CC BY
79
УДК 327
С. С. Федорова
ТРАНСФОРМАЦИЯ ФЕДЕРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ГЕРМАНИИ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ
В статье рассматривается влияние процессов глобализации на федеративную систему Германии. Подробно описываются основные направления реформирования федеративных отношений, а также изменения конституционного законодательства в сфере взаимодействия ФРГ с институтами Европейского союза.
Ключевые слова: ФРГ, глобализация, Европейская интеграция, федеративная система, Основной закон, кооперативный федерализм.
В настоящее время мировая политическая система находится в ситуации усиления значения различных процессов, определяемых категорией глобализации. В связи с усилением процессов глобализации и параллельно существующим стремлением государств к сохранению национальной идентичности особый интерес приобретает анализ проблематики федеративных отношений. В данном контексте существенным представляется пример ФРГ, которая объективно занимает сегодня уверенную, независимую позицию не только в Европе, но и в мире, пользуется признанным авторитетом и уважением крупнейших держав; развивается на основе твердых демократических принципов, проводит собственную международную политику; обладает развитой экономикой.
Согласно статьи 20 Основного закона, Германия является «демократическим и социальным федеративным государством» (Основной закон ФРГ..., http:// lawers-ssu.narod.ru/subjects/constzs/germany.htm). Федералистские традиции Германии, практика государственного строительства в этой стране, приведшие ФРГ к серьезным успехам, делают оправданным и актуальным изучение опыта германского федерализма.
Со дня существования ФРГ ни одна область Основного закона страны не претерпела столько изменений, сколько положения о федерализме. Основополагающим принципом Германской Федерации является принцип верности федерации. Этот конституционный принцип имеет в германском государственном праве длительную традицию, которая восходит своими истоками к образованию Германской империи в 1871 г. В Германском федеративном государстве «все конституционно-правовые отношения между государством и его составными частями, а также конституционно-правовые отношения между субъектами определяются главенством неписаного конституционного принципа "взаимного долга" Федерации и земель: действовать в интересах Федерации» (BVerfGE..., http://www.servat. unibe.ch/dfr/bv043291.html).
Профессор государственного права в Германии Х. Бауэр определяет «принцип верности федерации» как «не противоречащее интересам Федерации поведение, которое является основной обязанностью в рамках Федерации» (Бауэр, 2003). Этот принцип закрепляет конституционно-правовую обязанность, в соответствии с которой земли должны сохранять верность по отношению друг
© С. С. Федорова, 2013
к другу и по отношению к Федерации так же, как и Федерация по отношению к землям (Геймбух, 2011).
После принятия Основного закона в 1949 г неоднократно предпринимались попытки усовершенствовать федеративную систему страны. Первая крупномасштабная реформа была осуществлена правительством «большой коалиции» (Христианско-демократический союз Германии / Христианско-социальный союз (ХДС/ХСС) и Социал-демократическая партия Германии (СДПГ)) при канцлере К.-Г. Кизингере в 1966-1969 гг. В результате реформы соотношение интересов земель и федерального центра получило новое измерение. В финансовой сфере был введён принцип «кооперативного федерализма».
В связи с постепенным усилением процесса европейской интеграции парламенты и правительства немецких земель все в большей мере становились озабоченными вопросами европейского законодательства, которое занимает место в сферах их исключительной юрисдикции. Таким образом, европейская интеграция, как отмечает исследователь Р. Кайзер, спровоцировала в Германии «конституционный конфликт», так как «федеральное правительство на европейском уровне должно было решать проблемы политики, которые Основной закон делегирует исключительно землям» (Kaiser, 1999). Впоследствии в Основном законе была закреплена процедура участия ФРГ в решении европейских вопросов. Статья 23 Основного закона ФРГ гласит: «В целях осуществления идеи Объединенной Европы Федеративная Республика Германия участвует в развитии Европейского Союза, который обязуется сохранять принципы демократического, правового, социального и федеративного государства и принцип субсидиарное, а также гарантирует защиту основных прав, по существу совпадающих с основными правами, содержащимися в Основном законе. В этих целях Федерация может передавать свои суверенные права на основании закона, одобренного Бундесратом» (Основной закон ФРГ..., http://lawers-ssu.narod.ru/subjects/ constzs/ germany.htm). В делах Европейского Союза Бундестаг должен взаимодействовать с землями через Бундесрат. Федеральное правительство должно предоставлять им полную информацию. «Бундестаг участвует в формировании воли Федерации настолько, насколько он мог бы принимать участие в соответствующем внутригосударственном мероприятии или насколько земли могли бы быть полномочными в решении внутригосударственных дел» (Там же). «В той мере, в какой в сфере исключительных полномочий Федерации затрагиваются интересы земель или в какой в остальном Федерация имеет право законодательства, Федеральное правительство принимает во внимание мнение Бундесрата. Если основным вопросом законодательства земель является учреждение их органов или процесс управления, то при формировании воли Федерации по этому вопросу значимым является принятие во внимание мнения Бундесрата; при этом обеспечивается общегосударственная ответственность Федерации. В делах, которые могли бы привести к увеличению расходов или уменьшению доходов Федерации, требуется согласие Федерального правительства» (Там же). Согласно статьи 23 Основного закона ФРГ, «если по основному вопросу затрагиваются исключительные полномочия земель, то соблюдение прав, принадлежащих Федеративной Республике Германии как государству — члену Европейского
Союза, должно быть передано Федерацией одному из представителей земель, назначенному Бундесратом. Осуществление прав производится при участии Федерального правительства и в согласии с ним; при этом должна учитываться ответственность Федерации за государство в целом» (Там же).
При правительстве Герхарда Шрёдера (1998-2005 гг.) была поставлена цель провести масштабную конституционную реформу федерализма, чтобы упростить политические процессы в стране, сделать их более прозрачными для населения. Реформа была призвана перераспределить полномочия между центром и субъектами федерации, уточнить законодательную компетенцию между Бундестагом и Бундесратом и в итоге повысить дееспособность государства в целом. В марте 2003 г. Конвент по проблемам федерализма, в составе глав земельных парламентов и руководителей фракций представленных в них партий, одобрил «Любекское заявление», содержащее конкретные меры по модернизации федеративной системы. В ноябре 2005 г. был подписан коалиционный договор ХДС/ХСС и СДПГ («Вместе за Германию — с мужеством и человечностью»), в котором были оговорены предложения данных партий по разграничению полномочий и ответственности между землями и центром. В июле 2006 г. после одобрения Бундесратом реформа вступила в силу. Был введен «Пакт стабильности по образцу Европейского Союза» (Павлов, 2007).
С 15 декабря 2006 г. начался новый этап реформы федерализма в Германии. Норма Основного закона ФРГ гласит: «Все учреждения Федерации и земель оказывают друг другу взаимную правовую и административную помощь» (Основной закон ФРГ..., http://lawers-ssu.narod.ru/subjects/constzs/germany.htm). Кооперативный федерализм в ФРГ реализуется в форме горизонтального сотрудничества (между землями) и в форме вертикального сотрудничества (между Федерацией и землями). В частности, система «федерализма сотрудничества» представляет собой широкую сеть неформального взаимодействия земель на всех уровнях: от членов правительств и депутатов ландтагов до чиновников различных рангов. Каждый год в ФРГ проходят 4-5 конференций премьер-министров земель, около 10-13 конференций глав родственных министерств. Одну из основных групп обязательств, вытекающих из принципа федеративной верности, составляют обязательства по оказанию помощи и поддержки. Наиболее характерным примером подобных обязательств может служить «финансовое выравнивание», которое призвано обеспечивать Федерации и входящим в ее состав субъектам достаточное финансирование (Геймбух, 2011). «Финансовое выравнивание» означает распределение средств из федерального бюджета между финансово «сильными» и финансово «слабыми» землями. Целью этого выравнивания является обеспечение равного уровня жизни на всей территории ФРГ, что закреплено в 106 статье Основного закона ФРГ (Конституции., 2006).
В ФРГ существует так называемое горизонтальное финансовое выравнивание (между землями) и вертикальное финансовое выравнивание (между Федерацией и землями). При необходимости Федерация использует обе формы. Более интересным и более значительным по объему является горизонтальное выравнивание. Оно осуществляется между «сильными» с финансовой точки зрения и «слабыми» землями. Сопоставление для каждой федеральной земли
финансовых возможностей и выявленных с учетом количества населения финансовых потребностей показывает, что в некоторых частях Федерации финансовые возможности превышают финансовые потребности, а в некоторых, финансово «слабых», они значительно ниже уровня этих потребностей (Геймбух, 2011). Финансово «сильные» земли, предоставляя средства для осуществления такого выравнивания, также с более высокого уровня спускаются к среднему уровню. Из своих собственных средств Федерация может предоставлять «слабым» землям общие дополнительные отчисления, что регулярно и происходит. Объем подобных отчислений был в последние несколько лет достаточно велик, поскольку таким образом были частично преодолены огромные различия между землями бывшей ГДР и западногерманскими землями (Там же). В 2005 г на эти отчисления Федерацией было выделено 10,5 млрд евро. Однако к 2019 г. они будут уменьшены до 2 млрд евро ^агск, 2007).
Таким образом, отношения кооперативного федерализма, с одной стороны, помогают сглаживать противоречия между центром и субъектами федерации, позволяют выполнять значительные программы в целях развития определенных областей народного хозяйства, регулировать различного рода общественные отношения. С другой стороны, финансирование из федерального бюджета такого рода программ объективно ведет к снижению активности самих субъектов федерации (Геймбух, 2011). Стоит также отметить, что преимущества данной системы усваиваются в первую очередь развитыми регионами. Существует мнение, что элиты процветающих регионов Германии могут выдвигать требования дополнительных полномочий и финансового обеспечения, используя аргумент потребительства со стороны бедных регионов, которые, в свою очередь, используют аргумент недостаточного внимания со стороны центра или Европейского Союза.
Итак, вышеизложенное позволяет заметить, насколько сильно повлияло усиление процессов глобализации на реформирование федеративной системы ФРГ в силу усложнения разделения предметов ведения и полномочий между двумя уровнями власти. Однако трудности, созданные глобализацией, выражаются и в том, что правила международных организаций, членом которых становится федеративное государство, и нормы договоров и соглашений, стороной которых оно выступает, могут поставить под угрозу самостоятельность и относительную независимость субъектов федерации в распоряжении своими предметами ведения и соответствующими полномочиями. Так, например, в статье 109 Основного закона ФРГ закреплено положение о том, что Федерация и земли, в соответствии с Договором об учреждении Европейского сообщества, должны совместно выполнять обязательства, подчиняясь бюджетной дисциплине Европейских сообществ. В случае нарушения Федеративной Республикой Германией критериев по долгам, установленных этим Договором, отдельные земли вынуждены будут считаться с возможностью введения против них санкций, если с их стороны произойдет превышение определенных долговых рамок (Основной закон ФРГ..., http://lawers-ssu.narod.ru/ subjects/constzs/germany.htm).
Вовлечение в процесс глобализации федеративных государств может вызвать определенные трения в федеративных отношениях, поскольку возникает
вопрос о правомерности передачи федеральными органами государственной власти на надгосударственный уровень тех вопросов, которые традиционно относились к предметам ведения субъектов федерации (Мухортов, 2011). В статье 24 Основного закона предусмотрено право федерального правительства на основании закона передавать осуществление своих суверенных прав межгосударственным учреждениям, однако закон не уточнял, ограничивается ли такая передача только правами федерации или имеются в виду и права земель. В период, предшествовавший ратификации Маастрихтского договора, представители земель потребовали уточнить указанное положение Основного закона, и для того чтобы добиться соответствующей конституционной поправки, пригрозили блокировать ратификацию договора в верхней палате (Фарукшин, 2010).
Итак, подводя общий итог, следует отметить, что, несмотря на столь сложную и в то же время гибкую федеративную систему Германии, многие исследователи продолжают высказывать мнение о недостаточном сотрудничестве властей ФРГ на федеральном и региональном уровнях при разработке и принятии решений в качестве ответа на вызовы глобализации. Процесс реформирования германского федерализма планируется завершить в конце 2019 г На данный момент нельзя отрицать тот факт, что конституционные реформы федерализма в ФРГ сыграли важную роль в совершенствовании системы федеративных отношений, складывающихся под воздействием процессов глобализации.
Литература
Бауэр Х. Верность федерации как определяющий принцип германского федерализма // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. М., 2003. № 3. С. 14-21 (Bauer H. Fidelity to federation as the defining principle of the German federalism // Constitutional law: East European review. Moscow, 2003. N 3. P. 14-21).
ГеймбухН. Г. Эволюция финансовых взаимоотношений Федерации и земель в современной Германии // Вестн. Томск. ун-та. 2011. № 2. С. 38-44 (Geymbukh N. G. Evolution of financial relationship of Federation and lands in the modern Germany // Bulletin of Tomsk University/ 2011. N 2. P. 38-44).
Конституции зарубежных государств: учеб. пособие / В. В. Маклаков. М., 2006. 608 с. (Constitutions of the foreign states: Manual / V. V. Maklakov. Moscow, 2006. 608 p.).
Мухортов В. В. Глобализация как фактор трансформации федеративного устройства государств // Вестник БИСТ. 2011. № 2 (10) (Mukhortov V. V. Globalization as a factor of transformation of the federal device of the states // Vestnik BSU. 2011. N 2 (10)).
Основной закон ФРГ от 23 мая 1949 г. // http://lawers-ssu.narod.ru/subjects/ constzs/ger-many.htm (дата обращения: 01.12.2013) (Basic law of Germany, May 23, 1949 // http://lawers-ssu. narod.ru/ subjects/constzs/germany.htm (date of access: 01.02.2013)).
Павлов Н. В. Германский федерализм: опыт реформирования // Мировая экономика и международные отношения. 2007. № 10. С. 57-61 (PavlovN. V. German federalism: experience of reforming // World economy and international relations. 2007. N 10. P. 57-61).
Фарукшин М. Х. Судьбы федерализма в условиях глобализации// Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2010. № 2 (Farukshin M. H. Destinies of federalism in the case of globalization // Political Expertise: POLITEX. The Scientific Journal. 2010. N 2).
BVerfGE 43. 291/ Bundesverfassungsgericht // http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv043291.html (date of access: 01.02.2013).
Kaiser R. The Internationalization of Subnational Politics: How Regional Integration affects Federal Systems — the Case of Germany and the U. S. Paper presented to the «International Institutions. Global Processes — Domestic Consequences» Conference at Duke University. Durham, N.C., 1999.
Starck Ch. Föderalismusreform. München, 2007. 198 р.
ПОЛИТЭКС. 2013. Том 9. № 4
