CC BY
28
А.П. Вержанский
ТЕЗИСЫ ВЫСТУПЛЕНИЯ НА ПАРЛАМЕНТСКИХ СЛУШАНИЯХ НА ТЕМУ «СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ
НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ»
Малый зал Государственной Думы РФ, 16 июня 2016 г.
В 1992 г. был принят федеральный закон «О недрах». Прежде всего надо вспомнить, что это было время, когда экономика страны только начинала, так сказать, «присматриваться» к переходу на рыночные условия хозяйствования. Еще не началась приватизация, практически все предприятия минерально-сырьевого комплекса были в государственной собственности. Не ясно было по каким экономическим моделям и как организовывать бизнес в горном деле. А учитывая, что в те годы, как и сейчас, минерально-сырьевые отрасли являются бюджетообразующим базисом для российской экономики, принятие закона, направленного на упорядочение хозяйственно-деловых отношений в гоном комплексе было жизненно необходимым.
Принятый закон «О недрах» способствовал упорядоченному переводу отраслей минерально-сырьевого комплекса на рыночные принципы хозяйствования, в основном обеспечивал устойчивую его работу и создание финансовых резервов для развития российской экономики.
В связи с внедрением и развитием рыночных отношений в горном секторе российской экономики уже стали преобладать вертикально-интегрированные компании в нефтегазовой, горнорудной, угольной, горнохимической и других отраслях.
В закон «О недрах» в связи с этим стали вноситься многочисленные поправки. Первые из них были приняты в марте 1995 г. Всего на сегодняшний день приняты и вступили в силу
ISSN 0236-1493. Горный информационно-аналитический бюллетень. 2016. № 9. С. 391-395. © 2016. А.П. Вержанский.
50 законодательных актов о внесении поправок в закон «О недрах». А сегодня есть новые законопроекты с поправками.
В последние годы и особенно в период финансово-экономического кризиса многие проблемы воспроизводства минерально-сырьевой базы, обновления и модернизация производства, освоения новых месторождений и привлечения для этих целей инвестиций значительно обострились. Внесенные в закон «О недрах» поправки существенно изменили и ухудшили его первоначальную концепцию, осложнили рациональное использование недр.
В результате действующая в настоящее время нормативно-правовая база практически не стимулирует инновационное развитие минерально-сырьевого комплекса, сдерживает активное включение в систему управления недропользованием субъектов федерации и повышение на этой основе благосостояния населения горнодобывающих регионов.
Об этом свидетельствуют многие выступления участников состоявшихся в 2013—2016 гг. V Всероссийского съезда горнопромышленников, Первого и Второго Национальных горнопромышленных форумов и заседаний Высшего горного совета НП «Горнопромышленники России».
Следует отметить, что в российском своде законов законодательству о недрах, в отличие от зарубежного опыта, отводится подчиненное положение. Оно полностью зависит от гражданского, налогового, земельного, лесного и водного законодательства, а также множества других нормативных актов, предоставляет широкие возможности для проведения необоснованной фискальной политики отдельных ведомств. Но главное, недра до сих пор законодательно не включены в систему гражданско-правовых отношений, а все общество отстранено от владения, распоряжения и пользования ими. Не решены окончательно такие актуальные вопросы, как собственность на недра, приоритет земля-недра, законодательно не определены принципы регулирования рентных отношений и распределения горной ренты, многие другие.
Такое положение совершенно не соответствует роли минерально-сырьевого комплекса в социально-экономическом развитии страны.
Недра и их ресурсы используются практически во всех сферах жизни общества. Они имеют исключительно важное для России значение. В тоже время необеспеченное законами использование недр приводит к негативным социальным, эко-
номическим, экологическим и другим последствиям (регулярные забастовки горняков, аварии на шахтах и нефтепроводах, закрытие добывающих предприятий, переселение людей из горнодобывающих районов, бесконтрольный вывоз сырья за границу и т.п.) Все это обусловливает актуальность формирования научно-обоснованной, цивилизованной системы горного права в России.
Горное сообщество полагало бы необходимым принципиально изменить статус законодательства о недрах. Как и в развитых странах, оно должно отвечать базовой значимости минерально-сырьевого комплекса для социально-экономического положения государства, обладать безусловным приоритетом в правовой системе недропользования.
С этой целью, по нашему мнению, необходимо возобновить с позиций инновационной экономики разработку главного кодифицированного закона «Горного кодекса Российской Федерации», содержащего комплекс норм гражданского и публичных прав, характеризующих систему горных отношений, возникающих на всех этапах и стадиях изучения, освоения и использования ресурсов недр и свода институциональных федеральных законов прямого действия, обеспечивающих рациональное, комплексное и безопасное использование недр в государственных интересах и исключающих в максимальной степени систему подзаконных актов. Среди них можно назвать такие законы, как «О геологическом изучении недр», «О лицензировании пользования недрами», «О малом и среднем горном предпринимательстве», «Об экологической безопасности недр и недропользования», «О рациональном комплексном использовании и охране недр», «О техногенных месторождениях полезных ископаемых» и ряд других.
Горный кодекс должен составить базовую основу горного права и существенно повысить его статус в системе законодательства Российской Федерации. До революции таким статусом обладал Горный устав, утверждаемый императором России.
Необходимость подготовки Горного кодекса для эффективного решения все более сложных проблем недропользования и связанных с ним задач социально-экономического развития страны поддерживается ведущими учеными Российской академии наук. Эта ответственная работа может быть выполнена в приемлемые сроки с учетом того, что Академией горных наук подготовлены концепция и общая часть «Горного кодекса Российской Федерации», одобренные в недалеком прошлом на парламентских
слушаниях. Однако из-за отсутствия финансирования эта работа впоследствии была прекращена. Имеется также проект концепции «Горного кодекса», подготовленный в Московском государственном горном университете, ныне совершенно надумано присоединенным к НИТУ «МИСиС» на правах структурного подразделения. Думаю, что будь у нас Горный кодекс, в котором были бы прописаны требования к высшему горному образованию, этой ошибки можно было бы избежать.
Горное сообщество считает необходимым записать в решении сегодняшних Парламентских слушаний рекомендацию Правительству РФ включить в Программу законотворческой деятельности подготовку в возможно короткие сроки «Горного кодекса Российской Федерации».
Хочу подчеркнуть, что если решение о разработке «Горного кодекса» будет принято, это не значит что надо останавливать законотворческую деятельность в минерально-сырьевом комплексе.
За время, которое «Кодекс» будет готовиться, необходимо готовить и принимать правовые акты по решению имеющихся проблем в горном деле. Среди первоочередных позволю себе выделить такие как:
• подготовить и утвердить Федеральный закон о банкротстве опасных производственных объектов;
• распространить действие Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития» на всю Арктическую зону России с особым вниманием к Ба-ренцево-Карскому и Лаптевскому регионам;
• в целях упрощения порядка получения лицензии, привлечения инвестиций на ранних стадиях геологического изучения, создания поискового задела для открытия новых месторождений и расширения минерально-сырьевой базы цветных и драгоценных металлов России внести изменения в ст. 2.1. Федерального закона «О недрах» в части исключения участков недр, содержащих проявление стратегических видов полезных ископаемых, в том числе цветных и драгоценных металлов, из перечня участков недр федерального значения;
• ускорить подготовку законопроекта «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях стимулирования использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств», направленный на совершенствование правового регулирования в сфере использования техногенных образований;
• внести изменения в Федеральный закон «О недрах», позволяющие держателю лицензии на право пользования недрами изменять в соответствии с экономической ситуацией на рынке утвержденный проектом календарный график добычи полезного ископаемого;
• внести изменения в законодательные и правовые акты, предусматривающие изъятие и передачу недропользователям сельскохозяйственных земель, длительное время не используемых по назначению;
• разработать и принять механизм экономического стимулирования проведения геологоразведочных работ путем вычетов расходов на геологоразведочные работы при исчислении новой облагаемой базы по налогу на прибыль;
• внести изменения в Водный кодекс Российской Федерации, касающиеся отмены запрета на разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых в водоохранных зонах.
Спасибо за внимание.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Материалы и выступления участников V Всероссийского съезда горнопромышленников, Первого и Второго Национальных горнопромышленных форумов, заседаний Высшего горного совета НП «Горнопромышленники России».
2. Панфилов Е. И. О проблемах повышения эффективности функционирования минерально-сырьевого комплекса России // Горная промышленность. — 2010. — № 4—5.
3. Панфилов Е. И. Обобщение, анализ и оценка современного состояния минерально-промышленного комплекса России и мероприятия по его моденизации // Горнопромышленные ведомости. — 2014. — № 1-2.
4. Разовский Ю. В. Замысел Горного кодекса России (Законопроекты. Разработан в МГГУ), интернет-сайт «Мирознание»: http:^/www. razovskiy.com/node/57, 2007 г.
КОРОТКО ОБ АВТОРЕ
Вержанский Александр Петрович — доктор технических наук, профессор,
Генеральный директор НП «Горнопромышленники России», член Высшего горного совета России.
д
