вытекающие отсюда проблемы сигналлинга, оппортунизма и высоких трансакционных издержек [3]. В связи с этим для высшего образования характерны схожие процессы, связанные с институциональной структурой производства блага «высшее образование», как и для других доверительных и социально значимых благ. В частности, речь идет о проблемах вовлечения потребителей в их производство, внутреннего и внешнего контроля над качеством и др. Раскроем данные аспекты подробнее исходя из ряда ключевых тезисов.
Во-первых, на наш взгляд, в ходе российских реформ была сделана попытка перехода от модели, ориентированной на внутренние механизмы оценки, и экспертного знания о содержании образовательного процесса к внешним механизмам, базирующимся на подотчетности и активном вовлечения стейкхолдеров (субъектов, в частности потребителей, работодателей и иных клиентов) в образовательный процесс. Несмотря на кажущуюся прогрессивность такого подхода в идеальной модели, существующие в России институциональные ограничения приводят в краткосрочном периоде как к
росту трансакционных издержек, так и к искажениям в системе мотивации ключевого субъекта производства - преподавателей и администрации вузов. В итоге возникает проблема отчужденности профессорско-преподавательского состава, депрофессионализации преподавателей, феномен «работы на показатель» вместо ответственности за конечные результаты [4; 5].
Долгое время система образования - как среднего, так и высшего - была ориентирована на систему профессионального экспертного знания самих вузов. Считалось, что благодаря профессионализму вузовских администраторов и работников, профессорско-преподавательского состава, априори имеющего тесные связи с передовыми достижениями науки и производства в соответствующей профессиональной сфере, у обучающихся формируется система знаний, умений и навыков (далее будем обозначать их как компетенции), которые позволят будущим выпускникам быть успешными на рынке труда. Задачей вузов, в особенности университетов, являлась подготовка высококвалифицированных специалистов, способных не только заниматься непосредственной профессиональной деятельностью, но и благодаря своему высокому уровню «общих знаний» и культуры самообучения успешно адаптироваться к изменяющимся условиям рынка труда. Принцип «обучения на всю жизнь» предполагал трансляцию фундаментальных знаний, а существующая еще в советское время система распределения выпускников не предполагала формирование навыков в области самообучения и самоорганизации. Такая «вуз-цент-рируемая» система минимизировала роль потребителей образовательных услуг, прежде всего работодателей, в формировании учебных планов и компетенций будущих работников.
Вместе с тем по мере развития в западных странах самоорганизации граждан все больше возрастает и уровень притязаний потребителей в отношении финансируемых за счет средств налогоплательщиков общественных социально значимых благ (в частности, здравоохранения и образования). Можно констатировать широкое распространение идей повышения эффективности, прозрачности, доступности и отзывчивости при производстве государственных услуг. Лозунг «Государство для граждан, а не граждане для государства» применительно к производству в общественном секторе модифицировался в формирование прозрачной для потребителей и удобной системы обслуживания, где ключевым показателем успеха явля-
6
Е.А. Капогузов
ется степень удовлетворенности потребителей качеством услуги. Это способствовало применительно к сфере высшего образования к переходу от примата производства (предложения) к превалированию спроса (желания потребителей), в том числе исходя из их платежеспособности. В связи с этим, помимо работодателей, еще одним клиентом системы высшего образования становится абитуриент, а зачастую, в силу возраста и ограниченной платежеспособности, и родители абитуриента, финансирующие конкретный вуз. Это возможно в случае несовпадения предложения мест исходя из видения государством их структуры (по направлениям подготовки) и объема (количества бюджетных мест на конкретных направлениях) со структурой спроса, которая определяется, на наш взгляд, скорее сложившимися в обществе представлениями о степени успешности выпускника на рынке труда, чем прогнозируемыми изменениями на данном рынке после окончания вуза. Это и приводит к значительно более высокому уровню внебюджетного финансирования направлений, являющихся, на взгляд субъектной группы абитуриентов, более привлекательными для обучения (экономические и правовые по сравнению с техническими специальностями), и проблеме негативного отбора студентов в этом случае. В целом констатируется ситуация сокращающегося спроса на высшее образование, вызванная, в первую очередь, демографическими изменениями [6]. Хотя государство во второй половине 2000-х гг. стремилось переломить негативную тенденцию увеличением финансирования высшего образования, в первую очередь ведущих вузов, в целом акцентируя приоритеты в естественнонаучной сфере, адекватной реакции рынка труда с точки зрения существенного увеличения конкурентоспособной его оплаты для выпускников-инженеров и естественников пока не наблюдается. Противоречивость сигналов с рынка труда и вызывает слабую взаимосвязь между государственным финансированием и спросом на образование со стороны абитуриентов.
Еще одной институциональной проблемой является ситуация сигналлинга, возникающая вследствие доверительного характера блага «высшее образование». В связи со сложностью оценки качества со стороны потребителей вузы зачастую инвестируют в создание впечатления о качестве блага, но не в повышение качества самого блага. Такими инструментами являются реклама, кажущаяся легкость образования и обслуживания (в частности, активное
использование дистанционных образовательных технологий), попытки позиционировать вуз в определенных рейтингах и т. д. [7]. В этих условиях работодателю зачастую сложно оценить качество подготовки выпускника на основании традиционного инструмента - оценок в дипломе, поскольку в условиях массовости высшего образования наличие диплома, даже с отличием, тоже не является гарантией высокой квалификации. В связи с этим и возникает необходимость участия работодателей в разработке профессиональных стандартов подготовки выпускников, в частности в формировании перечня и набора компетенций. Однако в данной сфере существует ряд проблем, не позволяющих рассматривать данную ситуацию как оптимальную замену ранее существовавшей системе разработки профессиональных требований, осуществляемых самим вузом. Это касается неоднородности сообщества работодателей, что приводит к проблеме агрегирования предпочтений потребителей и их учета при формировании образовательных продуктов. Применительно к сфере экономики и управления неясно, кто предъявляет социальный запрос на компетенции бакалавра - малый или крупный бизнес, какие сферы профессиональной деятельности должны быть включены в разработку и т. д. Даже на региональном уровне в Омской области существуют различные предпринимательские объединения, имеющие отличия в позициях относительно видения компетенций будущих выпускников. Из встреч с работодателями, проводимых в Омском государственном университете им. Ф.М. Достоевского при подготовке компетентостной карты выпускника, выяснилось, что к бакалаврам экономики предъявляются запросы как на элементарные навыки в области бухучета, планирования и калькуляции себестоимости, так и на владение продвинутыми техниками финансового анализа и реинжиниринга бизнес-процессов. Вместе с тем универсальность подготовки бакалавров, заложенная в идею стандартов третьего поколения [8], не предполагает овладения тонкостями отдельных профессиональных функций.
Другая значимая проблема, возникающая в связи с трансформацией системы оценки компетенций от «вуз-центрируемой» к ориентированной на потребителей, заключается в значительном росте трансакционных издержек. В отличие от прежней системы, во многом основанной на механизме доверия преподавателю, во главу угла ставится механизм подотчетности, предполагающий возможность как для потре-
Трансформация роли субъектов производства общественного блага «высшее образование»...
7
бителей, так и для собственника (в частности, его представителя - чиновника, проверяющего качество государственных услуг в сфере образования) формально оценить данное качество. Это должно было позволить, на взгляд идеологов трансформации, повысить прозрачность в производстве блага «образование», снять в какой-то степени проблему оппортунизма преподавателей, повысить информированность студентов и работодателей. Однако стоит отметить, что, помимо роста трансакционных издержек, существует и проблема изменения природы доверия в системе образования. Как отмечает О. Волкова со ссылкой на Ф. Фукуяму, доверие не просто падает, оно меняет свою природу. Доверяют не столько авторитетам, сколько процедурам верификации и их результатам -отчетам, рейтингам, количественным показателям [9]. Это приводит к возникновению симу-лякров в образовательной сфере, когда «картинка» заменяет собой содержание. В результате вместо блага создается лишь впечатление о нем и, подкрепляясь чиновничей, формализованной системой отчетности, приводит к смещению интереса субъектов в сфере производства образовательных услуг от целей и конечных результатов к процедурам и текущим показателям. В результате, как отмечает Е. Балац-кий, система высшего образования подпадает под ситуацию аритмии реформирования, когда бездействие регулятора, приведшего к образованию образовательного пузыря, массовости и, зачастую, дискредитации высшего образования, привели к резкому усилению регулятивных тенденций в конце 2000-х гг. В результате возникла ситуация гиперрегулирования, способствующая росту социальных издержек и возникновению множества негативных внешних эффектов [10]. Внешней формой проявления такого гиперрегулирования для рядового преподавателя вуза является повышение требований к объему публикуемых учебно-методических материалов (тестов, методических указаний и т. д.), значительное увеличение самостоятельной внеаудиторной работы для преподавателей и студентов и т. д. В совокупности с изменениями в системе оплаты труда, предполагающей оплату за достижение конкретных показателей (в научной, учебно-методической, воспитательной и других видах деятельности) данная система меняет механизм мотивации преподавателей, ориентируя на достижение определенных количественных показателей, зачастую в ущерб качественным характеристикам учебного процесса, не попадающим ни под одну систему оценки. Во многом именно такая
система оценки как преподавательского труда, так и результатов работы отдельных структурных подразделений внутри вузов и образовательных учреждений в целом должна, на взгляд идеологов реформ, способствовать модернизации системы высшего образования. Вместе с тем можно выделить целый ряд проблемных моментов.
Во-первых, речь идет о недостаточно корректной системе самих показателей. Как отмечается в работе Ю. Эзроха, «о рейтингах вузов и месте преподавательского состава в системе образования, а также изрядной доле лукавства при подсчетах было сказано немало» [11, с. 55]. К сожалению, охарактеризовать через показатели, включаемые в мониторинг, именно конечные результаты отрасли образования не всегда представляется возможным [12]. В результате преподавателю становится выгоднее заниматься подготовкой качественной отчетности, а не инвестировать в рост своего профессионального уровня.
Еще одной проблемой, которая в явном виде проявляется в ходе реализации реформ, является проблема профессиональной дискриминации с точки зрения оплаты труда. Так, суммы за публикацию статьи в рецензируемом научном журнале на русском языке в размере, к примеру, 0,5 авторских листа (что является значимой частью эффективного контракта) варьируются от нуля до более чем ста тысяч рублей [11, с. 58]. При этом зачастую в условиях асимметрии информации создаются условия для присвоения академической ренты ведущими преподавателями, в том числе через создание модели эффективного контракта. Стоит отметить, что ситуация эффективного контракта в значительной степени связана с различными альтернативами стратегии поведения преподавателей и индивидуальной самооценкой труда, приводящих к возникновению академической ренты [13]. Вместе с тем, несмотря на формально заявляемое в качестве пряника, должного способствовать росту привлекательности труда в системе высшего образования, повышение средней заработной платы профессорско-преподавательского состава (согласно Распоряжения Правительства РФ от 30 декабря 2012 г. № 2620-р [14] она должна к 2018 г. составить 200 % в сопоставлении со средней зарплатой в соответствующем регионе), другая, не менее важная составляющая академической ренты - академическая свобода и ее антирисковый элемент - в последние годы под влиянием процессов, происходящих в вузовской среде (объединение вузов, рост отчетности, внеауди-
8
Е.А. Капогузов
торной нагрузки и др.) существенно сократилась, что в будущем при сохранении данных тенденций может привести к лишению привлекательности работы в вузе прежде всего для молодежи и снижению конкурентоспособности высшего образования [13, с. 110]. Как отмечается М. Курбатовой, «реорганизация системы оплаты труда административно-бюрократическими методами уже сейчас существенно изменила положение преподавателей. За исключением небольшого числа привелегированных российских вузов они оказались в полной зависимости от руководства вузов и под жестким административным контролем» [4, с. 122].
Другим важным институциональным изменением, связанным с усилением пространственной дифференциации высшего образование в России, является возникновение существенных различий в объемах финансирования вузов, приводящее зачастую к минимизации финансирования прежде всего для региональных систем образования. Процесс концентрации и централизации финансовых ресурсов и вытекающая из данных обстоятельств конкуренция за лучших преподавателей и студентов создают условия для ухудшения доступности реализации конституционного права граждан на качественное образование, что усугубляется проблемой недостаточной мобильности студентов и преподавателей. Во многом это объясняется различиями в переговорных позициях сторон на административно-бюрократическом рынке в сфере образования, в результате чего возникают негативные эффекты как с точки зрения горизонтального выравнивания, так и ослабления конкурентных позиций регионов с точки зрения обеспечения в дальнейшем высококвалифицированными выпускниками, которые могут решать модернизационные задачи страны. И за красивыми словами кроются частные интересы, связанные с перераспределением ренты вообще и академической ренты в частности. Во многом это объясняется тем, что государство, в идеальной модели являющееся выразителем общественного интереса, далеко не всегда выступает таковым, и в современном мире условием эффективности реформ как институциональных изменений является соучастие всех заинтересованных сторон (стейкхолдеров) до момента принятия политического решения. Именно такой механизм, когда общественный интерес вырабатывается в процессе обсуждения заинтересованных субъектов [15, с. 37], на наш взгляд, является более эффективным, чем бюрократическое решение. Важно также и учитывать инерционность сис-
темы образования, существенную зависимость от предшествующей траектории развития, что приводит к мутации существующих институтов и формальному характеру институциональных изменений [16].
Возможным выходом для корректировки ситуации является, помимо широкого общественного обсуждения существующих в данной сфере проблем и выработки потенциальных решений, использование механизмов политических рынков. Так, согласно решению Комитета Государственной думы по образованию, создана Межфракционная рабочая группа по оптимизации системы отчетности в сфере образования, деятельность которой будет направлена на разработку предложений по дебюрократизации образования. Первым председателем Комитета Государственной думы по образованию О.Н. Смолиным направлено письмо в вузы и предполагается собрать от вузов предложения по внесению изменений в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», направленных на решение вопроса. Эти меры, как и ряд других [3], могут способствовать совершенствованию ситуации в сфере высшего образования в целом.
Можно констатировать, что институциональные изменения в сфере высшего образования далеко не всегда приводят к росту общественной эффективности, но в краткосрочном периоде вызывают существенный рост трансакционных издержек внутри вузовской системы. Оценка преимуществ и недостатков обеих систем требует более глубокого исследования, вместе с тем, в первом приближении, далеко не все происходящие изменения целесообразны. Зачастую привлечение потребителей к оценке сталкивается как с асимметрией информации, характерной для производства доверительных благ в целом, так и с оппортунизмом при адаптации агентов при трансформации системы.
1. Полтерович В. М. Элементы теории реформ. - М. : Экономика, 2007. - 448 с.
2. Капогузов Е. А. Институциональная структура производства государственных услуг: от веберианской бюрократии - к современным реформам государственного управления. - Омск : Изд-во Ом. гос. ун-та, 2012. - 400 с.
3. Тамбовцев В., Рождественская И. Реформа высшего образования в России: международный опыт и экономическая теория // Вопросы экономики. - 2014. - № 5. - С. 97-109.
4. Курбатова М. В. Не только зарплата: преподаватели вузов на пути к превращению в
Трансформация роли субъектов производства общественного блага «высшее образование»...
9
«винтик» производства образовательных услуг // ЭКО. - 2013. - № 10. - С. 110-122.
5. Курбатова М. В., Левин С. Н. Эффективный контракт в системе высшего образования РФ: теоретические подходы и особенности институционального проектирования // Журнал институциональных исследований. -2013. - Т. 5, № 1. - С. 55-80.
6. Абанкина И. В., Абанкина Т. В., Филатова Л. М., Николаенко Е. А. Тенденции изменения общественного спроса на высшее образование в современной России // Вопросы образования. - 2012. - № 3. - С. 88-111.
7. Юдина Т. Н. Репутация высшего учебного заведения и ее потребители // Экономика образования. - 2014. - № 2. - С. 57-61.
8. Об утверждении и введении в действие ФГОС ВПО по направлению подготовки 080100 «Экономика» (квалификация (степень) «Бакалавр») : Приказ Минобрнауки РФ от 21 декабря 2009 г. № 747.
9. Волкова О. В. Прозрачность, подотчетность и доверие в обществе // Вопросы экономики. - 2015.- № 2.- С. 142-148.
10. Балацкий Е. В. Синдром аритмии реформ в системе высшего образования // Жур-
нал новой экономической ассоциации. - 2014. - № 4 (24). - С. 111-140.
11. Эзрох Ю. Об оценке академической активности преподавателей // Общество и экономика. - 2013. - № 11-12. - С. 54-66.
12. Тамбовцев В. Л. Конечные результаты отрасли образования и проблемы их измерения образовательных технологий // Вопросы образования. - 2006. - № 1. - С. 5-24.
13. Балацкий Е. В. Оценка академической ренты // Вопросы экономики. - 2014. - № 10. -С.97-113.
14. Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки» : распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2012 г. № 2620-р. - Доступ из справ.-право-вой системы «КонсультантПлюс».
15. Тамбовцев В. Общественные блага и общественные интересы: есть ли связь? // Вопросы экономики. - 2014. - № 11. - С. 25-40.
16. Вольчик В. В. Реформирование российской системы высшего образования: роль мифов и институтов // TERRA ECONOMICUS. -2013. - Т. 11, № 2. - С. 94-103.
