CC BY
142
8. Лысенко В.И., Головин А.Г. Избирательное
законодательство и выборы в современном Поступила в редакцию 16.07.2010 г.
мире. М., 2009. С. 51-53.
UDC 324
CONCEPTION OF ELECTRONIC INTERROGATION OF VOTERS DURING PETITION IN SUPPORT OF PROMOTION PARLIAMENTARY CANDIDATES (ELECTIVE OFFICES) (SMS-PROMOTION)
Denis Vladimorovich Dvornikov, Association of nonprofit institutions of election rights defense “Civil Control”, Moscow, Russia, Executive Secretary; Training Center “European Club of Professionals”, Candidate of Law, Rector, e-mail: vkr@fromru. com
Vladislav Vyacheslavovich Krasinsky, Russian Public Institute of Election Law, Moscow, Russia, Candidate of Law, Expert; Member of Public Scientific Methodological Consulting Center at Central Election Commission of the Russian Federation, e-mail: [email protected]
Aleksey Sergeyevich Puchnin, Election Commission of Tambov region, Tambov, Russia, President, Candidate of Law, e-mail: [email protected]
In article the concept of electronic interrogation of voters is considered during petition in support of promotion candidates (SMS-promotion). Authors have analyzed lacks of the Russian system of promotion and registration of candidates on elective offices and have offered the alternative mechanism of interrogation of voters during petition in support of promotion.
Key words: electronic interrogation of voters; electoral process; election campaign; elections; promotion and registration of candidates; refusal in registration of the candidate; SMS-promotion.
УДК 32
ТИПОЛОГИЯ РЕКРУТИРОВАНИЯ И ПРЕЗЕНТАЦИИ ГУБЕРНАТОРОВ-«ВАРЯГОВ» В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ, 2004-2010 гг.
© Антон Васильевич Филатов
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Россия, аспирант кафедры международных отношений и политологии, e-mail: [email protected]
В статье изучается эффективность системы назначений губернаторов. Выясняется, как она модифицировалась, какое влияние процедура оказала на сменяемость глав субъектов РФ, кто реально влияет на принятие решений, каковы последние тенденции в этой связи. Показана специфика применяемых технологий для управления политическим процессом в субъектах РФ.
Ключевые слова: назначения губернаторов; региональные элиты; губернаторы-«варяги»; сменяемость глав регионов; группы влияния.
Отмена в 2004 г. прямых выборов губернаторов и переход к системе назначений [1] не стали возвратом к существовавшей с 1991-1997 гг. практике расстановки региональных руководящих кадров [2, 3]. При формировании корпуса губернаторов-«варя-гов» федеральный центр практикует их рекрутирование из числа видных представителей сильных элит групп, в т. ч. и из других регионов. Направленный из центра губерна-тор-«варяг» и привезенная им команда лишь более или менее успешно выстраивают отношения с региональной элитой, но остаются автономным элементом.
Прямые выборы глав субъектов еще РСФСР впервые были применены в 1991 г. в
двух городах федерального значения - Москве и Ленинграде, национальных республиках РФ. Выборы проходили в условиях ломки существовавших политических институтов и сложившихся традиций, а именно, в период (1990 г. - середина 1993 г.), когда отношения между Центром и регионами были дестабилизированы распадом СССР. Российское государство было слишком слабым, чтобы установить единые для всех субъектов РФ институциональные и политические рамки развития, а у центральной власти недоставало административных ресурсов для управления территориями [4]. Региональные лидеры в первую очередь стремились заручиться «мандатом народного доверия». В результате
в 1996-2000 гг. практика прямых выборов глав субъектов РФ становится всеобщей (ни разу выборы не были проведены в Дагестане). Всего с 1991 г. по начало 2005 г. в России состоялось 250 губернаторских избирательных кампаний [5].
Избрание Президентом России В. Путина знаменовало начало нового этапа в отношениях федерального центра и регионов. Приоритетным направлением политического курса Президента РФ стало выстраивание «властной вертикали» с целью повышения степени управляемости страны и усиления контроля центральной власти за ситуацией в регионах. Наиболее важными шагами в этом направлении стали реформа Совета Федерации, создание федеральных управленческих округов, кампания по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, централизация финансовых потоков (посредством изменений в системе межбюджетных отношений). Среди этих шагов был также отказ от прямых выборов губернаторов. С идеей изменения принципа формирования региональной власти Владимир Путин выступил 13 сентября после трагических событий в Беслане. Предложение наделять губернаторов властью, а не избирать их прямым голосованием, было озвучено им вместе с другими инициативами [6]. Уже к концу 2007 г. даже такие «тяжеловесы» из числа региональных глав, как Б. Громов, Ю. Лужков, В. Ишаев, пошли на то, чтобы получить подтверждение своих полномочий через «постановку вопроса о доверии».
Выстроенная В. Путиным «вертикаль власти» и осуществленная централизация процесса управления, как представляется, не сняли проблему взаимодействия федеральной и региональных элит, а лишь изменили форму протекания возникающих в этих рамках конфликтов и механизмы их разрешения. Более того, принципиально политический потенциал и возможности региональных элит не уменьшились. Для подтверждения или опровержения данной гипотезы необходимо провести анализ взаимодействия региональных элит с теми главами субъектов РФ, которые в настоящее время являются прямыми ставленниками федерального центра. Успех или неудача, реальное положение в регионе губернаторов-«варягов», присланных туда Центром (фактически по принципу импер-
ских наместников), являются важным показателем.
Представляется целесообразным классифицировать глав российских регионов, находящихся у власти на момент окончания президентства В.В. Путина и в начальный период пребывания у власти Д. А. Медведева, по следующим основаниям:
а) «свои» - «варяги»;
б) «избранные» - «назначенные»;
в) в регионах с «сильными» или «слабыми» элитами.
При делении на «избранных» и «назначенных» мы берем за основу первоначальный механизм прихода к власти. Необходимость использования второго критерия наряду с первым обусловлена тем, что не все губернаторы-назначенцы, даже из тех кто именно в таком качестве впервые занял данный пост, являются «чужими» для региональных элит. С другой стороны, даже будучи «продавливаемыми» президентской администрацией, «варяги» проходили процедуру утверждения их кандидатур в Законодательном собрании регионов. И все же сам процесс выборов означал в большинстве случаев предварительное согласование кандидатур (если не со всей региональной элитой, то с какими-то ее фракциями), а также их «народную» легитимацию лидера. Президентские ставленники вплоть до отмены прямых выборов глав субъектов РФ побеждали на них не везде, а иногда даже не доходили до стадии голосования. В целом же, как отмечал в начале 2000-х гг. Р.Ф. Туровский, в тех условиях «тема губернаторов-«варягов» возникла, но не привела к их тотальному отторжению» [7].
Третий критерий - это критерий наличия в регионе сильной самостоятельной элиты как одного из субъектов рассматриваемого взаимодействия. Наличие такой элиты обусловлено тремя различными факторами или их сочетанием:
- во-первых, высоким уровнем социально-экономического развития региона, обеспечивающим элите контроль над значительными финансовыми и материальными ресурсами;
- во-вторых, национальным фактором -преобладанием титульного этноса в структуре населения автономии, высокой степенью
его политизации и возможностью массовой поддержки;
- в-третьих, значительным опытом
публичной конкурентной политики, связанным как с особенностями политического развития в постсоветский период, так и с успешным противостоянием «экспансии извне» (Белгородская область).
В первую очередь это «варяги-назначенцы» в регионах с сильными самостоятельными элитами. Прежде всего, необходимо определить долю таких руководителей в общем числе глав субъектов РФ. Выделенные критерии не предполагают строгой шкалы оценки, в результате чего возникает немало спорных случаев. Например, можно считать «своим» назначенного в декабре 2007 г. губернатором Ярославской области Сергея Вахрукова, который работал предыдущие пять лет заместителем полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе, до этого был первым заместителем главы региона и председателем Государственной думы Ярославской области. Спорные случаи трактовались не в пользу выявленных тенденций и предварительных выводов, однако не смогли их опровергнуть.
Региональную элиту следует рассматривать как достаточно устойчивую социальную группу, состав и характер которой сложно изменить «варягу» и приведенной им новой управленческой команде. Было сделано лишь одно, как представляется, обоснованное исключение для Чукотского автономного округа. В данном случае мы наблюдаем не имеющее аналога сочетание характеристик руководителя и подчиненной ему территории - в качестве губернатора выступал один из самых богатых людей не только России, но и мира, а регион с очень немногочисленным населением находился к моменту прихода этого главы в совершенно бедственном положении. Фактически, Чукотский округ стал для Романа Абрамовича «гнилым местечком», которое он сумел обустроить по своему усмотрению, в т. ч. и политически. Поэтому сам Абрамович, ставший губернатором в 2001 г., рассматривается нами как «избранный варяг», а сменивший его в 2008 г. представитель его же команды Роман Валентинович Копин - как «свой назначенец».
В других обстоятельствах губернатор-«варяг» и его команда лишь успешно или нет
выстраивают систему отношений с региональной элитой, но остаются автономным элементом внутри нее, который без особых последствий исторгается в случае смены главы региональной власти. Это действует даже в случаях, если пришедший в регион извне глава обладает мощным политическим потенциалом или если он располагает значительными финансово-экономическими ресурсами. Примером в данном отношении может служить Красноярский край, где пост губернатора в результате прямых выборов сначала в 1998 г. занял влиятельный политик федерального уровня Александр Лебедь, а после его смерти в 2002 г. был избран бывший генеральный директор РАО «Норильский никель» Александр Хлопонин.
Таким образом, в рассматриваемой системе отношений региональные элиты (по отдельности и вместе взятые) - это достаточно стабильный участник. Главы же регионов -переменная, характеризующая положение дел во взаимодействии данного участника с федеральным центром.
Как видно на рис. 1, «назначенцы» оставались в меньшинстве, но число «варягов-назначенцев» превышало число «своих назначенцев». Тенденции кадровой политики со стороны центра в условиях нового механизма наделения глав регионов полномочиями, таким образом, вполне очевидны.
В качестве примеров показателя «варяг-назначенец» в «регионе с сильной элитой» можно выделить: Алтайский край - Александр Карлин; Ставропольский край - Валерий Гаевский; Архангельская область - Илья Михальчук; Иркутская область - Игорь Еси-повский; Калининградская область - Георгий Боос; Нижегородская область - Валерий Шанцев; Самарская область - Владимир Артяков; Саратовская область - Павел Ипатов. Почти все эти регионы в течение периода до состоявшегося назначения характеризует острая внутренняя политическая борьба. С другой стороны, практика замены на «варягов» фактически не затронула те «сильные» регионы, где глава субъекта жестко держит ситуацию под контролем или пользуется таким авторитетом, что не имеет сопоставимых политических оппонентов (Москва, Кемеровская и Томская области и т. д.). То же относится и к регионам с наиболее развитым политическим полем, где, однако, дейст-
вующему главе все же удавалось держать ситуацию под контролем (Красноярский и Пермский края, Свердловская область и т. д.). Таким образом, можно констатировать, что практика назначения «варягов» вплоть до конца 2009 г. применялась только в относительно «легких» случаях.
При формировании корпуса «варягов-назначенцев» широко применялось их рекрутирование из числа видных представителей наиболее сильных элит других регионов, что, вероятно, должно было способствовать распылению данных элит. Больше всего «варягов» было набрано из команды мэра Москвы Юрия Лужкова: В. Шанцев, Г. Боос, А. Мень -губернатор Ивановской области. И. Михальчук перебрался в Архангельскую область из Якутии. В Нижнем Новгороде «своим» считают Сергея Митина - губернатора в Новгородской области. Председатель правительства Томской области Вячеслав Наговицын был перемещен на пост Президента Бурятии. Из Казани в Амурскую область был направлен Николай Колесов. В этом отношении наделение полномочиями губернатора Кировской области в декабре 2008 г. пермяка и бывшего лидера СПС Никиты Белых продолжает данную тенденцию, хотя идет полностью вразрез с предыдущей практикой отношения федеральных властей к представителям общероссийской политической оппозиции.
Важно выяснить, как позиции «варягов-назначенцев» в регионах, и в первую очередь в регионах с сильными элитами, оценивают-
ся теми, кто их и назначил - федеральным центром, президентом страны. Для анализа взят список губернаторов, которым в ходе кампании по выборам в Государственную Думу пятого созыва было разрешено распространять агитационные материалы с В. В. Путиным [8]. В этот список вошли как раз те губернаторы, которые оценивались как популярные в своих регионах, имеющие там достаточно прочные позиции, задача заключалась в том, чтобы не уронить авторитет Путина и сделать все возможное для его укрепления. В результате в этом списке было лишь 27 из 65 губернаторов, участвовавших в кампании «Единой России» (рис. 2).
Видно, что доля губернаторов, признанных Кремлем политическими донорами, среди «своих избранных» весьма велика, особенно в регионах с сильными элитами. Среди «своих назначенных» и «варягов избранных» доля их в таких же регионах составляет 50 %, хотя абсолютные цифры невелики. От регионов со слабыми элитами представителей этих двух категорий в списке нет вовсе. Что же касается «варягов-назначенцев», то в регионах как с сильными, так и со слабыми элитами только двум из них (в Нижегородской и Ивановской областях) разрешили использовать образ Путина вместе со своим собственным изображением в предвыборной агитации «Единой России». Итак, в конце 2007 г. Кремль объективно признавал недостаточность влияния и популярности «своих назначенцев». Ситуация принципиально не изменилась в 2010 г.
Рис. 1. Общее распределение случаев утверждения глав регионов в соответствии с выделенными критериями
25
20
15
10
■ Сильные элиты
■Слабые
и Всего регионов с сильными элитами
Всего регионов с слабыми элитами
«Свои избранные» «Свои назначенные» «Варяги избранные»«Варяги назначенные»
Рис. 2. Рейтинг доверия Федерального центра главам регионов 2007 г.
5
0
Таблица 1
Критерии отбора кандидатов. Оценки независимых экспертов
Критерий / этапы 2005-2007г.г. 2008-2009г.г. 2010-2012г.г.
Личное знакомство с Дмитрием Медведевым - 6 6,25
Опыт работы в исполнительной власти 5,5 5,5 6
Возраст 4 5,5 6
Личное знакомство с Владимиром Путиным 7,5 6 5,5
Опыт работы в бизнесе 3,5 4,5 5
Поддержка крупных бизнес-групп 5,5 5 5
Опыт проживания и работы в регионе 3,5 3,5 4
Представленность в кадровом резерве Президента - 2,5 4
Опыт работы в законодательной власти 3 3 3
Представленность в кадровом резерве «Единой России» - 2 3
Принадлежность к силовым структурам 6 3,5 3
Этот показатель можно дополнить независимой экспертной оценкой. В данном случае показателен материал исследования, составленный Международным институтом политической экспертизы совместно с Международным институтом политической экспертизы (МИПЭ) и агентством «Minchenko GR consulting» [9]. При всей условности данных оценок, принимающих во внимание разные факторы, они дают возможность получить представление об общих тенденциях (табл. 1).
Практика «назначение варягов» была достаточно распространенной как в 20052007 гг., так и в 2008-2009 гг., на что и указывают оценки экспертов. В 2005 г. были назначены «варяги-губернаторы»: А. Тиша-нин (Иркутская область), В. Шанцев (Нижегородская область), Г. Боос (Калининградская область), М. Мень (Ивановская область), А. Карлин (Алтайский край) и О. Ко-жемяко (Корякский автономный округ). В 2007 г.: С. Митин (Новгородская область), В. Наговицын (Республика Бурятия), Н. Колесов (Амурская область), И. Слюняев (Кост-
ромская область). Всего 10 человек. В 2008 г. 7 новых назначенцев являлись «варягами»: В. Гаевский (Ставропольский край), И. Михальчук (Архангельская область), И. Есипов-ский (Иркутская область), Н. Белых (Кировская область), О. Ковалев (Рязанская область) и снова О. Кожемяко (Амурская область), Б. Эбзеев (Карачаево-Черкессия). В 2009 г. Д. Медведев представил еще 4 варягов: А. Козлов (Орловская область), А. Гордеев (Воронежская область), И. Федоров (Ненецкий АО) и Д. Дмитриенко (Мурманская область). Среди последних назначений Д. Медведева к варягам можно отнести только Н. Комарову, которая должна заменить А. Филипенко на посту руководителя Югры. Эксперты осторожно прогнозируют падение интереса к назначению в регион людей со стороны. Фактор проживания и работы в регионе постепенно увеличивает свою значимость: ставка будет делаться на кандидатов, хорошо знакомых с местной спецификой [9].
Имеющиеся данные позволяют сделать вывод о том, что переход к практике наделения полномочиями и практика назначения «варягов» в регионы нисколько не меняют само по себе и не отражают соотношение сил между региональной элитой и федеральным центром. Изменились способы выстраивания отношений между региональными элитами и центром, методы, которыми они действуют, и позиции, которыми они обладают, в диалоге или в «торге» друг с другом.
Федеральный центр приобрел большую свободу в плане подбора кандидатур на посты руководителей регионов. Кроме того, его приобретение состоит в том, что практика проведения «своих» людей на руководящие должности в регионах стала более простой.
Однако губернаторы-«варяги», приходящие в регионы с сильными элитами через
новую процедуру наделения полномочиями, оказываются лишенными самостоятельного политического капитала, которым обладали те, кто приходил в регионы через выборы. Не имея мандата, напрямую полученного от избирателей, они зависимы от региональных элит. Без их поддержки губернаторам сложно приобрести прочные позиции в регионе, а заручиться поддержкой масс им еще труднее. Элитам же, играя на развившихся в постсоветский период чувствах регионального патриотизма и обладая полнотой знания местной специфики, легче настроить население против «чужака» и привезенной им команды. Поэтому если отношения назначенного гу-бернатора-«варяга» с элитами не будут выстроены, то возможности для ограничения его властных полномочий и смещения с поста достаточно велики.
1. иКЬ: http://www.rg.ru/2004/12/15/gubernatory-dok.html
2. Гаман-Голутвина О.В. Принцип двух ключей // Россия сегодня и завтра. Экспертный Бюллетень Фонда Ф. Эберта. 2008. С. 1-7.
3. Региональные выборы в России / под общ. ред. З.М. Зотовой, А.И. Ковнера. М., 1996. С. 10.
4. Павленко С. Центр-регионы: кто кого? // Международная жизнь.1993. № 4. С. 91.
5. Ашихмина Я.Г. Прямые выборы глав субъектов РФ (1991-2005 гг.): типовые особенности и тенденции эволюции: автореф. дис. ... канд. полит. наук. Пермь, 2007.
6. Российская газета. 2009. 28 апр.
7. иКЬ: http://www.regional-science.ru/files/turov skyZ4-36.doc
8. Время новостей. 2007. 13 нояб.
9. иКЬ: http://www.stratagema.org/issledovaniya. php?nws=anz1l7770801488
Поступила в редакцию 30.07.2010 г.
UDC 32
TYPOLOGY OF RECRUITMENT AND PRESENTATION OF GOVERNERS-“VARANGIANS” IN MODERN RUSSIA, 2004-2010
Anton Vasilyevich Filatov, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russia, Post-graduate Student of International Relations and Political Science Department, e-mail: [email protected]
In the article the effectiveness of the system of the designations of governors is studied, as it was changing, what influence the procedure had on the removability of the heads of subjects of RF, who actually influences on decision making, what the last trends of development. The specific character of the used technologies for control of political process in the subjects of RF is shown.
Key words: appointments of governors; regional elite; governors-“varangians”; turnover of governors; pressure groups.
