CC BY
46
1.3. К ВОПРОСУ ОБ ОСОБЕННОСТЯХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПЕРЕДАЧИ ОТДЕЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ДЛЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НА УРОВЕНЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Тарханов М.В., к.ю.н. должность: Первый заместитель руководителя. Место работы: администрация Люберецкого муниципального района Московской области. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье рассматриваются проблемы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, существенно расширяющих компетенцию местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, компетенция местного самоуправления, переданные государственные полномочия.
TO THE QUESTION ON FEATURES OF LEGAL REGULATION OF TRANSFER OF SEPARATE STATE POWERS FOR REALIZATION ON LOCAL GOVERNMENT LEVEL
Tarkhanov M.V., PhD at law. Position: The first deputy of the head. Place of employment: administration of Ljuberetsky municipal area of Moscow Region. E-mail: [email protected]
Annotation: In the clause problems of realization are considered by local governments of the separate state powers essentially expanding the competence of local government.
Keywords: local government, the local government competence, the delegated state responsibility.
Местное самоуправление - самостоятельный уровень публичной власти в России, функционирующий в целях удовлетворения социально-экономических потребностей населения в местах его проживания. Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление фактически отделено от государства, поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Но если в организационном плане отделить один уровень власти от другого возможно (хотя здесь можно спорить), то гораздо труднее, на наш взгляд, разделить функции публичной власти на государственные и местные. Поэтому говорить о вопросах местного значения как сугубо муниципальных задачах можно с известной долей условности.
Компетенция муниципалитетов в процессе реализации разграничения предметов ведения и полномочий приобретает все более сложный характер. В настоящее время можно выделить следующие виды компетенции местного самоуправления:
1) исключительная компетенция органов местного самоуправления - так называемые вопросы местного значения, установленные статьями 14, 15 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон о местном самоуправле-нии);1
1 См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-
2) добровольная компетенция - полномочия органов местного самоуправления, на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, а также на участие в осуществление иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона о местном самоуправлении), решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (Ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона о местном самоуправлении);
3) переданная компетенция - так называемые отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления для осуществления органами государственной власти Федерации либо субъектов Федерации федеральными законами либо, соответственно, законами субъектов Федерации в порядке ст. 19 Федерального закона о местном самоуправлении.
Компетенцию местного самоуправления можно подразделить на виды также в зависимости от того, вопросы какого уровня оно решает: вопросы местного значения, т.е. своего уровня, либо вопросы государственного значения, переданные органам местного самоуправления законами либо не переданные (добровольное осуществление за счет средств местных бюджетов). Хотя, как было указано выше, термины «местное...» или, соответственно, «государственное значение» употребляются строго по отношению к тем вопросам, которые указаны в качестве таковых в законодательстве о разграничении полномочий.
Определение значения отдельных государственных полномочий, передаваемых для осуществления органам местного самоуправления, дается в п. 1 ст. 19 Федерального закона о местном самоуправлении - это полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, не отнесенные Федеральным законом о местном самоуправлении к вопросам местного значения.
Федеральным законом о местном самоуправлении установлены два типа отдельных государственных полномочий, которые осуществляются или могут осуществляться органами местного самоуправления:
1) полномочия, переданные на местный уровень в порядке ст. 19 Федерального закона о местном самоуправлении федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, финансирование которых осуществляется из бюджета Российской Федерации или его субъекта и которые являются обязательными к реализации органами местного самоуправления;
2) так называемые «добровольные» полномочия, т.е. полномочия, отнесенные к компетенции местного самоуправления федеральными законами, но не переданные им в порядке ст. 19 Федерального закона о местном самоуправлении, которые органы местного самоуправления реализуют добровольно за счет местных финансовых и материальных ресурсов (об этом ниже).
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, обязательными к реализации, должно отвечать определен-
сийской Федерации» (ред. от 5 апреля 2010 г.)// Собрание законодательства РФ. - 2003. - 6 октября. № 40. - Ст. 3822.
1'2011
Пробелы в российском законодательстве
ным законодательным требованиям (ст. 19 Федерального закона о местном самоуправлении). В правовом регулировании данного института можно отметить как положительные, так и отрицательные стороны:
1. Требование надлежащей правовой формы.
Наделение полномочиями допускается только в
форме федерального закона или закона субъекта Российской Федерации. Наделение полномочиями органов муниципальной власти иными нормативными правовыми актами не допускается. Это большой плюс. При этом наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения законами субъектов Федерации допускается, «если это не противоречит федеральным законам» (абз. 2 п. 2 ст. 19 Федерального закона о местном самоуправлении. Здесь не совсем понятно, что понимать под «непротиворечием» федеральным законам - должно ли соответствующее право субъекта Федерации на передачу полномочий по предмету совместного ведения (очевидно, как собственных полномочий, так и полномочий РФ) прямо предусматриваться или прямо запрещаться в федеральных законах? Неупоминание о подобном праве субъекта Федерации в федеральном законе каким образом должно рассматриваться - как разрешение или запрет на передачу полномочий? Ответ на эти вопросы необходимо дать в исправленной редакции указанного пункта статьи 19.
2. Требование надлежащего субъекта осуществления полномочий.
Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.
3. Требование надлежащего срока осуществления переданных полномочий.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченных срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.
4. Требование надлежащего финансирования переданных полномочий.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. При этом предусмотрена возможность дополнительного финансирования (использования дополнительных материальных ресурсов) осуществления переданных государственных полномочий за счет собственных средств муниципалитетов, но только в случаях и порядке, предусмотренном уставом муниципального образования (абз. 2 п. 5 ст. 19 Федерального закона о местном самоуправлении). Другими словами, всякое добровольное расходование местных ресурсов сначала должно пройти через утверждение путем довольно громоздкой процедуры, включающей в себя:
а) официальное опубликование (обнародование) проекта соответствующих изменений и дополнений в устав не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии данных изменений, с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального обра-
зования порядка учета предложений по проекту, а также порядка участия граждан в его обсуждении (п. 4 ст. 44 Федерального закона о местном самоуправлении);
б) публичные слушания - поскольку любые изменения в устав муниципального образования обязательно выносятся на публичные слушания на основании подп. 1 п. 3 ст. 28 Федерального закона о местном самоуправлении;
в) официальное обсуждение и принятие проекта изменений в устав на заседании представительного органа местного самоуправления двумя третями голосов местных депутатов (п. 5 ст. 44 Федерального закона о местном самоуправлении;
г) регистрация изменений в устав в органах юстиции в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»;2
д) наконец, официальное опубликование (обнародование) муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, после которого данные изменения (дополнения) официально вступают в силу.
5. Требование надлежащей юридической ответственности.
Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (п. 3 ст. 20 Федерального закона о местном самоуправлении).
Данный порядок выступает в качестве заслона на пути принятия местными властями необоснованных решений о софинансировании государственных полномочий средствами местных бюджетов. Как можно заметить, он среди прочих требований внедряет также все необходимые элементы принципа субсидиарности: передаваемые полномочия обеспечиваются надлежащим финансированием и юридической ответственностью за их реализацию.
Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, которыми предусматривается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в обязательном порядке должны содержать (п. 6 ст. 19 Федерального закона о местном самоуправлении):
1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий,
2 См.: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" (в ред. от 18.10.2007 г.)// Собрание законодательства РФ. - 2005. -25 июля. - № 30. - Ч. 1. - Ст. 3108.
передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Если федеральный закон или закон субъекта Российской Федерации, налагающий на органы местного самоуправления осуществление государственных полномочий, по каким-либо причинам не соответствует вышеуказанным требованиям, предъявляемым к нему ст. 19 Федерального закона о местном самоуправлении, то, согласно п. 2 ст. 20 данного Закона, органы местного самоуправления имеют право отказаться от исполнения указанных полномочий, но только после соответствующего подтверждения данного несоответствия в суде. По логике данной статьи, до опротестования в суде органы местного самоуправления обязаны своевременно осуществлять налагаемые на них «сверху» конкретным законом полномочия. Однако, насколько поворотлива в нашей стране судебная машина, известно всем, да и судиться с государственными чиновниками муниципалам себе же накладней. Мы полагаем, что данную норму, в целях защиты прав муниципальных органов власти, необходимо изменить, предусмотрев в ней, во-первых, безоговорочный отказ органов местного самоуправления от исполнения переданных им отдельных госполномочий в случае несоответствия федерального или закона субъекта Федерации, которым передаются полномочия, требованиям статьи 19 Закона о местном самоуправлении; и во-вторых, возможность досудебного разбирательства возникших разногласий, например, путем создания согласительной комиссии и т.п. Подобные меры будут способствовать защите прав местного самоуправления от необоснованного давления на них со стороны государственных чиновников.
Федеральным законом о местном самоуправлении предусматривается «сквозная» передача государственных полномочий с высшего уровня публичной власти на уровень местного самоуправления, что можно оценить неоднозначно. Так, в п. 2 ст. 19 предусмотрено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. П. 6.1. ст. 19 содержит правила, которым должен удовлетворять закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта Федерации.
Нормы, регулирующие «сквозную» передачу полномочий, содержатся также в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федера-ции».3 Последним абзацем п. 7 ст. 26.3 предусмотре-
3 См.: Федеральный закон от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представитель-
но, что полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, могут передаваться законами субъекта Федерации органам местного самоуправления, если такое право предоставлено им федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Мы полагаем, что к порядку многократной передачи каких-либо государственных полномочий можно предъявить, по крайней мере, два замечания:
1) нормы, регулирующие данные отношения, разбросаны по законам № 131 и № 184, что не способствует стройности юридической регламентации, запутывает и без того сложнопереплетенные нити правового регулирования разграничения полномочий между органами публичной власти различных уровней;
2) есть, на наш взгляд, определенная опасность, состоящая в том, что покуда идет согласование на предмет того, кто лучше реализует те или иные полномочия и т.п., конкретные интересы и потребности рядовых граждан, защита которых является целью деятельности органов власти, в течение продолжительного времени останутся неудовлетворенными.
Еще одним недостатком существующей модели наделения органов местной власти отдельными государственными полномочиями является тот факт, что это происходит в принудительном порядке. Другими словами, мнения представителей местного самоуправления не спрашивают, с ними не консультируются. Какой же это в таком случае самостоятельный уровень власти, если наделение его полномочиями происходит в принудительном порядке «сверху». Мы полагаем, что в этом деле, как и в любом ему подобном, в демократическом правовом государстве, гарантирующем права местного самоуправления, должна быть в обязательном порядке налажена обратная связь, выстроен диалог. Это позволит государству ближе познакомиться с конкретными нуждами местного самоуправления в целях их эффективного преодоления.
Еще одним видом государственных полномочий, которые могут осуществлять органы местного самоуправления, являются «добровольные» полномочия. В осуществлении данных полномочий органы местного самоуправления могут посильно участвовать за свой собственный счет. Органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в порядке ст. 19 Федерального закона о местном самоуправлении, в следующих случаях:
1) если подобное участие предусмотрено федеральными законами (пункты 2 статей 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона о местном самоуправлении). Данные федеральные законы могут содержать положения, предусматривающие:
а) порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия;
б) возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий (п. 4 ст. 20 Федерального закона о местном самоуправлении);
ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ред. от 08 мая 2010 г.)// Собрание законодательства РФ. - 1999. - 18 октября. - № 42. - Ст. 5005.
1 '2011
Пробелы в российском законодательстве
2) если представительный орган муниципального образования примет решение о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий (п. 4.1. ст. 20 Федерального закона о местном самоуправлении).
Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона о местном самоуправлении, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами (п. 5 ст. 20 Федерального закона о местном самоуправлении).
Таким образом, сфера полной самостоятельности местного самоуправления немного расширена за пределы собственной (исключительной) компетенции органов местного самоуправления, известной как вопросы местного значения, за счет осуществления отдельных государственных полномочий, как переданных местным органам власти в надлежащем порядке, так и «добровольных». В целом следует приветствовать постепенное расширение компетенции местного самоуправления, предоставления им больших прав на решение все большего круга вопросов, поскольку это говорит в пользу начала становления подлинной самостоятельности данного нового уровня власти. Однако, развитие компетенционной сферы местного самоуправления за счет «добровольных» полномочий является достаточно спорным. Известно, что большинство муниципалитетов живут за счет дотаций государственной власти. Концепция «добровольных» полномочий открывает простор для давления на муниципалитеты со стороны федеральных и региональных властей. Муниципалитеты могут оказаться под угрозой недофинансирования, если откажутся выполнять отдельные государственные полномочия за свой собственный счет. Таким образом, госвласть получила в свое распоряжение существенное подспорье в виде муниципальных служащих (в широком смысле), готовых трудиться на благо государства, не получая за это ни копейки. О какой самостоятельности местного самоуправления может идти речь в таком случае? Мы полагаем, что концепция «добровольных» полномочий должна быть коренным образом пересмотрена. Нефи-нансируемые федеральные мандаты должны быть исключены из компетенции местного самоуправления.
Список литературы:
Федеральный закон от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ред. от 08 мая 2010 г.)// Собрание законодательства РФ. - 1999. - 18 октября. - № 42. - Ст. 5005.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 5 апреля 2010 г.)// Собрание законодательства РФ. - 2003. - 6 октября. № 40. - Ст. 3822.
Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" (в ред. от 18.10.2007 г.)// Собрание законодательства РФ. - 2005. - 25 июля. - № 30. - Ч. 1. - Ст. 3108.
